我國食品安全信用規(guī)制的法學反思與完善

肖 峰

(重慶大學法學院，重慶 400045)

食品安全問題不僅使公眾普遍焦慮日常消費安全，更會降低對食品產業(yè)及政府能力的信賴程度，食品安全事故迭出與國際蔓延要求食品安全法對信用的規(guī)制成為我國實現(xiàn)食品安全法治的核心環(huán)節(jié)，我國現(xiàn)行立法對信用的規(guī)制尚存在泛道德化且不符合信用利益要求的不足，檢視我國食品安全信用法律規(guī)制現(xiàn)狀并加以完善則顯得非常必要。

一、食品安全信用的本然法治面貌

“信用”一詞多用于描述個人尊重客觀事實進行認知與確定行為的習性，是道德品格的寫照，市場經濟中行為后果已超越意思表示范圍而上升到行為規(guī)則。“重塑社會信用不僅僅需要強化誠信觀念，加強道德建設，同時需要從法制建設入手，建立長期、穩(wěn)定的市場監(jiān)管法律體系，解決社會信用低下的問題，真正使我國社會主義市場經濟形成良性的循環(huán)”[1]，食品科技發(fā)展與跨國貿易擴大了食品危害范圍，以法治視角審視“信用”面貌尤為迫切。

(一)食品安全信用的應然特征

食品安全法的終極價值是保護公共健康，以食品產業(yè)發(fā)展及政府食品安全監(jiān)管能力為基礎，既存續(xù)于食品經營者間契約關系和食品監(jiān)管關系中，更體現(xiàn)在公眾對經營者(商業(yè)信用)、政府(政府信用)的社會監(jiān)督關系中。

食品安全信用是實質性人身利益而非道德性利益。食品安全價值鏈中信賴關系的養(yǎng)成不是對經營者、監(jiān)管者高尚品格的謳歌和額外義務履行的褒獎，而是其提供食用商品、履行政府職能中應然角色而已，如果經營者不依照法律規(guī)定或者合同約定的條件提供食品，監(jiān)管者不按照職權和程序履行監(jiān)督管理職能，則會引發(fā)食品安全信用在社會范圍內流失并造成極大恐慌。

信用所承載的健康利益具有內在價值而非食品貿易與監(jiān)管的附隨價值。經營者對質量約定不得突破社會公允的底限(形式上體現(xiàn)為國家、行業(yè)協(xié)會等依法制定的食品安全標準)以免有害于不特定第三人健康，這不是合同債務而是雙方對公眾的共負義務。經營者接受政府的衛(wèi)生檢疫、標簽標識注明等方面監(jiān)管，展示食品信息對食品本身的忠實;政府通過職權范圍內行權行為向公眾公開、透明的證明食品符合人身健康。因此，食品安全信用不應當是經營者意思與政府意志的附隨，而是公眾對監(jiān)管者和經營者的社會監(jiān)督。

食品安全信用是經營者、監(jiān)管者對不特定公眾負擔的對世義務。經營者信用義務是食品貿易雙方就質量對不特定第三人承擔的義務，政府以公眾健康保護者身份監(jiān)管經營者且服務于公眾健康，監(jiān)管權終極意義上是政府代為實施公眾信用權利，監(jiān)管者披露信息和監(jiān)管依據等接受社會監(jiān)督的行為說明監(jiān)管者信用義務也是服務于公眾。同時，食品安全信用義務相對損害發(fā)生前處于風險狀態(tài)而言，不是消費者遭受食源性侵害后依據消費合同關系或人身侵權法提出的債務承擔請求，而是前置于損害的對世權利。

(二)食品安全信用規(guī)制的法治需求

以法律規(guī)則作為食品安全領域的信用保障手段，即是將食品經營者、監(jiān)管者和消費者的行為內容納入法的要素中，使其接收法律評價，核心是防控經營者私利驅逐公眾健康的風險和政府以公共資源代公眾控制違反經營的代理風險。

食品安全信用制度須以公眾健康和公眾行權便利程序為制度核心價值。制度功能不在于保障食源性商品契約公平或行政管理秩序，而是拘束食品交易和監(jiān)管行為來保障公共健康權益。食品是公眾、監(jiān)管者、經營者間食品安全信用法律關系的共同客體，經營者、監(jiān)管者對消費者承擔著信用義務決定了公眾健康權益是食品安全信用制度的本位價值。永續(xù)而即時性的食品消耗帶來的大規(guī)模食品流通信用規(guī)制要講求效率和透明，經營者和監(jiān)管者披露的食品安全信息必須具有簡易可識別性，對消費者的信用權利訴求快速應答，并在司法上具備便利公眾主張信用權利的程序保障機制。

保障食品安全信用利益要善用對世、對人雙維法律關系。一方面，食品經營合同、監(jiān)管關系和消費合同具有相對性，債權和行政權在實現(xiàn)自身價值和行政秩序等時發(fā)揮信用維系功能，只能作為食品安全信用實現(xiàn)的工具性法律關系，間接服務于公眾對健康利益保護的法律訴求;另一方面，目的性法律關系上的信用義務(包括:不以實際消費為前提而在經營者對消費者和監(jiān)管者對消費者承擔的信用法律義務)是根本，公眾(即工具性法律關系之外的不特定第三人)對經營者和監(jiān)管者請求作為或不作為以求維持食品于社會公允的安全水平，并要求經營者、監(jiān)管者的食品主觀描述(即食品安全信息)與食品本身一致來實現(xiàn)保護公眾健康權益的根本目的。

食品安全法治是內外信用共治的成果。“誠信是來源于道德的法律制度，它分為客觀誠信和主觀誠信兩個方面”[2]，食品安全信用包括食品對人體需要的忠實性(內在信用)、信息對食品本身的忠實性(外在信用)。符合公眾健康保障對食品成分和生命周期控制的要求是食品本身的善，成分與屬性能合理滿足人類消除饑餓和汲取營養(yǎng)是經營者和監(jiān)管者為保護公眾健康而對社會的默示承諾，致害因素保持在人體消化系統(tǒng)正常代謝水平之下則達到一般性社會信用義務要求。食品成分無法自證而需要充分、真實的主觀描述來向社會表征安全，食品安全信用法治必須包括對食品安全經營信息和監(jiān)管信息的法定規(guī)制。

食品安全信用法要求以公共健康為價值本位，圍繞公眾建構以目的性和工具性食品安全信用制度體系，使消費者、監(jiān)管者和經營者在保障食品本身的善和外在表現(xiàn)問題方面在實體上和程序上形成順暢的制度邏輯，這是檢視食品安全實定法的基準點。

二、我國食品安全法對信用規(guī)制的反思

我國已形成由《食品安全法》為基本法，食品市場準入、產品標簽與營養(yǎng)標示、流通環(huán)節(jié)安全保障、安全信息披露等部門性、地方性制度淵源構成的中央與地方、綜合性與專業(yè)性結合的食品安全制度群，但現(xiàn)行立法在食品安全信用法律關系建構、內在和外在信用評價標準等方面造成了利益保護目的嚴重落空，使公眾從事實上的中心地位邊緣化為法益第三人。

(一)公眾食品安全信用利益的法律價值異化

公眾食品安全信用利益包括內在(食品本身對人體營養(yǎng)需求的有用性)和外在(食品安全信息與食品本身的符合性)兩方面，免受非食品物質和非營養(yǎng)成分損害是公眾健康利益的要求，公眾請求外在信息免受損害的消極自由應當成為食品安全法中信用制度的核心價值。但現(xiàn)行立法中“對權力說真話”取代“對權利說真話”核心位置造成了公眾食品安全信用中自由價值的異化。

一方面，政府監(jiān)管權背離了連接經營者與公眾的信用橋梁應然功能。經營者就食品本身及安全信息對公眾的信用義務在市場經濟下難于為公眾直接監(jiān)督，“當求利成為人們的第一動機的時候，包括誠信在內的道德自然就降到了次要的位置”[3]，政府作為公眾利益代理人的監(jiān)管作用不可或缺，彌補著公眾個體有限理性。但是我國現(xiàn)行立法中政府監(jiān)管部門摒棄了信用權利代理人的應然地位，經營者主要對監(jiān)管權負責，公眾僅享有對監(jiān)管部門的批評、建議的軟性權利，實質上是政府監(jiān)管啟動的申請資格，公眾應有的中心法益被邊緣化為附屬于監(jiān)管權的附隨地位，背離了食品安全信用法治下自由價值的規(guī)定性[4]。

另一方面，監(jiān)管秩序對公眾免受損害之消極自由的價值驅逐為經營者效率價值過度擴張制造了條件，削弱了公眾對經營利益的價值約束。我國政府主導的食品安全信用制度割裂了權利享有人與損害承擔人的人格一體性，信用權利享有者難以體認損害后果易引發(fā)政府的倫理風險，信用制度功能實現(xiàn)寄希望于官員道德勤勉。該模式下更關注信用義務的形式表現(xiàn)，重視經營者是否進行信息披露而忽視其充分性及其真實性，違背了公眾健康利益對信用的實質要求。近年來幾起嚴重食品安全違法行為呈現(xiàn)出經營者效益價值膨脹的惡果，非食品物質違法摻加、添加劑濫用、毒害物質替代食材等在形式正當?shù)奶摷購V告、標簽掩飾下造成了嚴重的食源性公共事件，部分地方的“政府特供菜”等成為政府應對監(jiān)管倫理風險的另類出路。

(二)食品安全信用法律關系設定失序

“一個成功的立法過程，要求立法的結果以不同的方式造福于不同的利益相關者”[5]，信用本然面貌要求經營者對監(jiān)管者、監(jiān)管者對公眾的信用義務成為經營者對公眾這一目的性法律關系的工具，圍繞公眾信用權利的法律關系體系在我國現(xiàn)行立法上設定失序。

第一，公眾請求經營者履行信用義務的關系紐帶滯阻，經營者信用義務的對世性未得到制度的積極回應。我國食品安全立法規(guī)定公眾發(fā)現(xiàn)經營者違法只能向監(jiān)管部門舉報，啟動政府公權力來預防失信行為，只有實際消費而享有合同權利時才能根據食品安全法、消費者權益保護法、產品質量法來主張權利，消費者食品安全信用權利的基礎法律關系被規(guī)定為契約，以實際消費為前提的信用法律關系模式剝奪了目的性食品安全信用法律關系的應有地位。

第二，監(jiān)管者在信用法律關系的主體地位定位失準。一方面，監(jiān)管者對公眾信用義務法律屬性不足，現(xiàn)行立法只賦予公眾對監(jiān)管者的批評建議權，缺乏法定義務與責任建構，使其成為典型的權力人對上級部門承擔行政義務，信用利益嚴重依附于行政利益使棄置了公眾健康利益代理人法律地位;另一方面，受監(jiān)管的經營者的信用責任設置錯位，我國食品安全能力建設不足影響了監(jiān)管者對信用義務履行的查驗存在死角，責任追究存在以食品經濟價值為衡量標準的謬誤，責任范圍和力度上對經濟責任的倚重甚于信用責任的制度關照。

(三)食品安全信用義務履行的評驗尺度失準

安全標準是檢驗經營者、監(jiān)管者信用義務履行的基準，其應獲得公眾、監(jiān)管者和經營者共同認可，而我國現(xiàn)行立法中該種信用衡量標準受到監(jiān)管者與經營者意志的異化。

一方面，政府主導下食品安全標準的社會公允水平不高。第一，唯技術主義傾向明顯，標準化建設幾乎等同于指標體系的構建與完善，雖然食品安全信用無法脫離技術指標，但客觀化的數(shù)據與測試方法并不等同于給予公眾的信任感，技術標準與能力建設、公眾識別能力等社會因素不符，使標準受公眾信任的水平較低;第二，標準形成過程的社會參與度不高，在風險溝通、標準擬定中缺乏公眾意見吸納、保障參與的強制規(guī)則，公眾不能在建立自身安全確信的標準形成中發(fā)揮作用，加之我國食品安全立法中信用法律關系設定的失序，頒布的食品安全標準易異化為監(jiān)管者意志而喪失其作為公眾衡量安全信用的原始功能。

另一方面，單個經營者在食品價值鏈中的信用義務履行優(yōu)劣難以辨識，缺乏破除經營者失信同盟的法律機制。公眾直接要求經營者承擔除消費合同外信用義務的法律通道缺位，經營者避開了信用利益主要權利群體的制約，而監(jiān)管力量和資源水平低于市場規(guī)模，街頭食品、露天市場以及飲食風格等發(fā)展階段和習俗的影響，實踐中信用義務多依靠經營契約關系實現(xiàn)，經濟利益支配的經營者意志成為安全信用義務履行的基本考量因素。失信可能由多個經營者行為偏差累積形成而單個行為并無可責性，低程度失信隨食品傳遞而累積為信用義務違反，現(xiàn)行立法對“失信傳遞”缺乏將經營者間經濟利益、信用義務和責任對立化的制度設計，“作為市場中的逐利者和競爭者，他們不會自愿地向食品安全風險規(guī)制機關提供，相反，他們還會采取一種集體沉默的策略”[6]。信用辨識標準形成了公權下明規(guī)則加經營利益下潛規(guī)則的模式，公眾意志由于缺乏法定請求的制度通道而失聲。

(四)信息披露制度對信用的支撐乏力

安全信息是食品價值鏈的血液，“從農場到餐桌”的生命周期是物質能量傳遞外在為信息獲取與回應的連續(xù)狀態(tài)，對食品的描述須真實、充分才能使公眾作出正確評價，由于角色差異和利益沖突，信息供求會存在質和量上的認識差異，其應寓于法定的請求與被請求關系中。

我國立法中信息披露義務履行方式和程度存在諸多不足。現(xiàn)行立法規(guī)定了經營者信息披露義務但缺乏履行程度的查驗措施，經營者不披露、虛假披露造成可識別信息與食品本身狀況不符，如餐飲業(yè)用油、餐具等經營用材的信息透明度不足、信息失真使公眾誤判食品的安全情況。監(jiān)管者信息披露則存在明顯的單向性，信息內容、披露程序等置于部門職權之下受監(jiān)管者意志主導，如原料用農業(yè)轉基因進口用作加工原料的農業(yè)轉基因生物的審批信息只披露獲批目錄而無風險評估依據[7]。監(jiān)管者和經營者怠于回應消費者信息訴求，現(xiàn)行規(guī)則的規(guī)定只適用于監(jiān)管者、經營者主動披露情形，公眾的進一步信息要求唯有請求監(jiān)管者協(xié)助，但是未規(guī)定二次信息提供的義務，勿論不回應的法律救濟途徑。公眾在食品安全信息披露中權利地位的缺失，是造成信息虛假、殘缺的制度設計缺陷，使安全信息成為脫離食品客觀性狀基礎的的反唯物主義認識。

三、我國食品安全信用制度的完善路徑

食品安全信用缺失不全然歸咎于我國現(xiàn)行立法，但食品安全法治卻是無可替代的解決路徑，科學定位“信用”一詞在食品安全法律關系中的位置，并以此為中心法益構建食品安全信息基本法律關系及保障措施，是完善我國食品安全信用制度的必由之路。

(一)確立公眾食品安全信用利益的中心法益地位

信用缺失在食品安全法上集中體現(xiàn)為信用利益的法律地位未受承認，因此食品安全信用相關制度在價值定位、規(guī)則設計和實施保障諸方面缺乏制度靈魂。

從制度本位上須確立公眾健康在食品安全信用制度的核心地位，食品價值鏈條中經營者對食品安全狀況及信息真實性了然于胸，監(jiān)管者也有行政權為獲知途徑，但公眾沒有直接了解的事實基礎和法律途徑，食品安全信用制度功能在于矯正這種信息不對稱與法效偏在的局面，樹立公眾的法律地位來平衡監(jiān)管者、經營者在民商法和行政法上的優(yōu)勢。因此食品安全法乃是社會公共事務治理之法，而非行政管理之法，乃是維護由公眾、政府和經營者共同構成的社會紐帶之法，而非公權力干預私生活與經營事務之法，公眾健康映射于食品安全信用之上就形成了對監(jiān)管者和經營者享有的食品安全信用權利。

法律關系上必須明確科學配置消費者、監(jiān)管者與經營者間的權利義務，保持社會監(jiān)督法律關系的暢通，彌補經營者和監(jiān)管者信用義務法律規(guī)制不足的缺陷;確立公眾與經營者間的食品安全信用法律關系獨立于消費合同，矯正信用利益作為消費合同的附隨義務的地位，經營者怠于履行信用義務時公眾應有直接請求或要求監(jiān)管者強制其履行之救濟手段;明確監(jiān)管者作為公眾信用權利代理人的法律地位，確立監(jiān)管者對公眾的法定信用義務，包括政府監(jiān)管權的信用對待義務(如監(jiān)管執(zhí)法情況、依據等義務)和要求經營者履行信用義務的義務。總體來說，公眾與監(jiān)管者形成共同權利人與經營者構成外部信用法律關系，而監(jiān)管者對公眾負有信用義務又在二者間構成內部信用法律關系，整個法律關系體系中公眾是中心權利人，監(jiān)管者作為次級權利人(對經營者而言)和次級義務人(對公眾而言)，經營者作為最終義務人。

(二)加強食品安全信用法定標準的公共性

生產符合食品標準食品與排除不符合標準產品意味著經營者、監(jiān)管者信用義務的履行，標準高低體現(xiàn)義務的嚴苛程度，標準制定不僅要體現(xiàn)監(jiān)管者與經營者的意志以保障可行性，更要體現(xiàn)公眾的信用訴求以維護對健康利益的忠實。

在認定食品安全風險以作為標準制定的基礎上，應制定法定的風險溝通方法和程序來形成社會對風險的共同認識，包括通過政府在確定風險來源、存續(xù)信息等方面必須聽取公眾和經營者意見的內容和程序，風險評價結果和管理方法經一定的公眾參與程序方可生效的強制要求，在風險認定的現(xiàn)實基礎與應對措施方面保障公眾與監(jiān)管者、經營者的意志保持互動，確保在此基礎上制定的信用法定標準具有公允性。注重食品行業(yè)組織標準和食品安全標準類國際軟法的吸收，擴大信用標準法律資源的入口，加大食品安全信用法定標準實施中便利公眾的考量，抑制安全標準的唯技術傾向。在安全標準發(fā)布時輔以技術性標準的具體說明，將其解析為普適性閱讀材料，滿足一般公眾對安全標準的了解需求，避免經營者、監(jiān)管者通過技術不對稱解釋信用義務履行符合安全標準的隨意性。此外，規(guī)定監(jiān)管者在制定食品安全性檢驗檢疫方法時盡力配套制定簡易化方法的義務，以滿足公眾日常生活能依靠自身力量方便的檢驗食品是否符合人體需要，將信用標準的驗證方法日常化。

(三)提高食品安全信息義務的履行力度

真實反映食品安全性狀的信息本質上是公眾要求經營者和監(jiān)管者履行信息義務時具有法律強制力為保障，解決現(xiàn)行立法上信息義務的單向性、信息驗證缺乏和補強機制以提高信息義務履行的法律強制性是關鍵。

促進公眾組織化以制衡監(jiān)管者、經營者具有的組織資源優(yōu)勢。建立食品經營者行業(yè)組織、監(jiān)管機構與消費者組織的安全信息通報、共享機制，通報安全風險信息、安全標準專業(yè)性解讀等服務信息資源，對接組織規(guī)則增進公眾對經營性食品安全信息的認知程度;監(jiān)管機構通報執(zhí)法工作情況、事故處置方法和依據等信息，利用消費者組織在公眾中的普遍認同來加大監(jiān)管信息義務履行的深度;建立法定的食品安全信息公眾主動獲取的保障措施，在現(xiàn)行食品安全標簽制度與政府信息披露制度基礎上，根據食品安全形勢對監(jiān)管者、經營者劃定法定事項信息供公眾查閱，確保公眾意志在安全信息獲取方面的主動地位。

建立監(jiān)管者、經營者對公眾安全信息訴求的法定回應機制。在現(xiàn)行監(jiān)管機構中規(guī)定專門部門接受公眾安全信息訴求，設定監(jiān)管者回應義務、時限要求及救濟途徑，在信息義務履行上建立監(jiān)管者直接向公眾而非上級部門負責的法律機制，通過監(jiān)管者對公眾信息義務的強化來形成二者對經營者的信用權利共同體。此外，建立公眾在質疑經營者披露的安全信息時有通過監(jiān)管者要求其補強安全信息的權利，在此基礎上逐步建立公眾直接要求經營者提供指定信息的法定機制。

(四)完善食品安全信用的法律責任機制

食品內在信用需要充分、真實的外部呈現(xiàn)來賦予公眾選擇權，食品安全信用法律責任主要指信息責任，信用義務的附隨性造成信用責任依附于損害賠償和行政責任，追究主體和失信聯(lián)盟破解策略等問題比較突出。

信用責任追究主體方面要確立公眾享有獨立于消費合同而直接要求經營者、監(jiān)管者披露和拒不履行的法律責任，建立信用責任的終極救濟途徑，避免作為信用義務人的監(jiān)管者又作為責任的追究人所引發(fā)的倫理風險，逐步建立食品安全信用案件的公益訴訟制度，在司法制度上反映信用義務的對世性，賦予消費者團體或其他公眾性組織以原告資格，對經營者、監(jiān)管者未依法披露信息或扭曲食品安全標準社會化的行為通過司法制度予以救濟。

歸責策略方面應當采用無過錯連帶責任原則，對信用義務違反行為采用本身違法原則，不問其主觀狀態(tài)，只根據信息充分、真實要求和信用義務履行程序的強制規(guī)則內容為判定標準。強調責任形式上的歸屬，以違反食品失信行為被發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)所歸屬的義務人為直接責任人，而不問該行為是其本身行為還是上游經營者責任，打破經營者在食品安全信用上的集體沉默局面。

四、結束語

總體說來，我國食品安全信用法律規(guī)制的缺陷在于否定“信用利益”的獨立地位，而將信用法律關系作為消費合同與行政監(jiān)管關系的附屬，公眾對監(jiān)管者和經營者社會監(jiān)督關系的法律屬性未得到實定法的承認。應當正視信用在食品安全法治中的重要作用和內在要求，建立公眾對監(jiān)管者和經營者的食品信用法律關系以形成信用利益基礎關系，以監(jiān)管者信用義務為紐帶形成公眾和政府對經營者的信用權利組合體，形成安全標準社會化和信息充分真實的信用義務和責任建構，理順公眾、監(jiān)管者、經營者在食品安全信用制度中的關系。

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