論行政裁量基準制度
——以行政裁量權濫用法律規制為視角

盛玉國

(舒城縣人民法院，安徽 舒城 231300)

裁量基準是指行政機關在法定的范圍內，根據立法者的意圖，結合執法經驗，將裁量的情節和裁量的選擇具體化的制度。“裁量基準是溝通抽象法律和具體事實之間的一種媒介和橋梁，更像是為了貫徹執行法律而實施的‘二次立法’。”[1](P161)裁量基準對規制行政裁量權濫用具有很好的效果，可以彌補立法授權的過度，細化寬泛的立法，縮小行政裁量的空間。2008年國務院發布的《關于加強縣市政府依法行政的決定》指出：對行政裁量權予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執行。2010年國務院出臺的《關于加強法治政府建設的意見》規定：建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權，完善適用規則，嚴格規范裁量權行使，避免執法的隨意性。2009年，廣州市頒行我國第一部有關行政裁量權的專門性的政府規章——《廣州市規范行政執法裁量權規定》。

一、裁量基準的內容

裁量基準的核心是細化行政裁量的范圍和幅度，旨在增強法律的可操作性，抑制裁量的隨意性，以期實現“同案同判”，實現公平正義。裁量基準的主要內容有：第一，細化違法行為，對其進行分級劃分，設定不同的格次。明確違法行為的情節、主觀心態、危害程度，為行政裁量決定的作出提供準確的依據。以2010年《湖南省教育廳行政處罰裁量權基準》為例，該裁量基準第一章第二條將《教育法》第八十條*1995年《教育法》第八十條規定：“違反本法規定，頒發學位證書、學歷證書或者其他學業證書的，由教育行政部門宣布證書無效，責令收回或者予以沒收；有違法所得的，沒收違法所得；情節嚴重的，取消其頒發證書的資格。”中的違法行為劃分為“一般違法”、“較重違法”、“嚴重違法”，并明確它們的內涵，“一般違法行為的表現情形：違法行為輕微，未造成嚴重后果，沒有違法所得”、“較重違法行為的表現情形：違法行為產生一定負面影響，有違法所得”、“嚴重違法行為的表現情形：違法行為造成嚴重后果，有違法所得；阻礙調查或隱匿、銷毀違法證據；或者兩次以上實施違法行為的”。這樣的劃分便于行政人員把握，相對人也容易接受。第二，根據不同違法情形，設定不同的裁量方式。對裁量方式的設定，應當基于過罰相當的原則，不能輕過重罰或重過輕罰。明確規定一定格次的違法行為應當選擇相應格次的裁量決定。如《湖南省教育廳行政處罰裁量權基準》規定：對于一般違法行為，由主管教育行政部門宣布證書無效，并責令收回；對于較重違法行為，由主管教育行政部門宣布證書無效并予以沒收，沒收違法所得；對于嚴重違法行為，由主管教育行政部門宣布證書無效并予以沒收，沒收違法所得，取消其頒發證書的資格。行政裁量主體根據裁量基準所設定的違法行為的格次來量罰，其隨意性大大降低，裁量決定更能體現公平和公正的原則。

二、裁量基準的性質和效力

裁量基準的制定主要是對法律的范圍和幅度進行細化和量化，對行政裁量權的濫用有很好的抑制作用。我國立法體制既是統一的，又是分層的，立法權并不專屬于全國人民代表大會。我國立法主體具有多元的特點，國務院及其主管部門，省、自治區、直轄市人民政府和較大的市人民政府均有行政立法權*2000年《立法法》第五十六條規定：“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。”第七十三條規定：“省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。”，對行政裁量權進行行政立法或者制定裁量基準都是有法律依據的，所以不存在違法性問題。裁量基準具有以下特點：第一，從效果來看，裁量基準沒有獨立創設、變更、消滅相對人的權利和義務，僅是本行政機關對行政裁量的幅度進行的內部劃分，“不具有獨立的新的法律效果”[2](P70)。第二，從作用對象來看，裁量基準僅對內有拘束力，對行政機關及其工作人員有規范作用，對不特定相對人沒有法律拘束力，但裁量基準在具體案件中通過對行政機關的拘束來對相對人發生作用，具有事實上的拘束力。“從這個意義上說，我們也可以把它歸入‘軟法’的范疇。”[3]第三，從形成途徑來看，裁量基準主要是對行政經驗和習慣進行歸納和總結，統一對法律、法規的理解和認識，使得行政裁量權保持一致。第四，從程序來看，裁量基準的制定沒有嚴格的程序要求。行政立法要嚴格遵循立法程序，以保障立法的民主性和科學性。一般來講，行政立法要遵循立項、起草、審查、決定和公布等程序。裁量基準大多為內部規定，制定程序簡單、迅速，制定途徑主要是向專家咨詢、論證。第五，從形式上來看，裁量基準沒有法定的形式要求。以上可以看出，裁量基準并沒有創設新的權利和義務，對外沒有拘束力，沒有遵循法定的程序，不具有法律的一般特征，所以它不是一個法律文件，而只是行政機關為了實施法律、統一各行政機關和行政人對法律的理解，所制定的解釋性規范。裁量基準是解釋性規范，行政機關有權制定解釋性規范，因此，行政機關在法定的范圍內有權制定裁量基準。

三、完善裁量基準配套制度

裁量基準的核心是將普遍、抽象的規則進行細化，延續的是規則主義的路徑。如何保障基準的正義性和科學性，如何防止規定過死導致行政僵化，是我們必須重視的問題。

(一)裁量基準公開制度

美國司法部部長克拉科在《情報自由法》說明書序言中寫道：“如果一個政府真正的是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。”[4](P959～960)行政公開作為我國行政法的基本原則之一，要求政府行為除依法應當保密外，行政法規、規則、政策以及行政機關作出行政決定的標準、條件、程序和結果都應當依法公開。裁量基準大多為行政機關自己制定的內部文件，經常為行政機關引用，作為行政裁量的依據，其效力和作用不亞于行政規章，在行政裁量時必然會影響相對人的權益，所以裁量基準要對社會和公眾公開。只有這樣，公眾才能對自己的行為有合理的預期，作出合法、合理的安排；只有這樣，權力機關、司法機關和社會才能更好地對裁量基準進行監督。

(二)裁量基準制定的公眾參與制度

裁量基準從某種意義上說是“二次立法”，必然會對社會利益進行重新分配，在利益多元化的背景下，就需要吸收公眾來參與裁量基準的制定。從交往理性理論*“人通過語言的交往活動所達到一種具體的‘共識’”。將行政裁量權的行使過程定位為行政機關與行政相關人進行“反思性”對話、交往的過程，就有效地解決了行政裁量權的正當性問題，也解決了對其規制的問題”。參見徐文星：《從權力理論到對話理論——行政裁量權研究方法的轉變》，http://www.lawtime.cn/info/lunwen/xzqtxzflw/2006102647578.html，2013年9月2日訪問。的角度，行政機關應當向公眾提供參與裁量基準制定的條件和機會，加強行政機關和社會公眾的溝通，允許公眾對裁量基準發表看法和意見，使公眾的意見對基準的制定產生實質性影響。這樣，可以增強裁量基準的民主性和科學性，可以提高相對人對裁量基準的可接受性，可以降低未來執行的成本。

參考文獻：

[1]余凌云.行政法講義[M].北京：清華大學出版社，2010.

[2]周佑勇.行政裁量治理研究——一種功能主義的立場[M].北京：法律出版社，2008.

[3]余凌云.游走在規范與僵化之間——對金華市行政裁量基準實踐的思考[J].清華法學，2008(3).

[4]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1993.