行政訴訟證據(jù)的基本法律問題芻議

黃駿彪

(上海政法學(xué)院 研究生部，上海 201701)

在行政訴訟實務(wù)中，證據(jù)是一個至關(guān)重要的問題。在訴訟過程中，行政訴訟的證據(jù)制度是非常核心的問題，它是雙方當(dāng)事人支持各自的訴訟主張、維護(hù)自身權(quán)益的基本憑仗，也是法院查明案件事實、作出準(zhǔn)確裁判的基礎(chǔ)。

一、行政訴訟證據(jù)的定義

我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》第四十八條規(guī)定：“可以用于證明案件事實的材料，都是證據(jù)。”有學(xué)者認(rèn)為，“所謂行政訴訟證據(jù)是指能夠證明行政訴訟案件事實情況的相關(guān)事實。”[1](P639)也有學(xué)者認(rèn)為，“所謂行政訴訟證據(jù)是指在行政訴訟程序中用來證明案件事實情況的材料。”[2](P187)可見，行政訴訟證據(jù)是指能證明案件事實情況的材料，是能證明案件事實是否客觀的材料。[3](P461)在訴訟過程中，證據(jù)起著尤為重要的作用。我們常說，“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，這其中的“事實”，就是指證據(jù)，即法律事實*引起法律關(guān)系形成、變更與消滅的是法律規(guī)范和法律事實。而法律事實又分為法律事件和法律行為。參見張文顯：《法理學(xué)(第二版)》，高等教育出版社2003年版，第140～141頁。。程序正當(dāng)是證據(jù)制度的第一價值取向，體現(xiàn)公正是其輔助價值取向。

二、法定證據(jù)的種類

現(xiàn)行《行政訴訟法》第三十一條規(guī)定了我國法定的行政訴訟證據(jù)：書證、物證、視聽資料、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄。而現(xiàn)行《刑事訴訟法》第四十八條規(guī)定的法定證據(jù)種類為：物證，書證，證人證言，被害人陳述，犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解，鑒定意見，勘驗、檢查、辨認(rèn)、偵查實驗等筆錄，視聽資料，電子數(shù)據(jù)。同時，現(xiàn)行《民事訴訟法》第六十三條規(guī)定的法定證據(jù)種類為：當(dāng)事人陳述、書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、鑒定意見、勘驗筆錄。

在這些法定的證據(jù)中，有兩個證據(jù)比較顯眼，一是電子數(shù)據(jù)，一是現(xiàn)場筆錄。2012年修改的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》都將電子數(shù)據(jù)作為一種新的證據(jù)種類加入到法定證據(jù)中，即將修改的《行政訴訟法》是否會將電子數(shù)據(jù)作為一種法定的證據(jù)種類加入法典中，值得期待。另外，現(xiàn)場筆錄是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟特有的法定證據(jù)，是為了適應(yīng)行政審判的特殊性而設(shè)置的。行政機(jī)關(guān)在制作、運(yùn)用現(xiàn)場筆錄時，應(yīng)遵循一定的規(guī)則，現(xiàn)場筆錄只有在以下情況下才能適用：第一，在證據(jù)難以保全的情況下，如對變質(zhì)食品等；第二，在事后難以取證的情況下，如對不潔餐具等；第三，在不可能取得其他證據(jù)或者其他證據(jù)難以證明案件事實時。[4](P446)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》)第十五條規(guī)定，“根據(jù)行政訴訟法第三十一條第一款第(七)項的規(guī)定，被告向人民法院提供的現(xiàn)場筆錄，應(yīng)當(dāng)載明時間、地點(diǎn)和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因。有其他人在現(xiàn)場的，可由其他人簽名。法律、法規(guī)和規(guī)章對現(xiàn)場筆錄的制作形式另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

三、行政訴訟舉證責(zé)任

行政訴訟中的舉證責(zé)任不同于其他訴訟，不是簡單的舉證責(zé)任倒置，也不是簡單的“誰主張，誰舉證”。學(xué)者們比較傾向的觀點(diǎn)是：“在行政訴訟中，被告承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，原告承擔(dān)必要的舉證責(zé)任。”[2](P202)即被告承擔(dān)訴訟舉證說服責(zé)任，原告承擔(dān)訴訟舉證推進(jìn)責(zé)任。

(一)被告的行政訴訟舉證責(zé)任

《行政訴訟法》第三十二條對被告行政訴訟舉證責(zé)任作了統(tǒng)領(lǐng)式的規(guī)定，“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”《行政訴訟法》第四十三條規(guī)定，“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第二十六條作出了關(guān)于被告舉證責(zé)任的規(guī)定，第二十八條作出了關(guān)于被告可補(bǔ)充證據(jù)情形的規(guī)定。《證據(jù)規(guī)定》第一條就對被告舉證責(zé)任作了一個階段性的概括表述，使得行政訴訟中關(guān)于被告舉證責(zé)任的規(guī)定基本上已趨于完善。

《行政訴訟法》第三十二條、《若干解釋》第二十六條、《證據(jù)規(guī)定》第一條只規(guī)定了具體行政行為作為情況下的舉證責(zé)任的時效問題，沒有規(guī)定具體行政行為不作為情況下的時效，這不得不說是法律的一個空白地帶。[2](P199)實踐中，如果被告實際超過舉證時限，本應(yīng)視為舉證失敗的，但是當(dāng)行政機(jī)關(guān)與法院私下聯(lián)營，原告又無證據(jù)證明時，原告的訴訟利益如何保護(hù)？ 是否可以引進(jìn)被告提交答辯狀時，必須原告簽字才生效的制度？關(guān)于“所依據(jù)的規(guī)范性文件”能不能算證據(jù)的爭論，從證據(jù)法學(xué)原理來講，“所依據(jù)的規(guī)范性文件”肯定不是證據(jù)種類中的一種，因為“所依據(jù)的規(guī)范性文件”是司法認(rèn)知的范疇。《證據(jù)規(guī)定》第六十八條也沒有把規(guī)范性文件作為司法認(rèn)知的范疇。*《證據(jù)規(guī)定》第六十八條第一款的五項關(guān)于司法認(rèn)知的規(guī)定，并不包括規(guī)范性文件的范疇。“所依據(jù)的規(guī)范性文件”也不屬于《行政訴訟法》第三十一條規(guī)定的法定證據(jù)的種類。但是，在整個《行政訴訟法》法典的安排中，提供規(guī)范性文件的要求是在“證據(jù)”一章中規(guī)定的。這顯然是我國行政訴訟立法與證據(jù)法學(xué)理論相悖的地方，也是經(jīng)常引起爭論的地方。綜合各學(xué)者的說法，比較穩(wěn)妥的說法應(yīng)是：“應(yīng)該回避‘規(guī)范性文件是否是證據(jù)的一種獨(dú)立類別’這一問題，轉(zhuǎn)而去強(qiáng)調(diào)它是行政訴訟中舉證責(zé)任的必備內(nèi)容。”[2](P197)理由如下：其一，不同于民事訴訟和刑事訴訟，法官在行政訴訟中對法律規(guī)范的適用是有局限性的，他不能根據(jù)自己對法律規(guī)范的認(rèn)知代替行政主體針對行政實體關(guān)系來適用法律規(guī)范，而只能針對行政主體是否適用了適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范作出判斷。其二，行政訴訟合法性審查的要件，一般包括四個方面：主體資格、事實、法律依據(jù)、法定程序。其中，法律依據(jù)是一個繞不過的坎。[2](P195～196)

(二)原告的行政訴訟舉證責(zé)任

相較于被告的行政訴訟舉證責(zé)任，原告的行政訴訟舉證責(zé)任相對較小。《行政訴訟法》中并沒有關(guān)于原告舉證責(zé)任的法條規(guī)定。《若干解釋》第二十七條規(guī)定了原告的四項舉證責(zé)任：第一，“證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外”；第二，“在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實”；第三，“在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實”；第四，“其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項”。其實，在上述四項舉證責(zé)任中，原告的舉證責(zé)任主要是第二、第三項。關(guān)于第二項，《證據(jù)規(guī)定》第四條第二款有進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定，在不作為案件中，原告舉證其在行政程序中曾經(jīng)提出過申請，但下列情形除外：“被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的”，以及“原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當(dāng)事由，不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的”。關(guān)于第三項，《證據(jù)規(guī)定》第五條去掉了“一并”二字，因為在行政賠償訴訟中，有“一并提起”和“單獨(dú)提起”兩種提起訴訟的模式，按照《若干解釋》第二十七條的規(guī)定，在單獨(dú)提起的行政賠償訴訟中，原告不用承擔(dān)舉證責(zé)任。顯然，這對于同一類行政訴訟(行政賠償訴訟)而言，有兩套不同的舉證規(guī)則，在邏輯上是矛盾的。《證據(jù)規(guī)定》第五條去掉“一并”二字，是立法進(jìn)步的體現(xiàn)。

四、行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)

“證明標(biāo)準(zhǔn)，是指法官在訴訟中認(rèn)定案件事實所要達(dá)到的證明程度。”[5](P186)證明標(biāo)準(zhǔn)在法律訴訟實踐中是一個非常重要的問題，往往是當(dāng)事人質(zhì)證、人民法院認(rèn)證的焦點(diǎn)所在。行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)亦是如此。目前，我國的三大訴訟和行政程序的證明標(biāo)準(zhǔn)都是“案件事實清楚，證據(jù)確實充分”。《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定的“證據(jù)確鑿”也就是這個意思。但是，“案件事實清楚，證據(jù)確實充分”是一個籠統(tǒng)式的規(guī)定，法庭在審理具體案件時通常會考慮行政案件的性質(zhì)、對當(dāng)事人權(quán)益的影響大小等因素，來具體確定某個案件事實的證明標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到細(xì)化要求。

眾所周知，我國行政訴訟的基本價值就是保障行政相對人的合法權(quán)益。這種權(quán)益有輕重緩急之分，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，要根據(jù)具體情況具體確定。概括地說，可以用“明顯優(yōu)勢”的證明標(biāo)準(zhǔn)來概括行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)。“明顯優(yōu)勢”是指以“優(yōu)勢標(biāo)準(zhǔn)”(民事訴訟通常的證明標(biāo)準(zhǔn))為原則，以“排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)”(刑事訴訟通常的證明標(biāo)準(zhǔn))為例外。涉及一般財產(chǎn)標(biāo)的，采用“優(yōu)勢證明”原則(比如簡易程序中的罰款)；涉及重大財產(chǎn)和人身標(biāo)的，采用“排除合理懷疑”原則(比如行政拘留)。當(dāng)然，“行政訴訟中的‘排除合理懷疑’標(biāo)準(zhǔn)與我國刑事訴訟制度中的規(guī)定不完全相同，總體而言，行政訴訟中的‘排除合理懷疑’標(biāo)準(zhǔn)要低于刑事訴訟中的標(biāo)準(zhǔn)。”[3](P542)

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