城市居民社區參與問題探析

馬海燕

(北京政法職業學院 社會法律工作系，北京 100160；北京科技大學 馬克思主義學院，北京 100083)

一、社區參與的含義與功能

社區參與是指社區居民和組織以各種方式或手段直接或間接介入社區治理或社區發展的行為和過程。社區參與的實質是以民主的方式決定資源和權力的分配，其目的是讓居民左右社區政策和社區發展。居民的社區參與和城市社區的發展密切相關，是城市社區建設與發展的內在動力。

社區參與是公民參與的一種基本形式，是民主政治的重要組成部分，是社區發展的基本立足點，對個人、政府、社區都具有重要的意義。首先，社區參與有利于促進個人公民權的實現和公民意識的覺醒。居民參與社區事務的過程也是實現個人公民權的過程，同時在參與社區具體事務的過程中習得作為公民在民主生活中所應具備的態度、心理素質與實際參與的技巧和知識，并自覺履行自己的公民責任。居民在參與社區事務的過程中逐漸對自身的主人翁地位有所體認，自身的社區參與和治理能力也得到了鍛煉，由此可見，參與社區事務的過程也是居民的公民意識被喚醒的過程。其次，社區參與有利于社區的發展和居民生活質量的提高。居民參與社區活動，關注并影響涉及自己切身利益的具體事務的決策與執行，既可以有效監督基層政權組織以及社區群眾自治組織，確保其向正確的方向發展，又可以使社區居民的訴求得到表達，需求得到滿足，利益得到維護，從而提高城市社區居民的生活質量。最后，社區參與有利于社會的穩定和政府善治的實現[1](P172)。新公共行政理論強調現代政府在治理過程中應具有充分的代表性和回應性，居民的社區參與程度則是一個政府系統代表性和回應性的深刻體現。居民在社區參與的過程中逐漸形成道德責任感，增進了對政府運作功能的了解，拉近了自身與政府的距離，減少了彼此間的疏離感，從而有效地促進了政治團結和社區整合，有利于整個社會的穩定和政府善治的實現。

二、城市居民社區參與的現狀分析

(一)被動參與多，主動參與少

當前，大多數城市居民對參與社區事務和活動缺乏興趣，即使是參與社區活動的居民多數也是基于對社區居委會號召的響應和對居委會決定的執行，是被動員而去參加社區活動的，只有少部分居民是主動參與社區活動的。從主動參與社區活動的居民構成中可以看出，低保居民和部分受益于社區的居民是其主要組成部分。由于社區掌握著這兩類人員需要的資源，因此，他們往往被要求配合社區開展某些活動。這種參與方式參與度雖高，但是并不具有實質上的社區參與的內核和意義，沒有培育公民意識的作用。由此可以看出，真正出于個人意愿、興趣而主動參與社區活動的居民只占社區居民總數的很少一部分。

(二)利益參與多，公益參與少

居民參與社區事務、活動的根本動力源于自身利益、訴求的表達與實現。在現實的社區活動中，凡是涉及諸如房屋拆遷、水暖氣電費用收取等與自身利益密切相關的社區事務，居民往往表現出濃厚的參與興趣，盡力維護自己的利益；而在涉及社區衛生、環境、綠化等公共事務或其他公益活動方面，居民的參與興趣則比較淡薄或者呈現相互觀望的狀態，這在一定程度上也反映出當前我國城市居民的公民素養還有待提高。

(三)社區參與主體的結構不合理，總體參與率低

社區參與的主體由居民、駐區單位、社會團體等組成，由于駐區單位、社會團體也是由自然人組成，因此，社區參與的主體歸根到底是社區居民。在具體社區事務和活動的參與者中，從年齡結構來看，老年人、青少年往往比中青年人更熱衷于社區活動；從受教育程度來看，文化程度高的居民參與率較低；從經濟狀況來看，經濟收入高的居民參與率較低；從性別來看，女性的社區參與率高于男性。總體來看，目前，我國社區參與人群分布集中體現出如下特征：經濟收入高者、文化程度高者、中青年人、男性等社會強勢群體的社區參與率普遍低于經濟收入低者、文化程度低者、老年人和婦女，社區居民的整體參與率較低[2]。

(四)城市居民社區參與的內容有限

當前城市居民的社區參與活動多集中于社區事務的運作，而非社區事務的決策和管理，因而也無法對社區公共權力的運作進行監督。具體來看，居民投身的社區事務基本上都是非政治性的社區事務，如衛生清掃、文體健身、為民服務、捐款捐物等。涉及社區公共權力機構的產生、公共權力的運作、社區資源的調配與整合等方面的決策時，居民則無權參與，即使有幸能夠參與其中，其對最終決策的影響也是微乎其微，這在一定程度上造成了居民社區參與的政治效能感低。從政治、經濟、文化、社會四個方面的參與情況來分析，居民政治參與最少，經濟參與次之，文化和社會方面的參與則比較多。

通過分析城市居民的社區參與現狀可以看出，當前我國城市居民的社區參與普遍不足。社區參與不足對城市居民利益和訴求的表達與實現不利，對我國城市社區的民主化建設也極為不利，亟待改進。

三、城市居民社區參與問題成因剖析

(一)居民的社區意識淡薄，缺乏社區認同感與歸屬感

隨著單位福利分房制度的改革和城市住宅商品化的推行，城市社區居民的來源日益復雜，人口流動性和異質性增強，人際關系變得疏離。加之家庭結構的小型化和家庭功能的弱化，城市社區居民日益呈現原子化的生存狀態。社區居民彼此之間關系疏離，缺乏基本的信任，對自己所居住的社區缺乏認同感和歸屬感，社區意識普遍比較淡薄，因而，城市居民對參與本社區組織的活動存在抵觸情緒或者參與興趣淡薄。

(二)居民的社區參與效能感較低，缺乏參與熱情

居民參與社區事務可以分為決策參與、實施參與、監督和評估參與。當前，我國城市社區居民的參與主要以實施參與為主，如參與社區居委會組織的環境整治、捐款捐物等活動，而制定社區整體規劃、決定群體居民利益的重大問題、行使民主監督等決策參與以及監督和評估方面的參與則很少。在這種情況下，居民的參與活動對社區活動的影響程度和持續性以及對整個社區事務運作過程的重要程度都非常低，參與預期與參與現實之間的較大反差使居民對參與的價值和作用產生懷疑，居民參與的效能感較低，缺乏參與熱情。

(三)居民的社區參與渠道不夠暢通，缺乏參與途徑

當前，我國城市居民的社區參與主要集中在社區的文化參與和社會參與方面，經濟參與和政治參與很少。具體來看，居民參與普遍集中于社區的文化康樂活動，如舞蹈隊、書畫社、合唱團等，以及社區公共事務和公益活動方面，如社區環境保潔、社區愛心捐助活動等。涉及社區共同經濟利益的事務，如物業公司的招聘與解雇，以及社區公共權力機構的組建，如社區居委會及其成員的組成等，居民則較少有發言權或決定權。換言之，居民在社區政治、經濟參與方面缺乏渠道和途徑。

(四)社區居委會的行政化傾向影響了居民參與的積極性

社區居委會作為社區居民的自治組織，理應是居民的代言人，應該時刻維護居民的利益，為居民辦事。但在現實的社區運作過程中，街道辦事處作為政府的派出機構通常是社區居委會及其成員業績的考核者，這就造成了社區居委會一切向街道辦事處看齊，按照街道辦事處的旨意行事，有時還會為了街道辦事處的利益做一些有損社區居民利益的事情，這都極大地影響了居民參與的積極性。由于居委會失去了居民訴求和利益的表達與實現的自治功能，甚至走向了反面，因而居民很少利用居委會來維護自身的利益，也不相信自己的參與能夠影響居委會的決策，對社區公共事務和公益活動很少關心。

四、提升城市居民社區參與水平的對策

(一)培育社區共同利益

人們參與社區活動在很大程度上受自身利益驅動，目的是為了維護或促進自身的利益。所以，營造社區共同利益是培育居民參與的直接動力。社區共同利益不僅包括居民在社區中獲得的物質產品和生活服務，而且也包括居民在社區中獲得的精神享受，前者的形態是公共物品和公共服務，后者的形態是社區意識、社區認同感和歸屬感。居民對社區的滿意度與社區是否擁有優美的環境、良好的服務、和諧的人際關系、健康向上的文化密切相關，也即與社區公共物品和公共服務的提供程度密切相關[3]。通常，社區公共物品和公共服務供給狀況良好，居民對社區的滿意度就高，因此也會對自己所生活的社區產生以喜愛和依戀為特征的社區認同和社區歸屬心理。同理，居民對社區有認同感和歸屬感，有較強的社區意識，就會對社區內的公共事務和公益活動產生關注，自覺投入到社區公共事務與活動中來。因此，培育社區共同利益是激發社區居民參與動力的根本舉措。

(二)發展社區民間組織

社區民間組織是指以社區居民為成員，以社區地域為活動范圍，以滿足社區居民的不同需求為目的，由居民自主成立或參加，介于社區主體組織(社區黨組織和社區居民委員會)和居民個體之間的組織。公益性和地域性是社區民間組織的主要特征，為他人和社會做貢獻、謀福利的公益性為民間組織在居民心目中贏得了良好的印象和地位，而地域性又為民間組織在居民中開展活動贏得了空間和便利。居民參與社區民間組織的活動，一方面，可以認識社區中的其他人，結交朋友，從而增進鄰里團結，增強社區凝聚力；另一方面，可以使居民在參與活動的過程中鍛煉和提升自己的社區參與能力，獲得社區參與的體驗和技巧。社區民間組織的存在使居民有組織地參與社區活動成為可能，而有組織的參與對社區的穩定和發展非常重要。

發展社區民間組織，可以從兩方面著手：一是降低民間組織的準入門檻，取消對民間組織的雙重管理。具體來說，就是簡化申請手續，放寬審批條件，尤其是降低對民間組織在場地、資金和人數上的要求，民間組織只需在民政部門登記即可，無需去找業務主管部門，這樣可以有效避免有些民間組織因找不到合適的業務主管單位而無法成立的情況。二是加大對民間組織的扶持力度。第一，實行稅收優惠政策，對社區民間組織的非營利性收入應給予稅收減免；第二，增加政府資助性投入，繼續積極探索并逐步擴大政府購買服務的實現模式，對一部分社會急需發展但投入有限的社會公益事業，根據居民需要、提供服務的質量等，通過政府購買社區民間組織提供的服務，引導社區民間組織朝公益性方向發展；第三，出臺評估指標體系，積極探索建立一套科學的社區民間組織績效評估指標體系，根據社區民間組織提供服務的數量、質量等，給予相應的財政資助或補貼，促進社區民間組織健康發展。

(三)完善城市居民社區參與的制度供給

當前，社區為居民參與提供的制度化渠道非常有限。社區中存在的合法的對社區公共事務負責的正式機構主要有居委會、業主委員會和物業公司[4]。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》將社區居委會的性質界定為城市居民的自治組織，但在實際運作過程中，社區居委會往往被當作城市基層政權組織的組成部分，它們主要受所屬街道的街道辦事處領導和考核，同時，社區居民也習慣將居委會看作是政府部門。由于受街道辦事處的領導和考核，社區居委會往往將更多精力投入到完成街道辦事處布置的各項任務中，為居民服務的功能被削弱。同時，在居民參與方面，主要采取傳統的動員模式，這種動員模式主要體現在居民的政治參與和社會參與活動中，如居委會及其成員的選舉等，而在關系居民切身利益的經濟參與方面，居民的參與渠道基本上處于真空狀態。業主委員會本應是居民利益表達和實現的重要平臺，但目前大多數社區存在業主大會召開難，業主委員會成立難、運行難的問題。一方面，政府對業主委員會成立的條件、程序等都有嚴格規定，不符合規定則不能成立；另一方面，在成立業主委員會的過程中，得不到開發商和物業公司的配合以及政府有關部門強有力的支持，造成業主委員會這一居民參與的重要途徑不夠暢通甚至是堵塞。物業公司作為社區道路、供水、供電、供氣、排污、環衛、綠化等公共產品的提供者，也是居民維護自身權益的重要渠道。但目前多數物業公司是由開發商在居民收房之前選定，而且物業公司的去留也不由居民決定，居民對物業公司的行為不能進行有效的監督和制約，這也在一定程度上限制了城市居民社區參與的空間和渠道。

完善城市居民社區參與的制度供給，應從社區居委會、業主委員會和物業公司三個方面入手。第一，改革社區居委會管理體制，恢復社區居委會居民自治組織的性質，還權于民。居民在涉及切身利益的公共事務中有發言權，并且自己的行動能影響社區公共決策，只有這樣，社區參與的效能感才會提高，未來繼續參與社區事務的動力才能持續。第二，簡化業主委員會成立的相關程序，加大政府相關部門對業主委員會工作的支持力度。業主委員會作為社區居民公共利益特別是經濟利益的重要代表，在調動居民社區參與的積極性方面起著至關重要的作用，同時，參與業主委員會活動的過程也是培養居民社區參與能力的重要途徑。政府應在業主委員會成立與運作過程中給予充分的支持和配合。第三，厘清物業公司與開發商之間的關系，提高物業公司的準入門檻。在業主委員會得以正常成立的情況下，應由業主委員會根據業主即居民的要求在市場中選聘合格的物業公司，而非由開發商決定物業公司的選用。提高物業公司的準入門檻，淘汰那些不符合規定的物業公司，讓那些資質優良、管理科學、服務到位的物業公司進入社區，確保居民能夠對物業實施有效的監督和制約，從而實現鍛煉自己的維權能力，保障切身利益的目的。

參考文獻：

[1]夏建中.中國城市社區治理結構研究[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[2]章永蘭，顏燕.現階段城市居民社區參與表層化的原因與矯治對策[J].江西農業大學學報(社會科學版)，2006(2).

[3]張寶峰.城市社區參與動力缺失原因探源[J].河南社會科學，2005(4).

[4]石靜.城市居民社區參與狀況分析[J].人民論壇，2010(20).