后土地財政時代提高我國城鎮化建設可持續性對策研究

楊 林 劉春仙

（中國海洋大學，山東 266100）

一、問題的提出

土地財政作為地方政府的“第二財政”在改進城市面貌、推進城鎮化的同時，亦帶來了諸多短期、扭曲的行為。在土地財政模式漸入末路的背景下，土地出讓金下滑態勢不可逆轉，為保障城鎮化建設巨額的資金需求及提高城鎮化建設的可持續性，土地財政模式亟須改革已成共識。

目前針對土地財政的相關研究較多，但基于城鎮化背景下的土地財政問題研究的相對較少。已有成果可以概括為兩方面：一是對于土地財政成因的研究。陳國富等（2009）指出二元制城鄉土地制度及土地征收程序在實際操作過程中虛置等問題是當前地方政府土地財政困局存在的主要原因。荀守奎（2011）認為城鎮化進程的快速推進及城鎮化土地利用率低下，導致土地的過度需求，為土地財政創造了條件。秦勇（2012）認為財稅金融體制及土地管理制度的不完善是地方政府得以過度依賴土地財政問題的主要原因。二是關于轉變土地財政收入模式的對策分析。賀雪峰（2012）認為憑借中國特殊的土地制度安排，土地財政在城鎮化建設發揮了重大作用，但必須警惕土地利益集團的形成。邵茜（2012）強調應通過土地財產稅改革，使地方政府能夠從土地用途轉換和土地交易中獲得更大的稅收。王玉波（2013）認為土地財政收入模式轉型的過程，也是地方政府角色轉變和地方公共財政體系重構的過程。綜上所述，對土地財政的研究多數是基于土地財政出現的原因進行的，政策建議較集中于土地制度及地方政府職能轉變角度，對城鎮化與土地財政相關性的時空分析較少，對于如何為城鎮化建設提供長效的資金支持及以提高城鎮化建設可持續性為目的的土地財政治理路徑研究不足。本文在城鎮化與土地財政相關性的時間與空間分析基礎上，認為應通過實行土地出讓混合體制、創新農村土地管理制度、涵養稅本及規范地方政府的財稅金融體制等措施推進現有土地財政的及時轉型，以提高城鎮化建設可持續性。

二、我國城鎮化建設與土地財政相關性的時空分析

（一）短期內城鎮化與土地財政相互推動

1.城鎮化的發展推動土地財政收入的增加

在我國城鎮化快速推進的前提下，人們對土地需求日益上升，土地資源的剛性約束使得土地供求失衡嚴重，導致土地價格高漲，由此地方政府的土地財政收入增長迅速。從全國近十年城鎮化率及土地出讓情況（如圖1所示）來看，2003年至2012年，我國城鎮化率上升了12個百分點，由40.53%提高到52.57%，城鎮化的快速發展使得地方土地出讓面積呈現大幅度較快增長，與2003年相比，2012年土地出讓面積增長13.6萬公頃，增長率高達72.81%，十年間，地方土地出讓收入累計達到14.7萬億元。其中，2011年土地出讓面積高達33.39萬公頃，土地出讓收入達到峰值31140.4億元。

圖1 2003年—2012年全國城鎮化率及土地出讓情況

受2008年前區域土地出讓收入數據可得性限制，東部、中部、西部地區①東、中、西部地區劃分：東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省（市）；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省（市、自治區）。區域城鎮化率與土地出讓收入情況依據2008年至2012年數據進行分析（如圖2所示）。由圖2可以看出，土地出讓收入與城鎮化水平存在明顯的正相關性。2012年，東部、中部、西部地區區域城鎮化水平穩步提升，分別為64.19%、49.11%、44.33%，與2008年相比，分別提高4.63、4.98、5.76個百分點；各區域城鎮化水平的提高使得土地出讓收入增長迅速，2012年，東部、中部、西部地區土地出讓收入分別為17215億元、6356億元、5520億元，與2008年相比，分別增長10114.1億元、4554億元、3861.8億元。

圖2 2008年—2012年區域城鎮化率及土地出讓情況

此外，在土地出讓與開發過程中，與土地相關的直接稅收收入（如土地增值稅、耕地占用稅等）及間接稅收收入（如房地產業的所得稅、營業稅等）的增加，進一步推動土地財政收入的增長。

2.土地財政為城鎮化發展提供資金支持

我國財政體制的不完善導致地方政府的事權與財權不對稱，地方政府的預算內收入不能滿足城鎮化發展的需要，土地財政收入為教育、農田水利設施建設、保障性住房、城市基礎設施建設及舊城改造等提供了資金支持。近年來，中央政府不斷做出對地方土地收入支出的規定，如各地應在當年實際繳入地方國庫的土地出讓收入扣除相關成本性補償的余額中，分別按照不低于15%、10%的比例計提農業土地開發及保障性安居工程建設，按照10%的比例分別計提教育資金和農田水利建設資金。

2012年，全國土地出讓支出共計28421.85億元，用于保障性安居工程、農業農村支出、城市建設支出等非成本補償性的土地出讓支出共計5796.95億元，占比高達20.4%（如圖3所示）。其中，用于保障性安居工程、農業農村、城市建設的土地出讓支出分別為593.01億元、1999.79億元、3204.15億元，占實際使用土地出讓收益的比重分別為10.2%、34.5%、55.3%。在農業農村支出中，農村基礎設施建設支出488.08億元，教育支出269.95億元，農業土地開發和基本農田建設與保護支出1017.17億元，農田水利建設支出224.59億元，有力地改善了農村生產生活條件。可見，土地財政收入是城鎮化建設各項目標實現的重要資金保障。

圖3 2012年我國土地出讓收入支出情況

（二）長期內土地財政制約城鎮化發展的可持續性

1.受土地資源的剛性約束，土地財政收入模式具有不可持續性

土地數量的有限性及18億畝耕地紅色警戒線約束下的土地資源限量供應，加劇了土地資源的剛性約束，使得地方政府不能靠無限量的土地出讓來取得地方本級公共財政收入。土地財政規模的擴大，將對農業發展基礎的耕地面積造成侵蝕，影響到糧食等農產品的供給。2011年我國耕地面積保持量為18.24億畝，已非常接近國家為確保糧食等農產品的供給而設定的18億畝耕地紅色警戒線。

2.土地財政導致土地資源代際分配的不公平

土地資源的代際公平是指在土地的使用方面，各代人的土地資源基礎是相同的，土地資源的代際公平與城鎮化的可持續發展有著密不可分的聯系。目前我國土地出讓機制的不完善，導致土地資源代際分配不公平，直接影響了城鎮化建設的持續性，主要體現為地方政府的代際不公平和社會公眾的代際不公平。一方面，地方政府擁有土地所有權與管理權，本級政府為了短期的利益過度的出讓、開發土地，形成本級政府的公共財政，使得下級政府財政收入來源減少，支持城鎮化建設的資金不足，導致各級政府之間的代際不公平。另一方面，由于土地資源的剛性約束，地方政府在本屆任期內過度出讓土地的短期行為直接影響了政府以后的公共財政收入，使得下級政府用于城鎮化建設的財政支出減少，降低了后代人享受公共財政服務的水平，引發未來社會公眾在獲得社會公共服務方面與當代社會公眾之間的不公平。由于政府性債務未來償債安排的不完善，以土地財政為主要償債來源的政府負有償還責任債務進一步加劇了土地資源代際分配的不公平。

政府負有償還責任的債務主要以財政性資金進行償還，而土地出讓收入是當前地方政府負有償還責任債務的重要償債來源。2013年6月底，全國地方政府負有償還責任的債務余額共103331.72億元，但由全國地方政府負有償還責任的債務余額未來償債情況（如圖4所示）來看，2013年7月至12月、2014年、2018年以后地方政府負有償還責任的債務安排分別為23801.69億元、22464.46億元、19451.97億元，占比分別高達23.03%、21.74%、18.82%，可見償債負擔不僅集中在當級地方政府，也給下級地方政府造成巨大的財政壓力。由區域地方政府負有償還責任的債務余額未來償債情況（如圖5所示）看，東部地區主要集中在2014年、2018年以后，分別為12273.81億元、10417.85億元，占比分別為23.95%、20.33%，對下級地方政府償債壓力較大；中部、西部地區主要集中在2013年7月至12月、2014年，合計占比分別為44.25%、49.35%，但2018年以后償債額也均在16%以上，分別高達4601.64億元、4826.27億元。

圖4 2013年6月全國地方政府負有償還責任的債務余額未來償債情況

圖5 2013年6月區域地方政府負有償還責任的債務余額未來償債情況

3.土地財政推動房地產價格的上升，降低城鎮化的質量

城鎮化質量，區別于城鎮化數量，是通過對城鎮化各組成要素的發展質量、協調程度和推進效率的衡量來反映城鎮化優劣程度的一個綜合概念。其中，城鎮居民人均GDP及人均可支配收入水平是影響城鎮化質量的主要指標，兩者之間呈現明顯的正相關關系。在市場經濟條件下，居民對房屋的需求能力是由收入水平決定的，居民需求決定房價的高低。但土地財政模式的存在導致地價和房價的不斷提高，超出了社會的平均收入水平，使得CPI增長速度過快，進而降低居民可支配收入，降低城鎮化的質量。

房價收入比是指住房價格與城市居民家庭年收入之比，是反映城鎮化水平的重要指標之一。由2002年至2011年全國房價收入比與平均土地出讓價格（如圖6所示）可以看出，我國土地出讓價格呈現波動上升態勢，且上升幅度明顯，增長率高達187.14%，受土地出讓價格的影響，全國房價收入比呈現平均土地出讓價格較為一致的波動態勢，且均高于國際慣例中通行的3—6倍合理區間。由2011年區域平均房價收入比及土地出讓收入情況（如圖7所示）可以看出，東、中、西部地區平均房價收入比與各地區的土地出讓收入存在明顯的正相關性，東部地區的房價收入比更是高達9.59。可見，當前我國土地出讓規模已經超出合理范圍，土地財政模式的存在導致了地價和房價的不斷提高，降低了城鎮化發展的質量。

4.土地財政增加了地方財政的投融資風險

以土地收益權為質押，依托各類政府土地融資平臺及金融機構進行大規模融資，已經成為我國各地籌集城鎮化建設資金、推進城鎮化建設的重要手段。但部分地方政府對土地財政融資的過度依賴加劇了其財政和金融風險，尤其是受房地產調控的影響，2011年、2012年土地出讓收入占地方公共財政預算收入的比重出現大幅度下滑，分別下降10.97、16.44個百分點（如圖8所示）。

圖6 2002年—2011年全國房價收入比與平均土地出讓價格情況

圖7 2011年區域平均房價收入比及土地出讓收入情況

圖8 2008年—2012年地方土地出讓收入與地方公共財政預算收入情況

部分地區政府土地出讓收入明顯減少致使償債風險凸顯，截至2012年底，全國4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地區政府負有償還責任債務余額的一半以上，以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息額與當年可支配土地出讓收入相比高1/4。由2012年區域地方政府以土地出讓收入為償債來源的債務余額情況（如圖9所示）來看，東部、中部、西部地區地方政府以土地出讓收入為償債來源的債務余額分別為20083.02億元、7899.83億元、9527.78億元，占各區域地方政府負有償還責任債務總額的比例分別高達43.34%、34.52%、37.52%。另外，受當前我國監督管理機制不完善等因素影響，在土地出讓過程中尋租腐敗行為及社會問題多發，這會進一步加劇地方政府的財政金融風險。

圖9 2012年區域地方政府以土地出讓收入為償債來源的債務余額情況

總體來看，在現行制度框架下，土地財政仍是我國城鎮化進程中地方政府財政收入的主要來源之一，是城鎮化建設重要的資金來源。但從長遠發展來看，土地財政對城鎮化建設存在一系列負面影響。而且隨著我國城鎮化進程的加快，這些負面影響日漸顯現出來，并嚴重阻礙城鎮化建設。因此，必須積極推進土地財政模式的轉型，降低地方政府對土地財政的依賴度，培育城鎮自身發展的能力，為城鎮化建設提供長效的資金支持，提高城鎮化建設的可持續性。

三、轉變土地財政模式，提高城鎮化建設可持續性的對策

（一）土地出讓實行混合體制，為城鎮化建設提供持續的資金來源

當前我國實行的是土地出讓批租制，在土地出讓批租制的條件下，無論是國家對土地使用權的讓渡還是土地經營者交付土地使用權出讓金都是一次性的。土地出讓批租制雖然可以使得政府在短期內籌集大量的資金，但從長遠來看，不利于地方社會利益的最大化，反而會刺激當期地方政府通過對土地市場及價格的操控去獲得更多利益的短期行為。土地出讓混合體制是一種批租與年租并存的土地有償使用方式。實行混合體制的土地出讓方式后，不僅可以降低土地的初始出讓價格，抑制當期地方政府短期內過度出讓土地的行為，年租的交付還可以緩解各級政府的資金需求壓力，為城鎮化建設提供長效的資金支持。應通過立法確保混合體制的法律地位、明確混合體制下的產權界定、把握好推行土地出讓混合體制的適用范圍及未來的土地租價等各方面的內容，改良現行的土地出讓批租制，實行混合體制。

（二）土地確權，創新城鎮化進程中農村土地管理制度

土地確權是指土地所有權、土地使用權和他項權利的確認、確定。推進新型城鎮化進程，不可避免地要征用農村土地，但這使得地方政府賣地生財現象在農村土地征用的過程中非常嚴重。城鎮化進程帶來的大量土地需求是當前土地流轉改革的深層次原因之一，而土地確權是加快農村土地征收改革、建設城鄉統一的土地市場、完善土地流轉制度的前提及解決農村土地財政問題的關鍵。進一步落實農村土地確權，創新農村土地管理制度，應加強農村土地流轉市場建設，不斷建立農村土地經營的矛盾調節機制，合理確定土地補償標準，健全政策及法律保障機制，完善農村土地補償收益的分配機制，鼓勵農民以土地為資本參與到土地市場化中，通過規模化、集約化經營，以推動農村城鎮化進程。通過將土地要素納入統一的城鄉建設用地市場，實現要素的平等交換，規范農村土地產權范圍，逐步建立農村產權交易市場，創造條件讓更多群眾擁有財產性收入，為城鎮化建設提供長效的資金支持，提高城鎮化建設的可持續性。

（三）涵養稅本，夯實城鎮化建設的經濟基礎

涵養稅本，即涵養稅收形成的經濟基礎，這是不斷開創稅源、增加稅收及地方財政收入的根本之路。我國部分城市經濟發展主要以投資為主，通過依靠土地吸引資金，是地方政府進行土地出讓的動力，轉變現有的城市經濟發展模式，夯實城鎮化建設的經濟基礎，是解決地方政府過度依賴土地財政問題的關鍵。改變地方政府過度依賴土地財政收入狀況，涵養稅本，涉及到整個經濟結構的調整，不應一味地強調和追求發展速度、工業化進程和城市化進程，而應更加著重推進經濟發展模式的創新及優化升級。一方面，農業是國民經濟的基礎產業，涵養農業稅本，要加快發展現代農業、生態友好型農業，保持主要農產品的有效供給，提高農業的綜合生產能力。另一方面，要加快實施創新驅動戰略，因地制宜發展戰略性新興產業，促進傳統產業改造升級，促進服務業與制造業融合發展，推動產業轉型升級。通過不斷提升經濟發展的質量和效益，涵養新稅本，開創新稅源，提高地方政府財政收入的持續性，夯實城鎮化建設的經濟基礎。

（四）規范地方財政管理體制，降低地方財政投融資風險

破解土地財政問題，推進城鎮化進程，須進一步加大財稅管理體制改革力度。由于土地出讓成本的增加及中央對土地出讓收益支出方向的調整，地方政府可支配的土地財政收入相對減少，地方政府在城鎮化化建設中的財權弱化。因此，要完善分稅制，尤其完善省級以下財政體制，通過推進物業稅改革、將部分稅收立法權和管理權讓渡給地方及加大轉移支付力度等方式推進各級政府在事權、財權的界定及分配方面的合理化。同時，要加強對地方政府土地投融資平臺和銀行金融機構的融資、信貸管理及相關債務的清理核實工作，加快建立融資平臺公司債務管理信息系統及地方政府債務規模管理和風險預警機制，以降低土地財政導致的投融資風險，實現對地方土地財政投融資機構債務的全口徑管理和動態監控，為城鎮化建設創造良好的籌融資環境。

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〔2〕荀守奎.城鎮化進程中土地被過度占用的根源及對策研究[J].當代世界與社會主義，2011（2）：145-148.

〔3〕秦勇.土地財政問題研究綜述[J].商業時代，2012（1）：95-96.

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〔6〕王玉波.后土地財政時代地方政府角色轉變與公共財政體系重構[J].財政金融，2013（2）：46-53.