關于地方財政收入質量問題的若干思考

赫東旭 胡 筱 王善認

（鞍山市財政局，遼寧 114002）

一、問題的提出

財政收入與經濟增長（GDP增長）密切相關，經濟發展決定財政收入的規模。財政收入是反映一個地區經濟狀況的重要指標之一，更是經濟增長的結果。一個地區一定時期的財政收入增長速度能在一定程度上印證其經濟增長速度，財政收入的來源也可以反映當地財源結構的合理與否。

在通常情況下，財政收入并沒有好壞之分，只有多寡之別。社會普遍認為財政收入是“真金白銀”，沒有虛假成分。確實，財政收入表現為一定數量的貨幣收入，而貨幣是不應該有優劣之分的。但是，如果一個地區出現財政收入數據信息失真、收入規模與經濟增長不適應、收入入庫時期與經濟活動時期不一致、列收列支的收入過高而形成的可支配財力過低等現象，那么，這個地區的財政收入質量是存在問題的。

2012年4月，《第一財經日報》發表題為《非稅收入成地方財政增收主力 暗藏水分和亂收費》的報道。該文指出，有的地方財政局長表示，為完成年初人大確定的財政增收目標，一些地方甚至把住房基金、社保基金、融資平臺資本金都抽過來“充數字”，完成當期考核任務后再轉出來。該文還提到，在經濟減速背景下，非稅收入已成為地方財政增收的主力軍，對部分省份一季度財政增收貢獻率達七成。而管理水平和透明度遠低于稅收的這部分收入，同時也是地方政府各種財務騰挪和亂收費現象的淵藪。2012年年底，《新京報》也刊發了《某省多地征“過頭稅”寅吃卯糧 有的縣價格“可議”》的類似報道。近年來，與財政收入質量相關的報道可謂屢見不鮮，這充分說明財政收入質量問題已引起全社會的重視。真實的財政收入能給政府和領導決策者提供有力的依據。相反，虛假的財政收入將使財務信息失真，并掩蓋財政收支存在的許多問題，甚至導致決策失誤。可以說，提高地方政府財政收入質量已經成為當前迫切需要解決的一個突出問題。

二、地方財政收入質量的主要衡量指標

財政實踐中，衡量財政收入質量的主要指標有：（1）財政收入虛增數（虛減數）占實際財政收入的比重。該指標能夠讓人直觀地分辨出財政收入的真實性。（2）財政收入占GDP的比重。適度的財政收入規模，能夠有效地保證財政職能的發揮，保證財政支出的需要，促進社會經濟的發展；財政收入規模不適度，收入過少不能滿足財政支出需要，而收入過多甚至超過整個國民經濟的負擔，則會損害整個國民經濟。（3）稅收收入占財政收入的比重。該比重越大，財政收入質量就越高；或者非稅收入占財政收入的比重，該比重越大，財政收入質量就越低。（4）形成財政凈收入（可支配財力）的規模。財政凈收入規模越大，越接近賬面收入，財政收入質量才越高。上述指標中，財政收入虛假數據、形成的可支配財力規模對財政收入質量的影響比較容易理解，但各種虛增、虛減的收入數據及財政收入征收成本很難掌握，實施成本較高，難度大，一般用于財政監督檢查及財政收入審計工作實踐中。日常工作中，用來衡量地方財政收入質量的指標主要是稅收收入占地方公共財政收入的比重。下面，我們以Z市為例，考察一下中國地方政府財政收入質量在某個點的基本情況。

2006年—2012年，Z市地方財政公共財政預算收入中稅收占比呈逐年下降趨勢，2012年最低，只有65.2%，各年占比均低于2005年水平。非稅占比則呈逐年上升趨勢，2012年最高，達34.8%，各年占比均高于2005年水平，2012年非稅占比是2005年的2.3倍。稅收與非稅占比這種“一降一升”的變化，反映Z市地方財政收入質量呈持續下降趨勢。詳見下表：

表1 2005年—2012年Z市地方公共財政預算收入結構情況表單位：億元

可以看出，2005年以來，Z市地方財政收入質量每況愈下，2011年剛剛有所好轉，但2012年又急轉直下。近三年，Z市非稅收入快速增長主要依賴國有資產產權轉讓收入拉動，形成的可支配財力有限，既影響地方財政收入的質量，也影響地方財政收入增長的可持續性。從表中還可看出，近五年Z市稅收占比均低于全國平均值，這也反映該市財政收入質量較低，必然會影響其財政收入的穩定性，進而影響政府提供公共服務的能力。

三、地方財政收入質量不高的表現形式及其影響

（一）表現形式

當前財政收入質量下降已在全國成為一個較為普遍的現象。近年來，一些地方財稅部門為完成收入任務，可以說是千方百計，不擇手段，不計代價，不計后果。尤其是在國際金融危機及國家房地產宏觀調控政策持續實施等多重不利因素影響下，一些省市靠“拉稅”、收“過頭稅”、人為“造稅”以及通過加大對社會的收費、罰款力度及變賣國有資產等帶來非稅收入高增長而拉動財政收入增長，已經是公開的秘密。面對不論遇到什么困難都能實現持續增長的帶有“水分”的財政收入，有人曾經戲言，這是一個財政收入“被增長”的時代，更是一個財政收入“大躍進”的時代。地方虛增財政收入的主要表現形式包括：

1.寅吃卯糧。即吃“探頭糧”，在當期應納稅款不足以完成收入任務時，采取預征、預借等手段將納稅人未來（即尚未實現的）應繳納的稅款提前移入本期入庫。當稅源吃緊時，各地稅務部門一般都采用這種方法來完成稅收任務。這種“殺雞取卵”式的手法對企業傷害極大，容易破壞企業的現金流，實際上是對企業強制性“抽血”，因此常遭到企業的強烈抵制。

2.應退不退。即對那些按規定享受國家稅收優惠政策的企業先征后退的稅收，采取不予退還或延期退還的辦法，以保證當期稅收收入增長。在此情形中，企業處于弱勢，也只好被動接受。

3.列收列支。這是一種通過虛增支出虛增收入的“空轉”行為，具體做法是：財政部門先撥出一筆資金，列在某個財政支出類科目上，再以某種名義（稅收或轉讓資產等）重新將資金劃入國庫，增加財政收入。空轉對于地方政府來說，是實現財政收入最簡捷的、最“有效”的途徑，根本不能形成實際可支配財力。“轉稅”、“造稅”等就是較為常見的空轉財政收入方式。現行財稅體制下，地方“轉稅”主要集中在契稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等地方小稅種上。如果空轉增值稅、企業所得稅等共享稅種，地方財政收入就不能實現等額增長，僅能回流一部分資金，因為增值稅的75%部分、企業所得稅的60%部分是中央級收入。因此，一些地方財政部門在“轉稅”時，一般要回避中央、省、市共享稅種，只通過純粹的地方稅種來操作，以確保地方財力不損失。近幾年，由于上級財政部門通過非稅占比指標來考核地方財政收入質量，一些地方便通過“轉稅”方式提高財政收入中稅收占比。通過列支列收方式增加國有產權轉讓收入等非稅收入也是地方常用的一種“空轉”收入方式。這種模式下，地方財力基本不受損失，能確保財政資金等額回流。如某縣為完成財政收入任務，縣財政先撥出一筆資金給所屬城投公司，名義上用于購買縣屬某國有林場林權，縣財政列“城鄉社區事務支出”科目，城投公司再將這筆資金劃入縣林業部門，林業部門將某處林權轉讓給城投公司后又將資金繳入國庫，縣財政列“國有資本經營收入”科目。這筆資金一出一進，財政支出和收入等額增加，既虛增了支出，也虛增了收入。當前，通過空轉稅收和非稅來虛增財政收入的現象較為普遍，具體操作手法大同小異。

4.異地入庫。是指采用一定的經濟手段，將不屬于本地區的稅收人為地在本地區入庫，以達到本地稅收增長的目的。我們常說的“拉稅”、“買稅”就屬此類。通常的做法是，政府出臺一些優惠政策（如稅收地方留存部分按一定比例返還、免費提供辦公場所等等），有關領導出面協調，極力鼓勵異地企業來本地注冊，將銷售收入體現在本地，在本地申報納稅。異地一些民營企業老板往往經受不住誘惑。這實際上是一種變相稅收返還，受損失的還是國家，其形成的可支配財力十分有限，并且助長了企業的逃稅行為。一些地方政府以發展總部經濟的名義，鼓勵異地企業來本地注冊本地繳稅，也屬一種拉稅方式。

5.移花接木。是指改變資金性質，將政府性基金收入、預算外收入等計入公共財政收入。如：有的地方收到的明明是賣地收入，卻非說是出售地上附著物收入，將全部所得以產權轉讓收入名義直接計入國有資本經營收入，實際上其地上附著物早已沒有了蹤影，因為開發商看中的是這些附著物下面的土地。大量的政府性基金收入就堂而皇之地變成了公共財政收入。有的地方為完成收入任務，甚至將公立醫院醫療收費納入財政預算，作為行政事業性收費收入計入公共財政收入，然后再全額撥給醫院。這些巧立名目、乾坤大挪移的手法，既增加了財政收入，又增加了財政支出。

（二）財政收入虛增的嚴重影響

1.對經濟造成損害，并一定程度上助推通貨膨脹。我們知道，貨幣發行量要參考的一個重要指標是GDP，在當前的政府績效考核體制下，地方人為將GDP規模做大、增速做高，必須要相關指標來支撐，財政收入就是其中一項重要支撐指標。實際上，虛假財政收入的后果，某種程度上遠比虛假GDP嚴重。虛增財政收入人為地拔高了地方財政收入的規模，反過來還可能減少來自上級的轉移支付數額，最后倒霉的還是地方百姓。一些地方為了保持財政收入的所謂快速增長，采取寅吃卯糧、收過頭稅等竭澤而漁的手法，擾亂了正常稅收秩序，加重企業負擔，激化稅企緊張關系，制約企業發展，損害當地經濟。

2.敗壞黨風政風，損害政府形象。財政收入上弄虛作假，將給社會帶來極為惡劣的影響。一些官員靠注水的政績不斷得到升遷，影響那些本本分分注重實干的官員的工作積極性。一些地方胃口越來越大，財政收入增長與經濟發展不同步的現象日益嚴重，無論是中央政府出臺結構性減稅和取消部分行政性收費政策，還是持續實施房地產宏觀調控；無論是國際金融危機持續蔓延，還是一些骨干稅源企業生產經營陷入困境，地方政府都要保持財政收入平穩較快增長。于是，財政收入上去了，領導的政績也上去了，但種種給財政收入注水的做法嚴重地敗壞了黨風、政風和社會風氣，降低了政府的威信，還給全社會造成政府對經濟過度“索取”的不好印象。據有關資料介紹，從1994年到2011年，全國已經連續17年財政收入增長幅度大大高于經濟增長幅度，財政收入占GDP蛋糕份額逐年增加，而居民收入占比持續下降，既激化了社會對政府的不滿情緒，也打亂了收入分配關系。

3.擾亂稅收秩序，影響社會公平。各種應征不征、隨意緩征減征甚至免征以及偷逃稅款等虛減財政收入的行為，一方面擾亂了稅收秩序，導致國家財力流失，另一方面，也嚴重影響社會公平，極大打擊了那些依法納稅企業的積極性。

四、地方財政收入質量較差的成因

1.財政收入政績化的政府考核機制使得地方政府有虛增財政收入的沖動。目前，我國各級政府都以財政收入年年遞增為其一項重要的目標任務，而且實行目標任務與當地政績相掛鉤的考核機制，有的地方政府甚至把是否完成財政收入任務作為考核下級政府政績的一項硬指標，搞“一票否決”。有的地方為激勵下級政府大干快上，每月還要對下級政府財政收入完成情況及增幅進行排名。與政績掛鉤的種種統計指標上“數字出官，官出數字”已由過去的“潛規則”變成當下的“明規則”。由于種種不科學考核機制的存在，必然會誘導一些地方政府領導為早日出政績而虛報財政收入數據。在當前體制下，地方政府領導弄虛作假的風險極低，而其個人政治上的收益極高。一些造假的地方政府領導不但沒有受到應有的處分，還可從中撈到了政治資本，實現了個人的升官夢。這種示范效應激勵著更多的地方政府領導不是一心一意地去搞財源建設，而是變化手法作假，使財政收入一年一個新臺階，高歌猛進地跨入財政收入“大躍進”時代。

2.財政收入被統計指標“綁架”。經濟增長決定財政收入增長，財政收入也影響經濟增長。如：一個地方的GDP增長，其財政收入也應該增長。于是，統計上GDP增長，要求財政收入也跟著增長，增速還要略高于GDP增速。為證明房地產業發展迅猛，要求房地產業和建筑業稅收實現高速增長。上級統計部門考核GDP增幅時考慮一些關聯指標，如一般公共服務支出，統計部門就要求財政配合將這個指標做上去。有位財政工作者曾無可奈何地說：財政收入和支出已被統計指標綁架。說穿了，還是被政績綁架了。

3.分稅制改革還不徹底。1994年實施分稅制時，各地為保地方利益，普遍都將“兩稅”（增值稅、消費稅）基數做大，寅吃卯糧，甚至憑空虛增，以后年度為保住基數，仍得做假。分稅制雖然極大地調動了地方發展經濟的積極性，但中央集中財力太多，與經濟發展密切相關的國內增值稅、企業所得稅、個人所得稅、消費稅大頭都劃歸中央。隨著經濟社會的發展，地方政府承擔的職能卻越來越多，財權與事權不匹配的矛盾越來越突出，盡管中央財政加大了對地方的轉移支付，但其中多數是專項轉移支付，地方沒有支配能力，只是充當過路財神。此外，省對市財政體制不規范，集中財力過多，導致市以下財政捉襟見肘，客觀上也加大了基層財政虛增財政收入的壓力。

4.財稅部門職能錯位。稅收征管本來是稅務部門的業務，可財政部門年年要給他們下任務，還要經常出面組織稅收入庫，當地方政府人為“造稅”、“轉稅”時，稅務部門不是嚴格執行稅法，而是積極配合。有的稅務機關管理粗放，未能及時掌握納稅人的經營狀況，對新增稅源疏于跟蹤，導致稅收應征不征；有的稅務機關為準備收入“以豐補歉”，實現所謂的“開門紅”等目標，故意違規將本期應征稅款放到來年征收；有的稅務機關和征管人員“靠山吃山”，以放棄應組織的財政收入為代價，直接或間接地為本單位或者個人牟取利益；有的納稅人通過做假賬偷逃稅款；個別納稅人甚至憑借某種保護，如假借其經濟實力影響或其主要負責人的某種政治榮譽，以各種方式拒絕、對抗征管，偷逃稅收。對那些應征不征、故意偷逃稅款等行為，稅務部門出于種種考慮，往往也是睜一只眼閉一只眼，得過且過。當不能通過正常的稅收獲得足夠的財政收入時，財政部門就會想方設法組織各項非稅收入入庫，有時甚至將政府性基金收入、預算外收入等計入公共財政收入，于是，非稅占財政收入的比重也很難降下來。

5.財政監督缺位，審計流于形式。各級財政監督部門基本上沒有或者不敢將本級財政收入質量的檢查納入日常工作職責，頂多是做做樣子，對下級財政收入質量做些蜻蜓點水式的檢查而了事，事實上形成財政監督缺位。審計作為政府組成部門，雖然有對財政收入真實性檢查的職能，但受政府多方面的影響，加之沒有有效的處罰措施，導致審計對財政收入的監督也是流于形式，并沒有產生實際效果。

五、提高地方財政收入質量的對策

1.進一步改革“分稅制”，規范并完善省市財政體制。要根據財權和事權相匹配的原則改革財力分配格局，緩解財力過度向上集中的現象。如：適當降低上劃增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅的比例，給地方財政留有更多的可支配財力；中央財政應提高一般轉移支付的比重，削減專項轉移支付比重；規范省市財政體制，適當降低省財政集中收入比例，增加市以下財力；打破現行國地稅兩套征收機構并存的做法，合并國地稅，實行垂直管理，地方政府不應領導和管轄稅務機構；降低增值稅、企業所得稅稅率，減輕企業稅負，實現藏富于企業和社會。

2.建立科學的政績考核機制，注重經濟發展質量。目前，由于各級政府普遍實行將財政收入增長與政績相掛鉤的考核機制，有的地方甚至把完成財政收入增長任務情況作為考核下級政府政績的硬指標，下級政府為出政績而虛報財政收入數據的現象屢見不鮮，一時間似乎沒有完成不了的指標。有的地方甚至出現這樣的怪現象：上級政府考核工業用電量指標，他們就出臺鼓勵當地耗電大戶用電的政策；上級政府考核土地出讓收入指標，他們就玩起“空轉”手法增加土地收入。因此建議：一是上級政府簡化或取消一些對下級政府的量化考核指標，克服單純通過GDP、財政收入等總量指標考核政績的傾向，政績考核不應單純以數字為依據，而應注重民意，以工作考核、群眾評價為主要依據。二是盡量多地將本地居民收入、就業情況、對政府的滿意度等民生指標與政績掛鉤，注重經濟發展質量。三是堅持實事求是的原則，擠掉GDP、財政收入等政績指標中的水分。要從講政治的高度解決財政收入虛增的問題。上級政府要重用那些老老實實做事不弄虛作假的干部，嚴肅處理那些頂風違紀，欺上瞞下，弄虛作假的干部，引導下級政府追求實實在在沒有水分的財政收入增長。四是建立以加強收入征管和提高收入質量為主要內容的財政收入考核機制，突出對財政收入預算管理質量的考核，主要包括是否空轉虛增財政收支、是否混淆基金預算與公共預算等。

3.強化財政管理和監督，健全財政收入質量監督機制。要將財政收入質量監督列入各級財政監督專職機構的工作職責，定期或不定期開展財政收入質量的內部監督和上下級之間的監督，并逐步建立財政日常監督機制，實現事前、事中和事后監督。同時加強審計部門的監督，明確對造成財政收入虛假的單位和相關責任人的處理處罰措施，增大造假的風險成本，扼制造假行為。各級財政部門要嚴格執行國家《預算法》和《國務院違反財政法規處罰的暫行規定》等法律法規，加強非稅收入管理，取消各種非稅收入“過渡戶”，堅持求真務實，嚴禁弄虛作假，糾正不規范的收入行為，嚴肅處理違反規定的各類收入行為。

4.加強稅收征管，堅持依法征收，應收盡收。各級稅務部門要按《稅收征收管理法》等有關法律法規，依法組織收入，做到依法征收，應收盡收。要堅決杜絕各種違規減征免征及緩征稅款行為，嚴厲打擊各種偷逃稅款行為，確保稅收及時足額入庫。