近年國內法治政府建設理論觀點綜述

□陳文權 楊妍瑋

近年國內法治政府建設理論觀點綜述

□陳文權 楊妍瑋

法治政府是現代文明國家的標志之一，法治政府的建設對我國依法治國具有重要意義。近些年來，我國理論界對法治政府的若干問題進行了熱烈探論。筆者試圖對各種觀點進行綜合述評，為建設法治政府的實踐提供指導與參考材料。

一、法治政府的涵義及特征

（一）法治政府的涵義

目前，在學術界，法治政府并沒有一個統一的定義。法治政府簡單的描述就是“由法統治并依法行政的政府形態”。《法治政府建設有關問題研究》課題組認為法治政府的內涵是“政府權力來源于法律而且法律規定著政府的運作及其行為。”國家行政學院王勇教授認為：“法治政府，既是一種狀態，又是一種行為模式，狀態是法律框架下的理想狀態，行為模式是法律指導下的運行模式。其內涵具體化為：權責有限的政府、透明政府（即信息公開的政府）、有效的服務型政府、責任政府、生態型政府”。

有學者認為法治政府即指“政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法制化軌道，權利與責任緊密相聯，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責任政府于一身，并用法律加以固定”。

《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)指出法治政府是“服務政府、效能政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府”，并要求政府在建設法治政府目標下對推進依法行政工作要做到“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”。

《法治政府建設有關問題研究》課題組認為“社會主義法治政府的界定標準是:法律體現全體人民意志，由代表全體人民利益的代議機關制定;政府一切權力由法律賦予，一切行為受法律制約;政府嚴格忠實地服從和執行法律，是人民行使和實現民主權利的工具;政府行為受人民監督且必須承擔相應的法律責任”。

從以上法治政府涵義表述可以看出法治政府的內涵非常豐富，學界的表述各有千秋，官方文件的論述也并不是統一的。綜合以上觀點，本文認為法治政府即是由人民（表現為人大）授權，按照法定權限，行使行政權力和履行政府職責的政府，與法治國家、法治社會緊密聯系，不可分離，具體表現為政府“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。

（二）法治政府的特征

法治政府的特征在學界也有不同的說法，主要是從權力、權利、責任、透明度、誠信、服務、效能等七個方面來闡述的。

中國政法大學劉莘教授提出法治政府的特征為六點，“有限政府、服務政府、開放政府、誠信政府、理性政府、責任政府”。

《法治政府建設有關問題研究》課題組認為其特征為五點“組織法定”、“職權法定”、“程序法定”、“行為法定”、“責任法定”。

中國政法大學馬懷德教授指出，法治政府有四個基本特征：有限有為的政府、透明廉潔的政府、誠信負責的政府、便民高效的服務型政府。

原中共中央辦公廳調研室研究員朱虹博士提出法治政府有五個特征：（1）權力有限的政府，（2）公開透明的政府，（3）注重服務的政府，（4）講求誠信的政府，（5）權責一致的政府，并堅持“主權在民、職權法定、監督用權、程序合法”四種基本理念；國家行政學院教授，博士生導師楊小軍認為，法治政府的本質屬性是由法統治并依法行政的政府形態，由此決定了其主要特征有“權力法定、監督法定、行為法定、程序法定、責任法定”等五個方面；《法治政府建設有關問題研究》課題組提出法治政府的基本特征為五方面，即為“有限政府、責任政府、誠信政府、透明政府、效能政府”。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對法治政府特征的概括比較全面，即各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。

二、關于法治政府建設的提出及建設意義

（一）法治政府提出的淵源

法治政府提出的歷史淵源于“依法辦事”、“行政管理法制化”、“依法行政”三個階段。

依法辦事。“彭真同志在1984 年首都新聞界人士座談會上講話，提出國家管理要從依政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立健全法制，依法辦事”。

行政管理法制化。1984 年8 月20 日至26 日，國務院辦公廳、勞動人事部在吉林市召開行政管理學研討會，提出要研究行政管理與行政立法的關系，健全法制、依法辦事。行政管理的“科學化、法制化和現代化”目標首次提出來。

依法行政。1987年，“依法行政”這個關鍵詞開始進入了人們的視野。《中國行政法》教材率先把依法行政作為了行政法的基本原則，認為此原則的涵義是國家行政機關的一切活動都必須遵循國家權力機關制定的憲法和法律的規定，不能離開憲法和法律另搞一套。另外，與此相近的另外一個概念即“合法性”概念也表達了相同的內容和取向。行政法的基本原則被逐步界定為合法性和合理性兩大基本內容。

隨著1989 年《中華人民共和國行政訴訟法》和1990 年《中華人民共和國行政復議條例》的制定，“依法行使職權”已經成為法律對行政活動的基本要求，也成為人們經常使用的一個詞匯。

1991 年《最高人民法院工作報告》開始在官方文件中使用“依法行政”。此后，1993 年3 月國務院的《政府工作報告》、1993 年11 月中央的《關于建立社會主義市場經濟若干問題的決定》、1997 年中共十五大報告等，都明確提出了依法行政的規則和基本要求。依法行政的提法越來越普遍，依法行政的要求也越來越明確和細化，影響也越來越大。

（二）法治政府建設的正式提出

政府首次明確提出建設法治政府的奮斗目標是2004年。2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，提出用10 年左右的時間來建設法治政府，強調其本質上是政府依法行政。黨的十七大報告中提出“依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設取得新成效”,進一步提及法治政府建設。《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）于2010年10月10日出臺，更是提出了法治政府建設的29條意見，要求各地區、各部門貫徹落實并與《綱要》和《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發〔2008〕17號）緊密結合起來推進依法行政、建設法治政府。黨的十八大提出“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的目標。而黨的十八屆四中全會明確提出堅持“法治國家、法治政府、法治社會”一體建設。至此，把法治政府建設提升到黨的宏大目標之中和執政建設中，越來越具有目標性，并不斷地細化和分解。

（三）法治政府建設的意義

法治政府建設具有重要的意義。張小康提出法治政府建設是全面建成小康社會、全面深化改革、促進社會主義市場經濟發展的內在要求，是發展社會主義政治文明、全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系的重要內容，是加強政府自身建設、維護人民合法權益、實現社會公平正義的根本舉措。劉春指出法治政府建設是政府正確貫徹執行法律的重要保障，是樹立和保持法律權威和政府權威的前提，是監督控制政府權力的重要手段，還具有防止行政權力的膨脹、越軌和濫用的意義和作用。

三、法治政府建設的核心內容及主要任務

（一）法治政府建設的核心內容

依法行政是建設法治政府的核心內容。著名法學家，原最高人民法院研究室副主任張泗漢指出，依法行政和司法定位是當前中國法治政府建設中急需厘清的兩個核心問題，最后強調法治政府的核心在于保證依法行政，反對濫用行政權力。黃兆麟指出依法行政的本質是有效制約和合理運用行政權力，即國家行政機關和工作人員必須嚴格按照法律規定，在法定職權范圍內充分行使管理國家和社會事務的行政職能。

（二）主要任務

1.中國政法大學副校長馬懷德教授指出，法治政府建設的三個主要任務：一是提高決策的科學化、民主化、法治化水平。二是進一步嚴格規范文明執法，確保法律的有效實施。三是建立多元化的暢通的法律救濟渠道。

2.原中共中央辦公廳調研室研究員朱虹博士提出法治政府建設的十點主要任務：（1）提高行政立法質量，（2）促進政府職能轉變，（3）推進依法科學民主決策，（4）嚴格公正文明執法，（5）化解社會矛盾糾紛，（6）加強對權力運行的監督，（7）推進政務公開，（8）落實問責制度，（9）營造良好的社會法治環境，（10）加強法治政府建設的組織領導。

3.十八屆四中全會明確了法治政府建設的主要任務為六方面。（1）職能方面：依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。（2）責任方面：健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。（3）執法改革：深化行政執法體制改革，健全行政執法和刑事司法銜接機制。（4）嚴格執法：堅持嚴格規范公正文明執法，依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，建立健全行政裁量權基準制度，全面落實行政執法責任制。（5）監督制約：強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制。（6）政務公開：全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。

以此，學術界的觀點和官方的觀點就達到了一種契合和相互補充。

四、法治政府建設指標體系研究

（一）法治政府建設指標體系的構建

1.法治政府建設指標體系模式

（1）以“三大文件”為基礎的法治政府指標體系。國家行政學院楊小軍主持的重大項目《法治政府指標體系研究》的階段性研究成果“法治政府指標體系與作用”一文，講到法治政府建設指標體系的依據為“三大文件”搭建的基礎框架和各地特色實踐形成發展對接；其指標體系建設的內容結構，考評內容包含：對《綱要》規定的法治政府建設目標進行分解、細化和量化，得出一級二級三級指標，考評方法、考評主體、考評對象、考評系統、考評程序、考評結果，以及法治政府指標體系的推動機制，法治政府指標體系的作用評析和法治政府指標體系的自生發展趨向等。

（2）“切合實踐不斷完善”的法治政府指標體系。浙江省人民政府法制辦公室副主任夏利陽指出，在十八大提出2020 年基本建成法治政府這一要求之下，根據相關文件和實地調研，表明法治政府指標體系建設還有值得完善的方向和內容，主要有：缺乏頂層設計，目標和功能需要進一步明確，指標推進職責歸屬需進一步明晰，指標設計和推動的科學性、針對性、合法性、公開性與權威性有待于強化，以及法治政府指標體系實踐運行效果需要增強等，并提出從評價體系應具有的要素“可行性、可信性、可靠性、可用性“出發，結合法治政府實踐特點來尋找思路。

《法治政府指標體系研究》另一階段性成果“完善法治政府指標體系研究”，指出法治政府指標體系經過十年左右的發展歷程，作為一項制度，對于法治政府建設具有積極的推動作用。

（3）法治政府建設指標體系的構建設想——“袁氏模式”。2006年6月袁曙宏教授提出“關于法治政府建設指標體系的構建設想”，被稱為“袁氏模式”，其基本內容可概括如下：

把國務院2004年頒布的《綱要》規定的法治政府七項內在標準作為評價的一級指標：即合理配置政府職能和完善行政管理體制、建立健全科學民主決策機制、提高制度建設質量、理順行政執法體制和規范行政執法行為、建立防范和化解社會矛盾的機制、強化對行政行為的全方位監督、提高公務員依法行政觀念和能力。再細化七項標準的具體內容，分別確定二級和三級指標。指標要反映法治政府的七個外在維度：即法治政府應當是有限政府、服務政府、陽光政府、責任政府、誠信政府、廉潔政府和效能政府，其行為應當符合合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一六項基本要求。在此基礎上，通過賦予各項指標以不同分值和權重，結合專家對各項分值及其關聯數據的比較、分析與權衡，綜合測算出總分值，即為某一地區法治政府建設的實際狀況和水平。

從以上可知，法治政府建設指標體系的建成是一個科學、合理、長遠的結果，這得益于法治政府理念和實踐的不斷深入和發展，是法治政府建設理論的一個創新點。

（二）法治政府建設指標體系的考核和評價

法治政府建設的考核主要應以法治政府建設指標體系為基礎，結合客觀環境，建立切實可行的法治政府考核標準，將一段時間法治政府建設的提升水平和保持情況作為政府政績考核的依據，作為領導政績考核的內容與是否升遷的依據，并把依職責權限得出的一般行政人員依法行政的能力和水平作為年度考核和獎懲的依據。

2013年由應松年、馬懷德教授負責的“全國法治政府評估”課程首次以53個直轄市和較大的市（其中，4個直轄市，27個省府所在地的市，22個其他較大的市）為評估對象，利用“中國法治政府評估指標體系”對我國法治政府建設水平進行整體評價，并對不同的地方政府進行比較，得出我國法治政府建設的整體狀況:“建設總體水平不高、區域差異比較明顯、各領域發展水平不均衡、某些領域城際差異很大、公眾滿意度低”。

（三）法治政府指標體系的發展趨勢

我國法治政府指標體系建設主要在地方層面展開，并在經歷由部分地方先行先試向全國更大范圍推行的發展趨勢。

深圳市首先嘗試建立法治政府指標體系。此后，在市級政府層面，溫州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、蘇州市、惠州市、沈陽市等也先后出臺了各自的法治政府指標體系。在省級政府層面，湖北省、四川省、廣東省先后出臺了法治政府指標體系。在縣級政府層面，河北省永年縣、江西省玉山縣、貴州省普安縣、江西省修水縣、浙江省鹿城區、青島市市南區、蘇州市吳中區等也都對法治政府指標體系的建立進行了實踐探索。

五、法治政府建設取得的成就與問題

（一）我國法治政府建設取得的成就

總體來說，我國法治政府建設概括為兩方面的主要成就，一是行政機關及工作人員依法行政的意識有所提高，依法行政的能力有所提高。二是法治政府建設的重點領域、重點制度方面有所突破和進展。法治政府建設的重點領域、重點制度方面的突破和進展表現在：

1.信息公開制度上有所突破。國務院2008年頒布實施《政府信息公開條例》，至其頒布以來，申請信息公開的案件和政府主動公開信息的數字大幅攀升。

2.問責制度上有所突破。問責制度從非典時期一種特殊情形下的極端措施，變成了一個常態，從過去的風暴式、運動式的問責，到現在專門制定了相關的中央文件，有了很大的進步。黨的十八大報告強調進一步建立決策問責制度和糾錯制度，追究決策者決策錯誤的責任。十八屆四中全會進一步明確了重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

3.行政審批制度改革取得新進展。上一屆政府連續進行了6次行政審批事項的清理，使國務院部委行政審批事項由3600多項的精簡到了1100多項，清理掉了接近70%。地方上清理了7萬多個審批事項。由李克強總理主政的本屆政府大力推進簡政放權，清理行政審批事項，先后6次取消下放了632項行政審批事項，更加激發了市場主體的活力，有力促進了經濟社會發展。

4.在一些具體的制度上有所突破。執法責任制的建立，自由裁量權標準的細化，還有加強市縣依法行政的決定等等具體制度的出臺，對規范整個行政活動，約束行政自由裁量權，增強基層依法行政的能力和水平發揮了很好的作用。

（二）我國法治政府建設面臨的挑戰

中國政法大學副校長馬懷德教授從外部環境著眼指出，法治政府建設面臨著三大挑戰。一是社會矛盾急劇增多，對政府和社會治理提出了新挑戰。二是社會價值觀多變多樣多元，公民意識覺醒，維權意識增強，社會心理失衡問題，對推進法治政府建設提出了新挑戰。三是新興媒體的快速發展對法治政府建設帶來的新挑戰。

（三）我國法治政府建設存在的問題

1.依法執政和依法行政的法治理念尚未形成普遍共識。近年來我國十分重視普法教育,但社會上總體法治觀念仍然淡漠，一些行政機關仍存在著封建思想和人治觀念的影響。表現在：一些公職人員，特別是領導干部“權大于法”的封建思想比較嚴重；一些公職人員缺乏對法律的尊崇和敬畏，規避法律和違背法律規定，不依法辦事和依法行政。有的公職人員缺乏法律思維和用法律方式解決問題的能力，或是把法律當作自己手中的工具，進行“選擇性執法”、繞開法律，自覺守法意識和能力不強等。

2.公眾參與行政缺乏，效果不佳。公眾參與是建設服務型政府的內在要求和重要內容。我國公眾參與行政取得了很大的進步，公眾參與的被關注度和重視程度有了較大的提高。缺少程序規范和硬性規定，公眾參與度比較低，參與的領域和程度都有很大的局限性，效果不佳。如有些地方的政府信息公開得不全面，此時，公眾很難知悉，有效參與更難。一些地方政府決策封閉，無公眾參與的程序規定。一些地方政府缺乏與公眾的良性互動，使公眾對政府缺少認同感和信任感。

3.法治政府建設動力不足。行政權在法治政府建設過程中“大包大攬”的現象，使司法監督、民主監督在政府法治建設中不斷被邊緣化。緊靠行政權自身的覺悟和革命，具有很大的缺陷，不利于推動法治政府建設。

4.行政法律法規體系不健全。“中國特色社會主義法律體系”已基本建成。但真正意義上說，我國的行政法律體系還不健全。行政法律法規主要有：《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監察法》、《行政處罰法》等四部。許多重要的具體行政行為缺乏統一的法律規定。行政法制建設起步較晚，程序公正立法工作才剛開始，其形式不夠完善和規范。總體上說，行政法制無論從數量上、質量上同法治政府的要求，同改革開放、市場經濟體制發展的需要相比，差距較大。

5.行政部門“有法不依、執法不嚴、違法不究”問題。當今社會仍然存在著一些不依法辦事的現象，表現為“有法不依、執法不嚴、違法不究”。于鳳乙提出受封建思想人治觀念影響，經濟利益的驅使，使行政部門及工作人員“有法不依”。“人治大于法治的思想”在一定范圍內存在。“人治大于法治的思想”在一定范圍內存在，有的領導干部依法辦事觀念不強、知法犯法、干擾和妨礙執法人員的執法活動，是“執法不嚴、違法不究”的主要因素。執法體制權責脫節，多頭執法、選擇性執法現象仍然存在。政府職能關系未理順，部門自由裁量權的不確定，行政執法隊伍的素質與作風以及缺少執法監督亦造成了上述三種現象的發生。

6.行政機關人員“以言代法、以權壓法、徇私枉法、以權廢法”問題。有一些地方領導干部沖破法律底線不可逾越的觀念，行使依法不該由自己行使的權力。一些領導把自己的言論代替所謂的“法律”，而不落實真正的法律。還有的利用自己手中的權力，壓倒法律的權威和效力。司法人員照顧、維護私人關系，使明知無罪的人受到追訴，明知有罪的人不受追訴。部分領導利用手中的權力廢除法律的規定，也有存在。

7.行政違法行為缺乏監督。目前，我國行政違法行為整體上缺乏監督。其外部監督主要為檢察機關的監督，監督范圍較窄。檢察機關對行政違法行為的監督主要針對職務犯罪案件，如行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等方面。而行政違法行為構成刑事犯罪的是少數，故外部監督的范圍不大。作為行政違法行為多數的亂作為、不作為卻缺乏檢察機關的監督。行政部門自身內部的監督也缺乏，如在內部層級的監督和專門監督方面。

此外，專門研究基層法治政府建設的文章也有很多，綜合其觀點法治政府建設主要存在四個方面的問題：1.政府權責邊界不清，越位缺位現象同時并存；2.政策法規跟不上發展步伐，基層政府為了推動工作不得不尋求變通；3.決策議事程序缺乏法律規范，依法決策缺乏剛性保障；4.行政執法監督乏力，干部隊伍法制意識有待提高。

六、推進法治政府建設的對策

（一）推進法治政府建設遵循原則

1.法治政府建設在新的形勢要求下，應向著法治政府基本建成的新目標前行。十八大提出在2020年法治政府基本建成。這個新目標與以往的過程目標不同，是結果目標，它不僅是政府自身系統的目標，還是執政黨的目標。法治政府建設的實踐應在執政黨的領導下，圍繞目標建成的時間穩步推進，做到“不動搖、不懈怠、不折騰”。

2.依照法治政府“三位一體”新系統建設。法治政府建設是一個系統工程，不可能依靠政府自身就能實現。建設法治政府必須與與執政黨、國家、社會“依法治國、依法行政、依法管理社會”緊密聯系，共同推進。

3.遵循法治“理念、思維、方式”實踐共同發展。法治政府的建設離不開依法執政、依法行政的理念，而建設的推進需要建設主體在思想認識和行動舉措上運用法治思維和法治方式，這樣才能真正得解決經濟、社會發展中的矛盾和問題。

（二）法治政府建設具體措施

1.加強組織領導，樹立法治理念。加強組織領導重在四點：一是健全推進依法行政領導體制機制；二是強化各級政府和政府各部門主要負責人的第一責任；三是加強對依法行政的考核評價和督促檢查；四是重視發揮政府法制機構在加快建設法治政府中的組織協調和督促指導作用。樹立行政人員依法執政、依法行政的法治理念，必須加強行政法治的宣傳與教育，提升法治意識和能力。行政法治的宣傳和教育對于執法人員法治理念的提升具有重要意義，是法治政府建設的一項基礎性工作。采用法治宣傳簡報、趣味競賽等多種宣傳措施進行行政法治宣傳，使依法行政的理念不斷深入人心。行政執法人員尤其是領導干部應用法治思維和法治方式依法行政、辦事、處理問題是法治政府建設的應有之義。這要求通過講座、培各類陪訓、測試、法律知識考察等方式多管齊下進行教育提升，并注重考核。《決定》明確提出，把法治政府建設成效作為衡量各級領導班子和干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系，把遵守法律、依法辦事作為干部考核的重要內容。

2.鼓勵公眾參與行政，不斷完善公眾參與機制。公眾的參與（特別是行政相對人）對于法治政府的建設具有推動作用，故需要不斷地完善公眾參與機制。充分尊重公眾參與行政的權力，利用完善公眾參與利益表達機制，探索重大決策“不可行性論證制度”等途徑來增強公眾參與的實效。

3.完善法治政府建設的動力機制。轉變驅動模式，形成立法主導、政府內驅、多方協動的動力機制，充分發揮人大及其常委會動力，政府內部動力和多方協助動力的推動作用，形成驅動合力，有效地促成法治政府建設。

4.完善行政法律法規體系。（1）抓緊行政立法，做到科學立法、民主立法。立法是實現法治的一個基本環節，也是非常重要的環節。加快行政方面的立法為法治政府提供立法保障。主要目的是推進行政部門的機構、職能、權限、程序責任的法定化。科學立法要求法律的制定滿足行政內外部條件，與行政職能等保持最大程度的和諧。民主立法要求社會公眾參與和監督行政立法的過程，形成一種反映民意、廣泛集中民智的立法機制，以真正體現和表達公民的意志。

（2）保障重點行政環節、行政程序和行政監督的立法。在立法上注意考慮行政行為的重點環節，務必保證在重點環節有法可依。程序是體現公平正義的保證，保證行政程序的立法是公平正義地進行行政的最基本保障。

（3）加強完善現有的行政法律、法規。在實踐過程中，行政法規與法律之間、部門規章與法律之間、部門規章之間、地方政府規章與部門規章之間存在著一些制度不完善，相互沖突、彼此“打架”的現象。還有一些行政管理方面的法律、法規，由于實際情況的變化，需要定期對其加以梳理、完善，以適應社會的發展變化。

5.推進依法行政、堅持嚴格執法。（1）建立權責統一、權威高效的依法行政體制，健全依法決策機制。高效的行政法治實施體系嚴密的行政法治監督體系有力的法治保障體系。不斷完善重大行政決策的法定程序，公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論納入其中。建立機關內部重大決策合法性審查機制，對決策進行合法性審查。推行行政機關法律顧問制度，在法制機構人員的基礎上，吸收專家、律師參加，發揮建言獻策的積極作用。

（2）深化行政執法體制改革、嚴格規范公正文明執法。深化行政執法體制改革的目的是合理配置執法力量。要求推進綜合執法，減少市縣兩級政府執法種類，在重點領域和有條件的領域推進綜合執法和跨部門綜合執法。完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和協調。理順行政強制執行體制和城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設。加強行政執法隊伍建設,改進工作作風，加強反腐倡廉建設。[47]嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度。健全行政執法和司法銜接制度，行政執法機關與公檢法信息共享、案情通報、案件移送制度。完善執法程序，建立執法全過程記錄制度，明確具體執法流程，重大執法決定須法制審核。建立健全行政裁量權基準制度，提高執法效率和規范化水平。落實行政執法責任制。

（3）強化對行政權力的制約與監督、全面推進政務公開。加強對政府內部權力的制約，強化內部流程控制；建立監督常態化制度，完善內部層級監督和專門監督，健全問責方式和程序，完善糾錯問責機制；完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。政務公開常態化，推進決策、執行、管理、服務、結果等方面的公開。

6.加強對行政行為的監督。內外監督相結合，形成立體的、多層次，多角度的監督體系。尤其是加強外部監督，如權力機關（人大及人大常委會）的監督，改變其不敢于、不善于、不嚴于監督的現象；[48]以及其他如政協、網絡、新聞媒體、公眾等外部監督須積極發揮各自監督的優勢和作用。著重對行政行為的過程進行監督，切實發揮監視、督促的作用，防止和減少行政違法行為的發生。具體可采取公務人員財產公示、獨立機構參與監督、“三公經費”與部分“財政支出”的透明化等方式。

法治政府的建設不是一蹴而就的，緊緊圍繞十八屆四中全會《決定》，在依法治國的總體目標下，不斷探索法治政府建設的理論與實踐，不斷解決法治政府建設的挑戰和出現的新問題，努力實現在2020年基本建成法治政府的目標。

作者:陳文權,中共重慶市委黨校公共管理教研部主任,教授

楊妍瑋,中共重慶市委黨校公共管理專業碩士研究生

責任編輯:惺睿