重慶市“四山”管制政策存在的問題及對策

□何巨瀾

重慶市“四山”管制政策存在的問題及對策

□何巨瀾

縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山（簡稱”四山”）是重慶都市區及鄰近區縣森林覆蓋率最高的區域，在保持水土、涵養水源、凈化空氣、調節氣候、減低城市熱島效應和抗御自然災害等方面發揮著重要效用。我市從2007年起全面實行”四山管制”規定，對四山范圍內的各類開發、建設活動實行管制。幾年來，“四山管制”政策對抑制四山地區的違法建設起到了積極作用，也為主城區的生態環境保護以及城市環境的持續改善做出了重要貢獻。但是從某種意義上講，四山管制政策只是簡單地“一禁了之”，存在著一些不符合當地實際情況的問題，特別是在當前全市正著力辦好民生實事，建設美麗山水城市的大背景下，對四山管制政策的調整和完善顯得更加必要和及時。

一、存在的問題

（一）嚴重影響管制區范圍內群眾生產生活

由于“四山管制”政策限制了四山地區的總體發展，使得居住在山上的農民生產生活條件很差，購物、就醫、上學等方面都非常不便，甚至尚不如很多邊遠區縣的農村。特別是由于總體基礎設施水平較低，導致農民在山上新建房屋成本極高，很多地方建筑材料只能通過人背馬馱運送，光運費就遠高于材料本身的價格，造成了嚴重的住房困難。同時，縉云山由于還受到“縉云山-北溫泉-釣魚城國家級風景名勝區”和“國家級自然保護區”保護政策的雙重制約，村民本來合法的自建房也被禁止，群眾意見極大。

（二）難以從根本上制止四山地區的違法建設

“四山”地區是當前主城區范圍內違法建設較為嚴重的區域。區域內的違法建設或多或少都與當地的村民有關，而且往往由于涉及到當地村民的利益，使得治理非常困難。以危害最嚴重的“小產權房”為例，常見的模式是當地農民將其現有房屋拆除后重建，農房一般可以批準建設兩層，一個此類小產權房項目從開工到建成兩層都是合法的，執法部門即使知道其準備超層建設小產權房，也只能對其進行政策宣傳，無法采取任何實質行動。而當其開始建設兩層以上的違法部分的時候，再去制止已經錯過了最佳時機。這也是很多區域“小產權房”林立，難以根治的原因。只要當地基礎設施（最主要是交通和飲水）水平達到一定標準后，違法建設行為就很容易發生。這就產生了一個悖論：為了讓山上群眾生活更便捷，政府必須想方設法投資提升山區的基礎設施水平，而基礎設施水平提高后會極大地增加違法建設產生的可能性。要解決這個矛盾，最根本的途徑只有將山上的農民全部下遷。

（三）難以促進四山地區環境的進一步改善

目前，四山地區環境景觀依然面臨著一些威脅甚至是實際的破壞。一是礦山關停后景觀環境難以恢復。2007年以前，四山區域內有大量的以采石為主的礦山企業，管制政策實施后，這些采礦企業大部分都被關停，但被開采后的山體大量巖石裸露在外，缺乏資金實施生態修復，成為美麗山體上的一道道疤痕。二是大量低水平農家樂和小產權房影響山區環境形象。但由于資金、體制等多方面因素，對農家樂和小產權房實施治理非常困難。

（四）難以充分發揮四山地區優秀的旅游資源

“四山”地區森林覆蓋率高，野生動物繁衍生息，還擁有豐富的人文勝跡，旅游資源足以媲美很多旅游勝地；而且其在高度上平均高出主城區300m以上，成為人們俯看山城美景，登高攬勝的天然觀景臺。同時海拔的落差也造成其小氣候與主城的差別，成為主城居民夏天避暑、冬天賞雪的理想去處。近年來，重慶主城市民熱衷于到仙女山、黃水甚至市外一些地方過周末或者度假，其實“四山”范圍內很多區域都有同樣的條件。但目前受政策的限制，“四山”范圍內優良的旅游資源只能作為農家樂進行低水平開發，完全沒有發揮出應有的效益。同時，經營者作為當地村民，不便于管理，欺客宰客的現象一定程度上存在，影響了主城區的旅游形象，甚至存在一定的治安隱患，這些問題值得關注。

二、改進四山管制政策應考慮的因素

（一）對管制區范圍內農民實施高山移民

這是改善四山范圍農民生產生活水平，進一步降低管制區范圍內違法建設產生可能性的需要。當前，市委市政府將完成50萬人高山生態扶貧搬遷，作為集中力量辦好的22件民生實事之一，庫區和渝東南地區的很多區縣早已開始實施并取得了一定的效果，但現有的模式在“四山”地區不具有可操作性。一是由于主城區農民的意識以及其生產生活的客觀需要，巨大的搬遷費用無法解決；二是在主城區寸土寸金的背景下，為搬遷農戶在山下另找宅基地和承包地難以實現；三是下遷缺乏強制性，好事不一定能夠“辦好”：一方面，條件較差的群眾“等靠要”思想嚴重，要求政府大包大攬，現有政策難以滿足其預期；另一方面，區域內現有的農家樂經營戶由于擔心經營條件變差，也不愿意搬遷。

（二）對四山范圍內農民下遷后的區域進行高水平開發

為了促進四山地區環境的進一步改善，充分發揮四山地區優秀的旅游資源，應該在保持綠地總量、建設用地和建筑規模總量不變的前提下，將四山范圍內農民下遷后的區域交給高水平的企業成規模的實施房地產業和旅游業開發。由于開發項目比農房更便于監管和執法，這也必將大幅降低違法用地和違法建房的產生。同時，高水平開發項目必然有完善的排水、垃圾處理等設施配套，以前“四山”地區的一些老大難的環境問題將得到根治。開發后的森林覆蓋率也將保持不變，而且由于是旅游項目，開發商必將對于環境的打造投入大量資金，一些原來的荒山也將進行充分綠化，項目建成后，整個區域的森林覆蓋率將只增不減，生態環境將得到進一步的改善，同時，實施開發的土地出讓金也將成為生態移民的重要資金來源。

三、關于“生態型開發”模式的建議

在保持區域內綠地總量不減少的前提下，對于“四山”地區的農村土地進行征用后出讓用于旅游和地產開發，對于被征地農民在山下的場鎮或城區進行集中安置。將原本用于該地區的環保、林業、地災防治、農村危舊房改造、水土保持、高山移民等方面的專項補助資金和土地出讓金整合到一起，用于被征地農民的補償安置，以實現資金平衡。對于被征用的土地，進行成規模的出讓，要求土地的獲得者在實施開發時建設用地的總量和建筑總量不能突破原有規模，土地紅線范圍內的林地和綠地不能少于原有規模，但建筑的具體位置可以自行確定。同時，征地范圍內的綠地按照“只征不轉”模式處理，不會新增建設用地指標。這樣，實際上是將“四山”地區的農房和農家樂等量置換成了高檔住宅和度假酒店，綠地面積不會減少，森林質量將進一步提高，同時山上原有農民的生產生活條件在下遷后將得到巨大改善，優良的旅游資源也得到了充分利用，可謂一舉多得。

為實現這一思路，提出以下幾點具體建議：

（一）突破建設規劃編制模式

我們現行的體制是先編制區域的控制性詳細規劃，開發商通過招拍掛獲得土地后，按照控規編制建設方案，獲得審批后實施建設，這在“四山”區域存在一定的問題：一方面，在生態型開發模式下出讓土地必須是大規模的成片出讓，而在控規上對于大片土地必然會明確各個地塊的邊界和性質。另一方面，為了盡可能將“四山”區域的良好環境發揮到極致，我們應鼓勵開發企業邀請高水平設計單位做項目方案，但開發項目的設計思路不同即可導致項目的具體布局的不同，要讓設計師盡情發揮，對項目的規劃要求就不應限制得過細。所以我們可以在土地招拍掛的時候只限定地塊內各種性質土地的總體規模，開發商摘牌后自行編制設計方案，最終對該方案按照修建性詳細規劃進行審批并執行。

（二）增加區域內土地利用規劃彈性

我國實行最嚴格的耕地保護政策，通過土地利用規劃的形式將每一塊土地的用途進行了明確，而四山地區林地、耕地、宅基地交錯，如果不對原有規劃進行調整，開發幾乎無法實現。生態型開發模式需要在控制地塊內的建筑密度、容積率、綠地比例等總體性指標的前提下，在土地出讓和建設方案編制環節放松對開發地塊內各種性質土地的具體位置的限制，待建設方案確定后，再根據方案確定土地利用規劃。這就需要開發項目的修建性詳細規劃不能以土地利用規劃確定的地塊位置作為前置條件，同時，修建性詳細規劃獲得審批后，也需要以其為基礎對土地利用規劃進行修改。

（三）突破土地招拍掛的有關規定

土地出讓必須以兩規（土地利用規劃、城鎮控制性詳細規劃）覆蓋為前提。但如前文所述，“生態型開發”模式在土地出讓時兩規只對其規模進行了控制，設置規劃條件時保留部分彈性，待土地摘牌、項目方案完成后再對兩規進行細化和完善，這對當前已經非常成熟的土地招拍掛模式是一個較大的沖擊。

（四）突破財政方面有關規定

“生態型開發”模式由于開發強度很低，土地出讓金必然無法滿足農民安置補償的需要，這就需要將原本用于該地區的環保、林業、地災防治、農村危舊房改造、水土保持、高山移民等方面的專項補助資金和土地出讓金整合到一起，用于被征地農民的補償安置。但專項資金的監管非常嚴格，必須專款專用，要實施“生態型開發”模式就必須突破這方面的限制。同時，建議對“生態型開發”模式下土地征用和出讓的有關稅費予以減免，以進一步增強對開發企業的吸引力。

綜上所述，生態型開發模式雖然面臨著許多政策障礙需要突破，但該模式是進一步完善“四山”地區保護模式、徹底解決山區農民群眾生活困難的有益嘗試。并且這一模式突破了主城區城市化最大的瓶頸，有望助推主城區的城市化率實現一個質的飛躍。

作者單位：重慶市北碚區三圣鎮

責任編輯：胡越