西方現代財政制度理論及實踐之窺見

●盧洪友

西方現代財政制度理論及實踐之窺見

●盧洪友

十八屆三中全會把財政置于“國家治理的基礎和重要支柱”地位，并提出了建立現代財政制度的目標及路徑：“建立統一完整、法治規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度”。這將是一項艱巨而復雜的歷史性任務。

回溯歷史，我們可以清晰地看到，現代財政制度是伴隨著市場經濟和民主政治的發展首先在歐洲大陸建立的，其基本功能在于規范和約束政府行為，并為相關行為主體（對局者或者利益相關者）提供長期穩定的預期。財政學大家馬斯格雷夫在論及一個國家的財政制度構建時曾經說過，一個國家的財政制度安排，實際上受著該國的政治、經濟、文化、道德、歷史、地理乃至戰爭等多種因素制約。因此，構建中國現代財政制度應立足于中國國情，不能照抄照搬任何一個國家的財政制度模式。但是也要看到，現代市場經濟及國家治理制度安排也有其共同的規律性。窺視西方現代財政制度的理論淵源及實踐過程，以史為鏡、鑒古知今，對推進中國現代財政制度建設無疑是有益的。

舊財政制度向現代財政制度的變遷，本質上是包括稅權、預算權在內的國家主權權力從“主權在天”或“主權在君”向“主權在民”的轉變，在此基礎上，設計或者安排財政預算權有序實現的制度技術路徑，如授權制、稅收法定、財政分權等。這就涉及若干必須回答的基本理論問題，如國家（政府）權力與公民權利誰是本源的、誰是派生的？回到政府財政層面，諸如政府的稅權、收費權、預算權、公共定價權、行政規制權等是從哪里來的？換言之，政府為什么收稅（費）？政府應怎樣收以及應向誰收？由誰以及應按怎樣的程序來決定稅款的配置和使用？政府用稅款轉換的“一攬子”公共品應該如何在不同社會群體之間進行分配、分享？如此等等，這些在今天看似已有明確答案的問題，在相當漫長的歷史時期內，甚至可以說自國家及財政稅收產生以來一直到18世紀中葉，其理論認識及實踐的制度技術路徑卻是模糊不清甚至是黑白混淆、是非顛倒的。

在西方世界長達數百年的中世紀，宗教神學壟斷了一切，奉行的是“主權在天”、推行的是“神權政治”、實行的“神權財政”，封建專制和天主教會牢牢控制了國家的社會生活和人民的精神世界，教規、教義、教會法庭、教會學校束縛了人的主動性、情感與智慧，科學、文學、藝術都成了宗教的附屬物，人們長期處在蒙昧狀態和對宗教的迷信之中,經濟和各種社會事業均停滯不前。

在東方世界，中國長達數千年的封建專制統治，奉行的是“主權在君”、推行的是“君主政治”，實行的是“君權財政”。“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，封建帝王把國家當作一家的私產，據為己有，并世代相襲，因此，所謂國家財政，實際上是一種“家天下”財政，是沒有內在與外在約束制衡的財政，因此，也是存在治國理政巨大風險隱患的財政，并最終屢屢走向財政破產、改朝換代。雖然圣賢孔老夫子早就倡導“斂從其薄”，也曾有過像明君唐太宗深刻的自省與嚴厲告誡：“欲盛費則廣，費廣則賦重，賦重則民怨，民怨則國危，國危則君喪矣。朕常以此思之，故不敢縱欲也。”但是，從封建朝代周而復始的循環更迭看，在封建帝制框架下不可能從理論上探討“民權”及其如何實踐問題，因此，也就始終沒有跳出“黃宗羲定律”的怪圈。直到1924年，在孫中山先生手書的《建國大綱》里，才明確提出“三民主義”建國主張，并明確，民生：使民生幸福；民權：使民權普遍；民族：使民族平等。

與中國相比，歐洲大陸則要早了幾百年。自文藝復興（13—16世紀）開始，封建主義與資本主義就開始逐漸分界，資產階級的產生與成長，要求打破天主教神學的精神束縛，為資本主義經濟發展掃除障礙；在精神文化層面，文藝復興倡導個人自由、平等、欲望、人性至上，提倡競爭進取和科學求知精神等。此后的宗教改革運動 （16—17世紀），也就成為歐洲資本主義發展的一個必然結果。經過文藝復興和宗教改革，自18世紀初開始到1789年完成的一脈相承的啟蒙運動，才真正開始全方位地探討如何構建并促進民族國家發展的理論及制度路徑問題，同時，也為西方現代財政制度建設奠定了堅實的理論基礎。

在理論上，經過“三大思想解放運動”的洗禮，18世紀的歐洲群星璀璨，在自然科學、哲學、倫理學、政治學、經濟學、歷史學、文學、教育學等各個領域，產生了一大批杰出的思想家：洛克、孟德斯鳩、伏爾泰、狄德羅、盧梭、康德、斯密等。這里僅舉幾位思想大師，從中窺見他們對現代財政制度形成的重要影響。

洛克與貝克萊、休謨三人被列為英國經驗主義（pragmatism）的代表人物，但他也在社會契約理論上做出了重要貢獻。他發展出了一套與霍布斯的自然狀態不同的理論，主張政府只有在取得被統治者的同意，并且保障人民擁有生命、自由和財產的自然權利時，其統治才有正當性。洛克相信只有在取得被統治者的同意時，社會契約才會成立，如果缺乏了這種同意，那么人民便有推翻政府的權利。盧梭的《社會契約論》思想來源于洛克。

孟德斯鳩的 《論法的精神》（1748）抨擊神學和封建專制，追求自由、主張法治與分權，認為只有法律才能保障人民的自由權利，而專制則是對人性的蔑視和對自由的踐踏。其理論及主張對世界范圍的資產階級革命產生了巨大影響，并被載入法國《人權宣言》和美國《獨立宣言》。可以說，西方現代國家治理框架的構建和法治國家的形成，孟德斯鳩居功至偉，為現代財政制度的形成奠定了法理和憲政基礎，現代財政制度的法治規范、監督制衡、分權治事等都透露著孟德斯鳩的法學思想。

盧梭的《社會契約論》（1762）首次提出了“天賦人權和主權在民的思想”。他所提倡的民主理論很快風靡世界，引發了震驚世界的法國大革命。盧梭的主權在民思想是現代民主政治制度的基石，深刻影響了廢除君主絕對權力的運動。與孟德斯鳩一樣，美國的《獨立宣言》和法國的《人權宣言》及兩國的憲法，也都體現了《社會契約論》的民主思想。納稅人為什么繳稅或者政府為什么收稅？答案就在盧梭的 《社會契約論》里。現代財政預算制度中的“授權制”、“委托—代理”機制以及由此延伸的對政府財政活動透明、有效、公正等要求，透露著盧梭的社會契約政治思想。

斯密的《國富論》（1776）從“經濟人”假設出發，首次發現了“市場秩序”——供求機制與價格機制，這只“看不見的手”能夠自發地協調生產者、消費者以及各自內部相互之間的經濟活動，用不著政府干預。由此，他極力主張自由競爭、自由放任，倡導廉價政府、限權政府，將政府職能限定在社會治安安全、國防及必要的公共工程等最低范圍內。現代財政制度中倡導的稅收中性、維護市場統一、限權政府和有效政府、廉價政府等理念及制度安排，透露著斯密的經濟思想。

在這個時期，我們就可大致地看出，西方現代財政制度的理論建設就已基本完成。

在民主政治理論方面，主權在民、天賦人權理論論證了個人權利神圣不可侵犯、國家主權屬于人民等等，完成了限制專制政治權力的理論任務；社會契約、委托代理、有限政府等理論，論證了政府收稅是為了替納稅人提供合意的“一攬子”公共服務，讓平民百姓（納稅人）大致均等化地分享，而不是將強制征收的稅款專供皇室貴族或者任何其他特權階層獨享，奠定了公共財政的理論基礎；在市場經濟理論方面，發現并論證了資源配置的最為有效的機制——市場秩序，從而奠定了資源配置以市場機制為基礎、政府只能發揮補充作用的理論，在制度路徑設計上就是嚴格限制政府這只“看得見的手”干預市場，扭曲價格信號。在財政經濟實踐中，直到1905年，美國財政支出占GDP的比例也只不過5%，只是到了1929年的世界經濟大危機以及接下來1933年的“羅斯福新政”，政府活動范圍才開始擴大，政府干預市場的力度開始增強，相應地，財政規模也才開始迅速上升。特別是1936年凱恩斯發表了《就業、利息與貨幣通論》之后，將政府干預經濟的實踐上升到理論，奠定了政府干預的理論基礎，此后，政府干預常態化，并為西方各主要資本主義國家所效仿。隨著政府干預力度的加深以及范圍擴大，單一的市場機制和私人部門的經濟模式也才被徹底打破——市場機制與政府機制混合調節、私人部門與公共部門混合配置和使用經濟資源的混合經濟模式，也才開始在后來的經濟實踐中逐漸形成。

在制度設計層面，西方現代財政制度的建立與發展完善，也經歷了一個漫長曲折的過程，其間充滿了艱苦的斗爭甚至流血犧牲。首先，稅權的回歸。1689年，英國《權力法案》禁止了未經議會同意的課稅，從此，課稅權在法律上回歸權力機關。但在實踐中，“代表”本身就存在合法性問題。自1660年開始，英國就控制了殖民地貿易和收取了進出口稅，但是，在英國議會中卻又沒有殖民地人民的代表，由此，也就產生了為人熟知的“無代表，不納稅”問題。1750年牧師JonathanMayhew在波士頓布道中首先提出了這一主張，1765年波士頓政治家JamesOtisze更是直截了當地提出了“無代表的稅收即為暴政”，美洲人民拒絕了英國1765年的印花稅法，并在波士頓茶葉事件中暴力地反對了余下的茶葉進口 （依據1773年茶葉法案的進口）稅收。當時英國采用軍隊來執行稅法，而殖民地人民則認定議會通過了違憲的法律，于是，通過組織民兵和奪取各殖民地政治權力作出了針鋒相對的回應，并把皇家總督都驅逐出去。人民的不滿并非是在稅收量上（這些稅收很低，但稅基廣），而是在英國稅收政策制定過程之中，或者說，在英國議會中沒有殖民地人民的代表。1775年英國通過了“安撫決議”，終止了對任何殖民地的稅收。其次，預算權的回歸。1789年，英國議會通過了《聯合王國綜合基金法案》，把全部財政收支統一在一個文件中，所有財政收入都要納入這一綜合基金之中，一切財政支出都必須從綜合基金中撥付。1816年，聯合王國綜合基金形成，英國誕生了世界上第一個完整的政府預算。1832年，英國國會又通過一項法律，規定財政大臣每年必須向國會提供全部“財政收支計劃書”，并由國會批準。至此，具有現代意義的政府預算制度真正建立起來。美國現代財政制度的建立則要晚得多，直到1921年，美國國會通過了《預算和會計法案》，成立國家預算局，同時授權總統向國會提交聯邦預算，這才標志著美國現代財政制度的誕生。

新中國成立后，中國按照經典作家的理論并借鑒前蘇聯的經驗，建立了“統收統支、高度集中”的計劃經濟體制。至于為什么實行計劃經濟，列寧在1906年的 《土地問題和爭取自由的斗爭》中給出的答案是：“只要存在著市場經濟，只要還保持著貨幣權力和資本力量，世界上任何法律也無力消滅不平等和剝削。只有實行巨大的社會化的計劃經濟制度，同時，把所有的土地、工廠、工具的所有權轉交給工人階級，才能消滅一切剝削”。其制度安排是 “四個替代”：政府替代市場、政府替代社會、公共部門替代私人部門、中央政府替代地方政府。于是，整個社會 “鐵板一塊”——政府統包統攬、財政統收統支，導致整個資源配置的低效率，公共品與私人品均十分短缺。

漸進式的市場化改革是按照“四多四少”的思路進行的：多一些市場調節與少一些政府直接調節、多一些私人部門與少一些公共部門、多一些社會與少一些政府、多一些地方政府與少一些中央政府。迄今，這四對關系（矛盾）依然處于漸進式調整之中，這類深層次矛盾解決的程度，從根本上制約著中國現代財政制度建設的進程及質量。從發達國家現代財政制度發展歷程看，推進中國財政制度的現代化，需要思考和解決一系列理論與實際問題：在政治層面，如何認識“主權在民”的政治主張？實現“主權在民”的制度路徑與技術路徑如何設計以及如何踐行？如何推進“依法治國”與“依法理財”？如何夯實財政的法理與憲政基礎？如何由財政稅收行政主義轉變為財政稅收法定主義？如何理順包括稅權、預算權在內的各種國家財政權在權力機關與行政機關之間的關系？如何搭建社會公眾參與財政管理監督的平臺？如何落實社會公眾對政府財政活動的知情權、監督權等權利？在進一步向市場放權和向社會放權的同時，如何有效界定并動態調整政府與市場、政府與社會、公共部門與私人部門以及中央政府與地方政府之間權責邊界？如何充分發揮市場在資源配置和收入分配中的決定性作用同時，有效發揮政府的作用？

對建立現代財政制度而言，上述這類法律的、政治的、經濟的、社會的等若干問題都是基礎性的，因而也是不能回避的。只有有效解決了這類問題，才有可能構建起與現代市場經濟和民主政治制度相適應的科學、規范、法治、透明、完善配套的稅收制度、政府收費與公共定價制度、規制制度、公債制度、預算制度、分稅制制度等制度體系框架，從而建立起真正的現代財政制度，并以此為切入點，推進國家治理能力與治理體系的現代化。從歐洲大陸現代財政制度的形成與發展看，中國現代財政制度的建設，將是一個漫長、復雜、艱巨的歷史過程，不會一帆風順、一蹴而就。■

武漢大學經濟與管理學院）