淺析農(nóng)村集體“三資”管理——以湖北省宜昌市遠(yuǎn)安縣花林寺鎮(zhèn)為例

●張啟智 張 凡

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金、資產(chǎn)、資源（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三資”）的管理，關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定、基層組織建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。湖北省宜昌市遠(yuǎn)安縣花林寺鎮(zhèn)自2009年啟動(dòng)“三資”管理工作以來(lái)，根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策、法律的規(guī)定和紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)的要求，立足實(shí)際，在所有權(quán)、收益權(quán)、審批權(quán)、使用權(quán)不變的前提下，按照“管權(quán)、管事、管人”制度，規(guī)范管理、加強(qiáng)監(jiān)督、強(qiáng)化服務(wù)，建立起制度完善、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、經(jīng)營(yíng)高效、管理民主、監(jiān)督到位、手段先進(jìn)的農(nóng)村集體“三資”管理的長(zhǎng)效機(jī)制，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保證農(nóng)村集體“三資”科學(xué)使用、保值增值，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。筆者通過(guò)對(duì)花林寺鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”管理現(xiàn)狀的調(diào)查分析，提出完善“三資”管理的對(duì)策建議以供參考。

一、花林寺鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”運(yùn)行的現(xiàn)狀

一是資金情況：全鎮(zhèn)現(xiàn)代管資金538.4萬(wàn)元，其中銀行存款536.65萬(wàn)元，現(xiàn)金1.75萬(wàn)元。全鎮(zhèn)村級(jí)債權(quán)1502.42萬(wàn)元，債務(wù)658.46萬(wàn)元。二是資產(chǎn)情況：全鎮(zhèn)固定資產(chǎn)3316.37萬(wàn)元，其中房屋類(lèi)538.24萬(wàn)元，建筑物類(lèi)3.24萬(wàn)元，設(shè)備類(lèi)89.32萬(wàn)元，工具類(lèi)0.65萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)設(shè)施類(lèi)181.35萬(wàn)元，公益設(shè)施類(lèi)2403.88萬(wàn)元，其他類(lèi)99.69萬(wàn)元。三是資源情況：資源279183.71畝，其中：耕地面積20953.71畝，林地244577.35畝，草地200畝，園地3841.01畝，水面534.8畝，自留地2382.23畝，四荒4836畝，生活住宅1134.94畝，公益事業(yè)63.67畝，其它用地660畝。

花林寺鎮(zhèn)財(cái)政所成立了“財(cái)務(wù)代理服務(wù)中心”，村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行報(bào)賬制；資產(chǎn)和資源在鎮(zhèn)、村建立明細(xì)臺(tái)賬，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理制。花林寺財(cái)政所“三資”管理工作取得了明顯的成效，但也存在不容忽視的問(wèn)題。

二、存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏前瞻性，執(zhí)行難

村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算是針對(duì)全村下一年的整體資金的使用情況的預(yù)測(cè)，是有效規(guī)劃全村資金的使用和保障資金安全的一種手段，然而有些村沒(méi)有結(jié)合本村實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算，流于形式，以應(yīng)付上級(jí)檢查為目的，村級(jí)預(yù)算缺乏前瞻性，沒(méi)有對(duì)全村一年的資金使用情況做一個(gè)全面的衡量和預(yù)測(cè)，導(dǎo)致全年資金的支出沒(méi)有規(guī)劃，經(jīng)常出現(xiàn)超預(yù)算支出和無(wú)預(yù)算支出，不利于財(cái)務(wù)監(jiān)管，甚至?xí)?dǎo)致村級(jí)腐敗和干群關(guān)系不和諧。村級(jí)預(yù)算缺乏執(zhí)行力，很多村將預(yù)算束之高閣，村級(jí)資金支出沒(méi)有嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行，對(duì)于資金的使用仍然存在“邊打邊相”式的傳統(tǒng)資金支出方式，村級(jí)資金支出完全取決于村兩委班子的決定，超預(yù)算使用資金；村級(jí)預(yù)算沒(méi)有及時(shí)向村民公開(kāi)說(shuō)明，村民對(duì)村委預(yù)算內(nèi)支出資金存在誤解，出現(xiàn)干群矛盾。

（二）資產(chǎn)管理不嚴(yán)格，檢查難

各村都積極向上級(jí)爭(zhēng)取各種資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，但建成之后，又出現(xiàn)資產(chǎn)無(wú)人管理的狀況，重建設(shè)，輕管理，導(dǎo)致建成資產(chǎn)受到人為或者自然破壞，沒(méi)有有效的發(fā)揮其使用價(jià)值，縮短了其使用壽命，給村民一個(gè)“豆腐渣工程”的錯(cuò)覺(jué)，增加村民對(duì)村兩委的誤會(huì)，造成干群關(guān)系不和諧。

（三）資源不能有效利用，增值難

村集體資源主要是指法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，包括耕地、林地、園地、草場(chǎng)、荒山、荒地、荒坡、荒灘、水面、建設(shè)用地、礦藏等。由于這些自然資源平時(shí)沒(méi)有具體人員管理，長(zhǎng)期處于無(wú)人管理狀態(tài)，這就使一些村民抱有“公家資源能占一點(diǎn)是一點(diǎn)”的想法，出現(xiàn)“一人帶頭，多人跟進(jìn)”的侵占現(xiàn)象，私自開(kāi)采、開(kāi)發(fā)，甚至破壞性的開(kāi)采，有些村民甚至將村集體資源據(jù)為己有，非法強(qiáng)占，導(dǎo)致集體資源流失。集體土地管理不到位，很多村民支持國(guó)家建設(shè)或者通過(guò)合法途徑將土地流轉(zhuǎn)之后，村委沒(méi)有在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證上做相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致村土地?cái)?shù)據(jù)不真實(shí)，同時(shí)也會(huì)造成社會(huì)矛盾。

三、完善農(nóng)村集體“三資”管理的措施

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金、資產(chǎn)、資源的監(jiān)管既不能抓大放小，也不能“一只手硬一只手軟”，要全方位多角度的監(jiān)管，做到監(jiān)管到位不留死角，從“錢(qián)”著手，以“錢(qián)”為線(xiàn)，全面帶活農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管。

(一)加強(qiáng)預(yù)算前瞻性，確保預(yù)算執(zhí)行力

1、強(qiáng)化群眾監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要對(duì)所轄村居的預(yù)算編制人員進(jìn)行預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)，提高村委對(duì)預(yù)算重要性的認(rèn)識(shí)，必要時(shí)給予相關(guān)的技術(shù)指導(dǎo)，從編制預(yù)算初始就提高預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性；村級(jí)預(yù)算涉及全村村民的利益，在編制預(yù)算之前應(yīng)廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，尊重群眾意見(jiàn)，合理接受群眾建議，讓預(yù)算體現(xiàn)全村村民的意愿，真正讓村民當(dāng)家做主；根據(jù)全村實(shí)際情況，結(jié)合村民意愿，將預(yù)算初稿上報(bào)上級(jí)相關(guān)部門(mén)，聽(tīng)取建議；根據(jù)上級(jí)反饋回來(lái)的建議，形成預(yù)算決議提交村民代表大會(huì)討論，充分發(fā)揮群眾作用，完善預(yù)算決議，最終形成預(yù)算書(shū)上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后，在全村進(jìn)行公示并送縣財(cái)政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所備案。

2、對(duì)村級(jí)預(yù)算實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所和村級(jí)財(cái)務(wù)代理中心應(yīng)根據(jù)各村預(yù)算對(duì)各村的支出進(jìn)行劃撥資金和入賬，即年初有預(yù)算的，財(cái)政所直接撥付資金，年初無(wú)預(yù)算、超預(yù)算或無(wú)資金來(lái)源、審批程序不到位的，財(cái)政所不予支付，代理中心也不予入賬，原則上財(cái)政所不再撥付預(yù)算外支出。代理會(huì)計(jì)按月向財(cái)政所報(bào)送各村預(yù)算收支情況表，對(duì)各村預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，確保各村的財(cái)務(wù)收支都在預(yù)算的框架內(nèi)。

3、加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查。遠(yuǎn)安縣財(cái)政局每年年中要對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)行情況進(jìn)行一次檢查，保障資金運(yùn)行安全，提高資金運(yùn)行質(zhì)量與使用效率；每年三月底前，由遠(yuǎn)安縣財(cái)政局組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)行情況進(jìn)行審計(jì)，并對(duì)村干部屆滿(mǎn)離任、換屆選舉，土地補(bǔ)償費(fèi)等專(zhuān)項(xiàng)重點(diǎn)工作進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。花林寺財(cái)政所堅(jiān)持村級(jí)審計(jì)原則，本著“還干部一個(gè)清白，給村民一個(gè)明白”的勤勉之心，嚴(yán)格認(rèn)真的完成每年各村的審計(jì)工作。

（二）落實(shí)管理責(zé)任制，資產(chǎn)流轉(zhuǎn)規(guī)范化

建立健全資產(chǎn)進(jìn)出制度，提高資產(chǎn)的使用效率。對(duì)于資產(chǎn)的建設(shè)要根據(jù)預(yù)算書(shū)，不得進(jìn)行舉債建設(shè)和超前建設(shè)，要根據(jù)各村的時(shí)間情況和需要，量力而行。村資產(chǎn)的建設(shè)和處理要嚴(yán)格按照縣財(cái)政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所“三資”管理規(guī)范進(jìn)行，不得違規(guī)操作和暗箱操作。村購(gòu)置資產(chǎn)需要通過(guò)招投標(biāo)的方式，按照“公開(kāi)、公平、公正”的原則，進(jìn)行對(duì)外招標(biāo)，集體競(jìng)價(jià)，擇優(yōu)選擇；對(duì)村集體資產(chǎn)的處置，要經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)決定，并上報(bào)主管部門(mén)審批，采取公開(kāi)處置的方式，通過(guò)拍賣(mài)競(jìng)價(jià)處理村集體資產(chǎn)。各村應(yīng)建立資產(chǎn)臺(tái)賬，對(duì)村資產(chǎn)采取實(shí)時(shí)登記，及時(shí)入賬和下賬，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所備案，實(shí)時(shí)監(jiān)管資產(chǎn)現(xiàn)狀，便于上級(jí)檢查和各村自查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所安排專(zhuān)人對(duì)村級(jí)資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，每年分定期檢查和不定期抽查對(duì)村資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)，維護(hù)資產(chǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)并保障資產(chǎn)安全。

（三）夯實(shí)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，調(diào)動(dòng)資源創(chuàng)收益

村集體資源應(yīng)屬于村集體所有，任何人不得以任何名義強(qiáng)行侵占、開(kāi)采等，維護(hù)村集體資源的完整與安全，村集體對(duì)于資源的管理應(yīng)本著 “保值、增值、多元化經(jīng)營(yíng)方式經(jīng)營(yíng)、惠利全村”的管理理念，合理經(jīng)營(yíng)村集體資源。

各村應(yīng)該對(duì)農(nóng)村資源建立臺(tái)賬，組織專(zhuān)門(mén)人員對(duì)村集體資源進(jìn)行摸底排查，認(rèn)真統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，建立村級(jí)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)調(diào)整村資源增減，夯實(shí)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，確保資源數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。便于村集體對(duì)資源進(jìn)行規(guī)劃經(jīng)營(yíng)，保值增值，也利于相關(guān)監(jiān)管部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)。對(duì)于各村的集體資源可采取由集體經(jīng)濟(jì)組織直接經(jīng)營(yíng)或?qū)嵭谐邪?jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)，也可以采取集體資產(chǎn)參股、聯(lián)營(yíng)和股份合作經(jīng)營(yíng)方式；對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)能力經(jīng)營(yíng)的閑置資產(chǎn)，可以引進(jìn)“能人”，有償使用。無(wú)論采取何種方式經(jīng)營(yíng)都需要經(jīng)過(guò)本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議討論決定，并采取招投標(biāo)的方式進(jìn)行。鎮(zhèn)財(cái)政所從2013年就采取由財(cái)政所牽頭，委托專(zhuān)業(yè)人士對(duì)村集體資源進(jìn)行發(fā)包、租賃、拍賣(mài)，財(cái)政所全程監(jiān)督，確保村民利益不受損害。對(duì)于村集體資源經(jīng)營(yíng)所得利益的分配方案應(yīng)經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議或成員代表會(huì)議討論通過(guò)，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。