關于服務型鄉鎮政府職能模式的研究

葉佳靜

（江蘇師范大學法律與公共事務學部，江蘇 徐州 221116）

關于服務型鄉鎮政府職能模式的研究

葉佳靜

（江蘇師范大學法律與公共事務學部，江蘇 徐州 221116）

當前我國正處于社會轉型期，隨著改革的進一步深入，原有的政府職能模式已不能適應社會的發展，轉變政府職能模式已成為一種必然趨勢，尤其是對連接國家與基層的鄉鎮政府來說，構建服務型鄉鎮政府顯得十分必要。文中在對服務型政府模式進行研究的基礎上，對鄉鎮政府的職能轉變進行分析研究，旨在為構建服務型鄉鎮政府提供參考。

服務型政府；職能轉變；鄉鎮政府

一、服務型政府模式的研究

雖然我國與西方國家的政治制度、經濟基礎和發展階段存在極大差異，但是隨著經濟全球化的發展，世界各國的聯系越來越緊密，在經濟建設和構建和諧社會的過程中，我國與西方國家有著相同的時代背景和發展訴求，因此，系統分析西方國家社會公共服務模式的演變，對于我國公共服務體系改革與服務型政府的構建都具有重要的啟示和借鑒意義。

（一）西方社會公共服務模式的演變

西方國家的公共服務模式大致可以分為三個階段：

（1）“全能型政府”階段，即傳統官僚制階段。這一階段是以馬克思.韋伯的“官僚制理論”為基礎的，韋伯認為官僚制是一種以分部——分層、集權——統一、指揮——服從等為特征的組織形態，是現代社會實施合法統治的行政組織制度，而“全能型政府”正是這種行政組織制度的體現，在這種以政府為主導的公共服務管理模式下，政府制定的制度和規則是國家運行的基礎，政府承擔了幾乎所有的公共物品和公共服務的供給，政府既是“掌舵者”又是“劃槳者”。

這種管理模式在當時的社會背景下產生了一些積極的作用，比如在一些純公共服務的提供上表現出很大的優勢，尤其是在治安、司法、國防等方面，以政府為主導，有利于維護社會的穩定。然而隨著社會的發展，這種管理模式也出現了一些弊端，由于缺乏監督，政府可以進入社會的任意領域，所以難免會造成政府機構臃腫、財政壓力過大等問題，從而導致“政府失靈”。

（2）“企業型政府”階段，即市場多元化階段。這一階段是以新公共管理運動的掀起而發展起來的，新公共管理理論的核心是將市場競爭機制和私營部門成功的管理方法引入到公共物品和公共服務的供給中來，它以“市場化”為導向，以合約出租、政府采購、特許經營公共物品、政府資助、政府參股等形式，鼓勵私人參與到公共物品和公共服務的提供中來，以提高政府管理效率、轉變政府職能。

“企業型”政府的管理模式使得公共物品的提供呈現出多元化的趨勢，主要表現為提供方式多元化、供給主體多元化、效益多元化等方面，多元化的出現不僅提高了公共服務的質量，而且也重塑了政府的權威。然而，市場也是一把雙刃劍，過分強調市場的作用會導致盲目崇拜市場，忽視市場的缺陷，從而導致公共服務碎片化等不良影響的產生。

（3）“整體合作型政府”階段，即整體合作階段。在對“全能型政府”和“企業型政府”進行批判和繼承的基礎上，“整體合作型政府”于20世紀90年代應運而生，這是一種著力于政府內部機構和部門的整體合作，將公共部門和私人部門以及社會的志愿組織聯合起來，實現公共服務供給主體的多元化，從而實現善治的一種管理模式。在這一模式下，社會資源得到了高度整合，這樣就有利于各部門間政策的協調性，從而避免政出多門或政策間的撞車現象，還有利于克服市場化階段中為公眾提供碎片化服務的弊端，實現公共服務的整體系統性。

雖然“整體合作型”管理模式在當時的社會背景下彰顯出巨大優勢，但仍難以協調自上而下和自下而上的關系，以及官僚體系和網絡治理、碎片化和組織化之間的矛盾。

（二）我國公共服務型政府模式的構建

當前我國正處于社會轉型期，在過去的一段很長時間內，我國實行的是計劃經濟，在這種體制下，我國所有的公共資源基本都是由各級政府掌握，公共服務也由各級政府所提供，總而言之，這個時期的公共服務體系是以政府為主導的。隨著我國改革開放的進一步深入以及社會的轉型，政府主導型的公共服務體系的弊端越來越明顯，不僅導致各級政府機構龐大臃腫，而且還造成了比較嚴重的資源浪費、效率低下、服務成本高、服務質量低下等問題。因此，改革以政府為主導的公共服務模式勢在必行，縱觀世界潮流，構建以民為本的公共服務型政府是改革的大勢所趨。在分析西方國家的公共管理模式的基礎上，結合我國的現實國情，我國在構建服務型政府的過程中應做到如下幾點：

（1）堅持以民為本。《世界人權宣言》第22條規定：“每個人，作為社會的一員，都有權享受社會保障，并有權享受他的尊嚴和人格的自由發展所必須的經濟、社會和文化方面各種權利的實現，這種實現是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況”。政府改革的基本趨勢是從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變，我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，因此，政府在提供公共服務時，必須把人民放在第一位，做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。

（2）合理統籌公共服務財政支出，更加關注社會公平。我國幅員遼闊，各地資源分布不一，各地的經濟發展水平也不一樣，因而所需要的政府扶持力度也不同，然而現實情況則是我國目前的社會性公共服務支出不合理，尤其是在教育、醫療和社會保障等基本性的公共服務方面的支出過少，而且還存在地區差異，即城市多，農村少；發達地區多，落后地區少，這樣就加劇了社會不公平現象，不利于維護社會的穩定，所以必須合理統籌公共財政支出，政策更多地向貧困地區和落后地區傾斜，真正做到各地區的協調發展。

（3）建立健全公共服務管理的監督機制。絕對的權力導致絕對的腐敗，所以有必要建立監督機制來制衡權力的集中，建立監督機制就是要加強對公共服務主體的監管，尤其是政府機構的內部監管，逐步建立起官員問責制，真正做到公共服務的好壞由公眾裁決，接受公眾的監督與評價；同時也要加強輿論監督，隨著網絡時代的到來，輿論監督的方式也越來越多樣化，應充分發揮這些監督方式的積極作用。

二、轉變政府職能是建設服務型政府的必由之路

（一）轉變政府職能是社會主義市場經濟的必然選擇

改革開放以前，我國實行的是計劃經濟，在計劃經濟體制下，政府統包統攬，幾乎所有的公共服務及公共物品都由政府來提供，總而言之，這個時期的政府是一種管制型的政府。改革開放以后，我國逐漸由計劃經濟走向市場經濟，市場成為資源的主要配置者。在以市場為導向的經濟體制下，管制型政府的弊端越來越凸顯，出現了許多與社會發展不相適應的問題，所以為了適應市場經濟的發展，轉變政府職能迫在眉睫，從管制型政府向服務型政府的轉變是一種大勢所趨。

（二）轉變政府職能是應對加入WTO的迫切需要

WTO是一個以貿易自由化為宗旨，以市場經濟為基礎，按照非歧視性與透明度原則制定的有關貿易政策的多邊協定，是當今世界多邊貿易體制框架的基石。經過長達13年的馬拉松艱苦談判，2000年6月，我國與歐盟就中國加入WTO達成協議，135個WTO成員國中要求與我國進行雙邊市場準入談判的37個國家均已與我國達成協議，中國“入世”已成定局。加入WTO客觀上需要轉變政府職能，提高政府管理效率，所以轉變政府職能是應對加入WTO的實際需要。為了順應加入WTO的新形勢，政府部門需要在觀念、職能和管理方式上都作出相應的轉變。

（三）轉變政府職能是制度創新的要求

目前我國正處于社會轉型期，隨著改革的不斷深入，現行行政管理體制的矛盾和弊端越來越突出，為了改革行政管理體制，促進社會發展，政府必須轉變職能、提高行政效率、構建服務型政府、加快制度創新步伐。這就要求建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府；切實履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務；管理方式實現從權力本位轉向權利本位，從管理本位轉向治理本位，從全能本位轉向有限本位，從規定本位轉向規則本位，從指令本位轉向指導本位，從審批本位轉向監督本位[1]。

三、鄉鎮政府職能轉變是構建服務型鄉鎮政府的客觀要求

在農村稅費改革之前，鄉鎮政府主要承擔著兩項職能：一是“整合”，二是“汲取”。所謂“整合”，又稱國家的一體化，即通過國家的經濟、政治、文化等力量將國家內部的各部分和要素結合為一個有機的整體；所謂“汲取”，是國家基于自身的存在和發展的需要，對基層社會進行資源抽取，這兩項職能是相輔相成的，顯然，這兩項職能都傾向于“管治”的目的[2]。農村稅費改革之后，農民徹底告別了延續2600多年的“皇糧國稅”，農村的經濟結構和利益分配格局都開始出現根本性的變化，隨著建設社會主義新農村口號的提出，鄉鎮政府改革面臨著前所未有的契機，逐漸由“管治”向“服務”過渡。

當前我國正處于社會轉型期，各個階層和群體的利益不斷分化，利益主體逐漸多元化，由此引發的利益矛盾也逐漸增加。鄉鎮作為我國的基層政權，其行政生態環境也變得日益復雜，農村中的各種不和諧現象越來越嚴重，例如農民失地增多卻沒有相應的社會保障、城鄉收入差距進一步擴大以及生態環境污染越來越嚴重等，這些現象導致了鄉鎮治理面臨著深刻的歷史性挑戰，這也與構建服務型鄉鎮政府的初衷是背道而馳的，究其原因，主要是因為鄉鎮政府的職能沒有得到徹底的轉變。

近年來，我國農村群體性事件一直呈頻發和上升的趨勢，因土地調整、土地征用、房屋拆遷、民事糾紛等問題引發的群體性事件不斷發生。于建嶸教授在基于湖南的調查報告中指出，農村的群體性事件在數量、規模和對抗程度方面都在增長。與此同時，農民的政治訴求也發生了重大的升級，在內容上變得有進取型，并提出了在政治上組織起來的要求[3]。在向服務型政府過渡階段，我國農村群體性事件不再是農民與農民之間的抗爭，而是農民為了捍衛自身利益與鄉鎮政府進行抗爭，這就使得鄉鎮政府的管理受到了極大挑戰，到了不得不加快職能轉變的地步。總而言之，促進鄉鎮政府職能轉變，建設和諧新農村是構建服務型鄉鎮政府的客觀要求。

四、服務型鄉鎮政府的職能定位

在農村稅費改革之前，鄉鎮政府的主要職能是收稅收費和計劃生育，隨著稅費改革的進一步推進和農業稅的免征，鄉鎮政府逐漸從這些職能中解放出來，其工作量發生了改變，而能量卻一直處于飽滿狀態，因而為其向服務型政府轉變提供了條件。隨著農業稅在全國范圍內的取消，鄉鎮政府的職能也相應地發生了改變，服務型鄉鎮政府的主要職能是加強社會管理和公共服務，這與強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求是相一致的，總體而言，服務型鄉鎮政府職能的科學定位應該是“責任明確、精干高效、透明度高、廉潔誠信”。具體而言，服務型鄉鎮政府的職能主要體現在以下方面：

（一）貫徹和執行黨中央和上級政府關于三農問題的方針和政策。鄉鎮政府的工作總體上是在黨的大政方針指導下進行的，鄉鎮政府是維系黨中央和基層群眾的橋梁，鄉鎮政府開展工作的有效程度對維護黨的形象和體現上級政府的管理意志至關重要。在執行政策方面如何做到正確宣傳、有力貫徹和全面落實，鄉鎮政府應從以下方面予以把握：一是重點落實好黨的各項惠農政策，切實維護好廣大農民群眾的合法權益；二是正確解讀黨中央在農村的各項政策，確保政策的有效性和時效性，注重政策的反饋意見，確保鄉鎮政府的重大決策更加科學，更加順民心合民意；三是增強農民的法規和法律意識，提高農民依法維護自身利益的自覺性；四是提高依法執政的能力，把政策法規作為規范執政的依據，由“人治”向“法治”轉變。

（二）基礎設施建設和公益事業管理。鄉鎮政府的服務職能主要體現在公共事務的管理和公共產品的提供上，為了更好地履行服務職能，鄉鎮政府應做到以下幾點：一是將政府職能的范圍進一步擴大到公共領域，確保公共產品的提供，提高公共責任意識；二是將市場機制引入到公共事業中來，積極探索部分公共事業的社會化和市場化；三是經濟發展與社會管理協調發展，改變過去偏重經濟發展的局面；四是擴寬農民表達利益的渠道，不斷聽取老百姓的意見和建議，用實實在在的服務為農民提供便利，促進農村經濟的進一步發展。

（三）市場培育職能。目前對大多數鄉鎮來說市場功能顯得比較單一，與產業化、集約化的要求不相適應，所以鄉鎮政府的職能之一是加強市場體系建設，增強市場的輻射能力。為此，鄉鎮政府應做到以下幾點：一是要為農民拓展本地和外地市場，廣辟流通渠道，進一步提升市場功能，增加農民的收入；二是積極引導農民進入市場，鼓勵發展以農民為主體的農產品銷售隊伍，保證農產品的銷售渠道；三是打破地域界限，形成與外地大市場相銜接的網絡，開辟商品流通的新渠道。

（四）引導發展與生產的職能。鄉鎮政府是農業生產發展的組織者和引導者，可以說，農村發展的好壞在很大程度上取決于鄉鎮政府，所以鄉鎮政府應因村、因地制宜，及時為農民提供產前、產中和產后服務，引導村組干部轉變觀念，切實為農民解除后顧之憂。

（五）從事社會管理、調解鄉村糾紛、維護鄉村的秩序與穩定。鄉鎮政府的社會管理工作主要是推進政務、村務公開，抓好人口和計劃生育工作，保障婦女兒童合法權益，保障人民群眾的生命財產安全，加強安全生產和公共安全管理。近年來，農村群體性事件不斷頻發，為此，鄉鎮政府應制定社會應急機制，妥善處置群體性事件，確保農村社會的和諧與穩定，促進農村經濟與社會的發展。

總之，服務型鄉鎮政府是鄉鎮政府職能的科學定位，是社會主義的內在要求，建設服務型鄉鎮政府有利于農村社會的穩定，有利于全面建設小康社會歷史重任的實現。

[1]金太軍,趙暉.轉變政府職能與建設服務型政府[M].廣東人民出版社,13-15.

[2]徐勇.國家整合與社會主義新農村建設[J].社會主義研究, 2006,(1).

[3]于建嶸.農民有組織抗爭及其政治風險[J].戰略與管理,2003, (3).

D630

A

1671-5136(2014)03-0026-03

2014-09-19

江蘇師范大學科研創新一般項目《服務型政府建構過程中鄉鎮政府職能轉變研究》。

葉佳靜（1989——），女，江蘇昆山人，江蘇師范大學法律與公共事務學部研究生。研究方向：行政管理。