論扣押凍結處理涉案款物制度的規范化
——以當前基層檢察機關辦案為視角

張永公 黃純麗 楊麗媛

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

論扣押凍結處理涉案款物制度的規范化
——以當前基層檢察機關辦案為視角

張永公 黃純麗 楊麗媛

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

目前基層檢察機關在涉案款物的扣押、凍結、處理等方面仍然存在諸多程序瑕疵、實體違法、監督不力等問題，其原因主要包括涉案款物內涵法律界定不清、基層院辦公辦案經費普遍不足、涉案款物監督機制不健全等。故而完善立法、健全經費保障和工作激勵機制，提高檢察人員素質，強化內外監督，確保理性、平和、文明、規范執法，將是今后檢察機關努力的方向。

基層檢察機關；涉案款物；規范化；監督機制

扣押、凍結涉案款物作為刑事訴訟活動中的一種強制性手段，對收集和保全證據、打擊犯罪以及保障訴訟活動順利進行具有重要的作用。然而基層檢察院在司法實踐中受利益驅動等多種因素的影響，違法違紀扣押處理涉案款物的問題依然存在，這不僅嚴重侵害了公民的合法財產權利，而且極大損壞了檢察機關的執法公信力，影響了社會主義法治的完善。構建合理完善的扣押、凍結、處理涉案款物制度，不但是保障當事人合法財產權的現實需求，也是實現公平正義和提高檢察機關執法公信力和人民群眾滿意度的必由之路。

一、涉案款物管理方面存在的主要問題

（一）扣押、凍結程序不規范。主要表現在以下幾個方面：一是辦案部門在扣押涉案款物時存在沒有書面告知當事人或者其近親屬有權按照有關規定進行投訴。二是處理涉案款物時，沒有做到每案上繳，而是集中上繳財政。扣押款保管的財務部門雖然按規定將所有扣押、收繳的涉案款項全部上繳財政，但沒有做到“一案一清，一事一清”，而是將不同案件中扣押、收繳的不同性質案款，或者是同一案件中不同當事人退出的案款一并上繳財政。在訴訟終結后處理扣押款不及時，未按規定在三十日內對扣押款物依法作出處理。三是收繳違紀、違反行政法規的資金，不移送有處理權的部門處理，直接上繳財政。高檢院在扣押凍結處理涉案款物中規定，對違紀、違反行政法規資金，應當移送相關部門處理。但在司法實踐中，為了提高地方財政的返還比例彌補辦案開支，不少檢察院將扣押的違紀違規資金直接上繳財政。

（二）個別違法違規辦案不乏存在。受利益驅動，某些辦案部門違法違規辦案，案前扣押、凍結涉案款物，超范圍扣押、凍結涉案款物，違法違規處理涉案款物等現象屢見不鮮，嚴重侵犯了案件當事人合法財產權。在個別犯罪情節較輕的不捕、不訴案件中，個別辦案部門違規收繳處理當事人贓款贓物，使某些群眾自然而然地將檢察機關辦案與金錢利益聯系起來。如果默認、容忍、放縱這些問題的存在和蔓延，將會嚴重損害檢察機關的執法公信力，危及黨的事業。

（三）監督乏力并流于形式。主要表現在：一是某些辦案部門對涉案款物既不及時上繳國庫，也不主動積極向本院紀檢監察部門、財務和案件管理部門備案，使內部監督乏力；二是對一些需隨案移送的款物不隨案移送，無法有效監督；三是事后經查明與案件無關或者是與法院判決、公訴機關指控無關的扣押凍結款物，辦案人員未及時返還有關人員，甚至久拖不還，法律對于這些財產權益受侵害的當事人設置的救濟途徑較少，甚至一些人抱著舍財免災的心態，發發牢騷，根本不去監督這些違法違紀現象。

二、影響涉案款物管理的主要因素

（一）涉案款物內涵法律界定不清，為不規范扣押處理涉案款物提供了空間。當前，贓款贓物、違法所得界定標準不確定，從而導致執行主體不明和執行程序的混亂。根據刑事訴訟法及相關司法解釋，扣押、凍結款物既可能包括涉嫌犯罪所得，也包含其他違法所得及與案件無關的款物。但立法沒有對犯罪所得、違法所得進行嚴格區分，導致實際操作中無法明確執行主體。如《刑法》第六十四條規定：“犯罪分子違法所得的一切財物，應當予以追繳或者責令退賠”，其中的違法所得只是一個抽象概念。2010年5月9日最高檢頒布的《人民檢察院扣押凍結涉案款物工作規定》（以下簡稱《工作規定》）第二條第二款規定：“犯罪嫌疑人、被告人實施違法犯罪行為所取得的財物及其孳息屬于違法所得”。其中哪些是違法行為所取得的財物，實際上也沒有予以明確界定。法律法規不完善，容易造成在扣押凍結處理涉案款物工作中的操作不統一、處理不一致。一是各地檢察院由于認識上的差異，在扣押違法所得時，往往會導致“一樣的情況，不一樣的結果”。二是法院判決有的只涉及罪有罪無、罪輕罪重、贓款贓物，未涉及寬泛意義上的違法所得，以致《工作規定》中關于“人民檢察院應當嚴格按照人民法院的生效判決、裁定處理扣押、凍結的款物”的條款成了“無本之木”，為各地檢察院在處理時各行其是提供了很大空間，這其中不乏在利益驅動下，想方設法打擦邊球，甚至逾越法律底線違法違規扣押處理涉案款物。

（二）基層院辦公辦案經費普遍不足，是不規范扣押處理涉案款物的根源。長期以來，基層檢察院經費主要靠地方財政保障，特別是在一些欠發達地區的基層檢察院，由于地方財力有限，經費缺口較大。雖然自2009年以來，隨著中央及省級財政的專項經費和轉移支付逐年增加，一些欠發達地區基層檢察院的檢務保障逐年改善，但經費缺口仍然存在。一般情況下都是通過地方財政返還檢察機關扣押處理的涉案款的途徑來彌補。因此，只有多扣押、多處理，才能多返還，可以說要保證基層檢察機關正常運轉（含激勵辦案部門辦案積極性），就必須保證有足夠上繳財政的扣押處理款。因此這一“缺口”在一定歷史條件下成了催生不規范扣押涉案款物問題的溫室和土壤。

（三）涉案款物監督機制不健全。一是在執法觀念上，有些干警保護犯罪嫌疑人合法財產的意識不濃。保障犯罪嫌疑人合法財產不受侵犯，是檢察干警必須履行的憲法義務和職業責任，但有些干警切實保護犯罪嫌疑人合法財產的意識不濃，自覺性、主動性不強，有人認為只要有足夠的證據證明犯罪嫌疑人犯罪就算辦得成功，至于在扣押凍結處理涉案款物的程序上有點瑕疵無關緊要。在這種思想支配下，有些辦案人員很容易在執法中出現未立案扣押、多扣押、扣押物品保管不善和扣押款物該返還未及時返還等問題。二是對扣押凍結處理涉案款物內部監督（領導監督、財務監督、紀檢監督、案管監督、訴訟監督等）不力，也是導致不規范扣押凍結處理涉案款物的重要因素之一。

三、完善基層檢察院扣押凍結處理涉案款物制度的建議

(一)保障辦案經費,從源頭上遏制經濟利益驅動

司法實踐中,偵查機關受利益驅動是扣押、凍結、處理權被濫用的重要因素。因而要切實保障司法機關辦公、辦案經費,避免受利益驅動辦案。一是建立健全檢察經費保障體制和機制，推進檢務保障機制的完善，實行按需預算，從根本上解決經費保障不足問題。通過逐步建立對基層檢察院特別是欠發達地區基層檢察院的經費保障機制，不斷加大對欠發達地區縣市院的經費扶持力度，讓財政撥入經費與上繳扣押處理款完全脫鉤，為基層檢察院規范扣押凍結處理涉案款物提供堅實的物質基礎，堅決糾正受利益驅動辦案的問題。條件成熟時可由中央財政負擔司法機關的辦案辦公經費并將罰沒款上繳中央財政,實現從物質基礎的源頭上保障扣押凍結處理涉案款物的規范有序進行。這樣不僅能夠避免司法權力地方化的傾向,樹立司法權威,推進依法治國,而且能夠最終避免司法機關受經濟利益驅動辦案和非法處理涉案款物。

（二）完善法律法規，確保公平公正執法

一是建議人大常委會及“兩高”通過相關立法解釋或司法解釋對如何處理贓款贓物之外的違法所得的涵義、范圍進行明確具體的界定和解釋，同時構建對不捕、不起訴和撤案案件中違法所得和法院判決未予以認定的涉案違法所得的處理程序，以便各地檢察機關在司法實踐中按統一標準操作，為有效遏制由于法律不規范、制度不健全造成違規違法行為提供有力的保障。二是財產權與人身權同為公民的基本權利，在法制日益完善的社會中，犯罪嫌疑人的財產權同樣應當受到重視。檢察機關在進行刑事訴訟的過程中，不僅要重視對犯罪分子的懲處、對受害人的慰藉，同時也要關注對被追訴人正當權利的保護。扣押處理涉案款物，應當嚴格執行在規定的期間內及時通知當事人或者其近親屬，給當事人或其近親屬以申辯和投訴的權利，確保程序公正。只有這樣才能全面體現法律的公平與正義。

（三）健全激勵機制，強化內外部監督

其一，制訂激勵有效、約束嚴格、權責明晰、獎懲分明的內部控制制度。通過完善績效考核體系，加大薪酬的正向激勵，強化內部監督，保障基層檢察院不需辦、不必辦、不能辦、不敢辦利益驅動案件。同時通過加強引導廣大檢察人員進一步更新執法理念，從規范檢察權運行、提高執法公信力的高度，改進執法作風，規范執法行為，嚴明執法紀律，防止違規違法扣押、凍結涉案款物行為的發生，促進檢察機關公正廉潔執法。其二，探索建立上下級院聯網辦公條件下的扣押涉案款物審批權上提一級制度。借鑒自偵案件批捕權收歸上一級檢察機關行使的司法改革成果,同樣將檢察機關對涉案款物的扣押、凍結、處理審批權上提由上一級檢察院行使,并明確增設當事人不服時的申訴程序和兩級院紀檢監察部門對不服申訴的同步審查制度,充分保障犯罪嫌疑人程序性救濟權利的實現。其三，強化檢察機關執法辦案的內外部監督。一方面檢察機關的紀檢監察部門和案件管理部門應切實發揮作用，建立協作機制，共享數據、合力執行，對扣押凍結涉案款物處理進行全程監督，發現問題要及時指出和監督糾正，對違法違紀人員要堅決處理。同時可根據扣押凍結涉案款物的程序特點建立起完善的管理監督制度，并在實踐中不斷強化監督管理。通過充分發揮案件管理部門的全程監督作用，認真抓好扣押款物“進口”后的備案審查和“出口”時的審核，加強對業務部門扣押或者處理涉案款物是否存有不規范乃至違法現象進行實時內部監督。同時，通過探索建立紀檢監察部門和案件管理部門的聯動機制，從檢察機關內部實現對贓款贓物扣押、接受、入庫、保管、移送、處理等環節的動態監控、全程監控。另一方面，通過充分發揮人民監督員制度、規范定期向人大報告工作機制、完善當事人權利受損救濟機制等方面，強化涉案款物外部監督，促進檢察機關理性、文明、公正執法，最終有效保障涉案款物案件當事人的切身利益，維護國家法律監督機關的尊嚴和形象。

D925.2

A

1671-5136(2014)03-0044-03

2014-06-15

張永公（1974-），男，湖南瀘溪人，湖南省瀘溪縣人民檢察院監察室主任。