中外慈善組織管理比較及對廣州的啟示

鐘麗歡

（廣州科技貿易職業學院，廣東廣州511442）

中外慈善組織管理比較及對廣州的啟示

鐘麗歡

（廣州科技貿易職業學院，廣東廣州511442）

慈善組織是社會慈善事業的重要組成部分，已經成為構建社會主義和諧社會的一支重要力量。文中對我國上海、香港和英國、美國的慈善組織發展管理進行分析，借鑒其有益的做法，以促進廣州慈善組織的進一步發展。

廣州；慈善組織；管理

近年來,廣州市慈善事業發展迅速。慈善組織已成為廣州社會慈善事業的重要組成部分，成為構建社會主義和諧社會的一支重要力量。從數據上看，廣州慈善會成立至今共募捐達到21．32億元，而僅2008年就募得8億多元和價值超過1億元捐贈物品；廣州市各類慈善機構2011年募集慈善款和準慈善款（含福利彩票提取的公益金）就達到19．57億元。這為中國的慈善事業發展做出了重大的貢獻，但與中外慈善組織發展成熟的地區相比，廣州的慈善組織管理仍然不足。因此，通過借鑒慈善組織發展成熟地區的經驗，結合廣州的情況，來促進廣州慈善事業的發展。

一、中外慈善組織管理中的經驗借鑒

（一）上海慈善組織管理

1、慈善組織發展的一條龍路徑

上海市政府非常重視慈善組織在創建和諧社會當中的作用，通過打造公益創新平臺，形成了支持公益創業、推進慈善組織發展的一條龍路徑。

（1）孵化注冊。公益組織孵化器是指為公益社會組織提供創業理念和資源交流平臺、提供市場化運營空間、提供解決社會問題的新機制和新的實踐案例、促進社會組織能力建設和創業人才培養等內容的綜合系統[1]。2010年7月，上海市首個在中國創立公益組織孵化器恩派NPI正式運營，主要負責扶植和培養優秀的慈善組織。

（2）慈善組織運作資金支持。慈善組織孵化注冊后，通過公益創投和公益招標獲取運作資金。公益創投是指通過基金會等第三方社會組織的支持，為初創的慈善組織提供“種子資金”，并提供管理和技術支持。公益招標是指上海市民政局將公益金資助項目的評審工作委托給第三方公益組織，由其公開招標、投標，決定資金的去向，并把評審結果交給民政局[2]。

（3）慈善組織項目評估。通過公益招標和公益創投項目，上海市各級政府增加了向慈善組織購買服務的比例。為了能夠提高資金的使用效率，上海出臺了《社區公益服務項目績效評估導則》，規定評估項目的完成情況、財務績效、服務滿意度、項目人才隊伍建設、組織能力建設及綜合效益評估等六個項目。

2、創新公益慈善供需對接機制

（1）“公益伙伴日”活動。從2011年開始，上海市民政局就開始主辦為期三天的“公益伙伴日”活動。上海市政府與慈善組織共同策劃活動現場與項目，志在推廣簡約做公益，使公眾與政府、企業、社會組織通過交流找到共同的興趣點，進而促使完成公益項目簽約和增加資金公募數量[3]。目前“公益伙伴日”已經是上海有公益產出、有社會影響和有較強公信力的公益品牌。

（2）積極的媒體互動。上海市社區居民可以撥打社區服務熱線962200或者通過“直通990”的電臺欄目，直接反映各類民生問題。慈善組織在收到相關的反映與需求后，就會主動介入。社區服務熱線是由市社區服務中心承辦、24小時直接面向社區居民的公益服務熱線。“直通990”的電臺欄目則是民政局與上海廣播電視臺合作的民生熱線欄目，志在開展政府與媒體間的公益合作。通過廣播直播的形式，把政府與慈善組織的公益理念、公益項目等傳播給廣大民眾。

（二）香港慈善組織管理

1、“公助民辦”的合作模式

“公助民辦”的合作模式是香港首創的政府與慈善組織合作的方式。該方式主要是通過政府出資、以招標方式請慈善和非營利性機構操作政府的社會福利項目的模式，引導支持社會慈善組織發展和慈善功能發揮，形成獨具特色的香港社會福利制度[4]。

“公助民辦”的合作模式由三個模塊組成。

（1）公開競投服務。政府的所有社會福利項目都會通過公開招標的形式尋找合適的服務提供者。機構通過提交建議書，并提出合理的投標價錢來競爭獲取政府的項目。在收到建議書后，政府會對機構所提出的服務質量與價錢，進行成本效益分析來定奪最后的項目獲得者。除了社會組織之間的競爭外，對長者護理院舍的送飯服務，商業機構也能夠參與競標。商業機構與社會組織共同提供社會服務，更能夠確保該項服務的質量。為了推行外判服務的運作，社會福利署成立了“合約管理部組”，以推行競爭性投標方式分配單位的長遠策略，制定投標方式和程序，比較不同服務單位的表現，調查投訴和服務使用者意見，以及監察和檢查合約的執行。

（2）整筆撥款。在這個方式下，政府對慈善組織的資助不再是全額報銷的標準單位成本模式，而是政府根據項目的需要，以每年一次撥款的形式，把款撥到慈善組織的賬戶內。組織有權對政府所撥金額進行自由支配，如有盈余，組織可以保留；但是在項目操作過程中，組織必須自負盈虧。通過整筆撥款，不但使政府與社會組織變成服務購買者與提供者的關系，更使政府加強了社會組織的財務獨立性、自主性以及問責性。

（3）服務表現監察制度。這個制度主要是政府運用與社會組織簽訂服務合約的形式，來定奪社會組織能夠取得的資助金額、提供的服務。強調的是，社會組織的服務方向和服務內容必須與簽訂的服務合約相符，并符合政府確定的方向及方針。政府的角色則轉變為監督者，通過十六項《服務素質標準》指標，審定社會組織的服務水平，從而決定是否繼續提供項目資金，同時，涵蓋項目評估機制。要求社會組織每年進行自我評估，并向政府提交自我評估報告。而且社會組織必須接受政府每三年進行一次的評估；根據評估的情況，決定資助是否繼續。這個制度的推行，能夠確保社會組織所提供的服務符合政府提出的條件及要求，也能鼓勵社會組織向公眾交代及自我監督。

2.發展有規模有影響力的慈善組織及公益慈善項目

香港的慈善組織有著悠久的發展歷史，其中歷史最長的慈善組織已經接近一個半世紀。不僅如此，這些組織已經成為特區政府、市場以外的第三股維持社會安定繁榮的強大力量[5]。

（1）香港支持有規模有影響力的慈善組織發展

目前香港有9300多個活躍于社會服務的社會組織，其中有多個極具代表性的慈善組織。首先是香港紅十字會。該組織把國際救援作為主要的工作，以急救服務、關懷老弱、健康推廣等為主業。其次是東華三院。這是香港最大、歷史最悠久的慈善組織，主要為香港市民提供醫療、教育、社區服務等多元化的服務項目。再次是香港賽馬會。這是香港第三大慈善組織。該組織建立在有香港特色的賽馬活動上，通過賽馬這項博彩業的發展來籌集善款，從而資助各項公益慈善計劃。

（2）慈善組織具有特色的項目并具備強大的組織能力

雖然香港的慈善組織能夠得到政府在資金上的資助，但是特色的公益慈善項目卻是它們籌集資金的又一重要手段。以香港樂施會為例，為了實現“人自助，對抗貧窮”的宗旨與目標，樂施會每年都會舉行名為“樂施毅行者”的籌款活動。該活動通過邀請介乎18至70歲的人員參加48小時內完成的馬拉松式山行籌款。通過馬拉松活動，宣揚“四人八腿一心”的團隊精神，象征團結攜手消滅貧困。活動每年都有過萬的人參與，需要二十多個政府部門及機構支持，每次活動的場地、贊助、策劃、安全等都是樂施會的難點，但是該活動每年都能夠順利開展，并累計籌得超過2萬億港元的善款。由此可見，香港樂施會有很強的組織能力。

（三）英國慈善組織管理

1、獨具特色的慈善組織監督體系

1906年英國制定了世界上首部慈善法《慈善用途法》，至今已經有四百多年的歷史。在1872年、1960年、1992年、1993年，英國的議會對慈善法進行了四次修改。而目前使用的慈善法則是2006年制定并在2008年才可以實施的。悠久的歷史和不斷的修改使英國的慈善法越發完善。特別是在對慈善組織的監管體系的規定上，慈善法不但有著它的獨特之處而且具體可行。

（1）建立專門的慈善組織監督機構——慈善委員會。它獨立于政府運作，直接對議會負責，監督權力僅限于對慈善組織違法行為的監管，確保組織運作的合法性。

（2）依據慈善組織的收入進行分層監管。慈善委員會對慈善組織的監管不是一片倒的，對不同收入層次的慈善組織有不同的監督要求。

（3）建立全國性的公益舉報及受理機制。英國任何一個地方任何一個人都可以在任何時候用電話或者直接舉報對慈善組織進行舉報，然后，慈善委員會根據舉報進行調查監控。

（4）內部治理與自律機制的規定。在英國，慈善組織的歷史對慈善組織的行為與資產負有完全的責任。如果在理事任職內，公益資產受到損害，他必須負連帶責任。

（5）全民監管慈善組織財務。英國慈善法規定，慈善組織有義務制作會計賬目、年度報告以及年度報表，并向公眾開放。

2、慈善商店

慈善商店是英國慈善事業主要的運營模式和籌款方式，通常指公益慈善機構以救助弱勢人群、促進社會和諧而組織經營的非贏利性零售機構[6]。

英國的慈善機構都隸屬于民間或者官方的慈善機構，遍及英國大街小巷，是與普通民眾距離最近的公益慈善運營機構。

英國慈善商店的經營具備以下幾個特色：其一，商品全部來自居民無償捐贈；其二，營業收入除去必要開支，其余全部用于公益慈善事業；其三，雇員多數是志愿者或者尚有勞動力的弱勢人群。

（四）美國慈善組織管理

1.稅收政策鼓勵慈善

稅收優惠是美國政府鼓勵慈善活動的殺手锏。通過各種各樣的稅收減免政策，促使慈善組織成立，促使慈善組織活躍，促使人們積極捐贈，從而達到激勵慈善發展的目的。首先，慈善組織具備免稅資格，鼓勵慈善組織登記注冊。慈善組織要具備免稅資格，只需要向國稅局提出申請并獲得批準則可，條件并不苛刻。通過這樣的方式，成功地鼓勵了慈善組織進行登記注冊，便于國家對這類組織的監督與管理。其次，捐贈者具備免稅資格，鼓勵捐贈者捐款。對于個人來說，捐贈給公募機構可以獲得50%的稅前扣除；捐贈給基金會可以獲得20%的稅前扣除；捐贈給證券可以獲得30%的稅前扣除。由于美國實行遞進稅收制度，捐贈行為往往能夠幫助捐贈人降低納稅的比例。最后，高額的遺產稅，鼓勵富人投身慈善。美國對遺產稅的征收額度是非常高的，特別是針對富人而言，一旦他們去世，繼承遺產的稅率將到達45%以上，最高將會達到55%[7]。因此，為了避開高額的遺產稅，富人們紛紛申辦私人基金會，把財富投入到基金會當中。這樣，他們既不用負擔高額的稅金，也可以為慈善事業貢獻一份力量，達到了兩全其美的效果。

2、針對慈善組織監督的第三方評估機構

在美國，慈善組織除了按照國家相關的法律法規進行活動并接受行政機構、廣大民眾監督外，還要接受第三方評估機構的監督。第三方評估機構是社會上關心慈善組織運作的評估機構和服務機構建立的、獨立于政府的機構。他們的評估圍繞著公益慈善機構的方方面面進行，從資金捐贈到資金使用，評估過程既不受政府的影響，也不受慈善機構的影響。

第三方評估機構的運作模式一般有三種類型：第一種是大眾點評式。公眾可以在網上對慈善組織進行總體評分、發表對組織的評論或進行問卷調研，從而形成公眾壓力，推動慈善組織提升公信力和服務質量。第二種是機構認證式。通過專業人士對慈善組織進行評估，對評估合格的組織頒發一定時期內的合格證書。第三種是評估排名式。通過專業人士對慈善組織進行評估并且排名后，將評估結果向社會公開，但不提供資格認證。通過這樣的方式來促使各慈善組織嚴格遵守財務健康、問責與透明的各項指標，確保組織健康發展。

二、推動廣州慈善組織發展的對策

（一）改善并提高公益慈善觀念

首先，加強公益慈善宣傳。充分利用報刊雜志、電視、電臺、網絡等新聞媒介的力量，爭取媒體的配合與參與，大力宣傳樂善好施、誠信友愛等良好道德風尚，推動公益慈善文化的宣傳與建設。其次，培養民眾的社會責任感。公益慈善組織需要搭建與民眾溝通的平臺，宣傳公益慈善事業的進展與感人事例，加深民眾對公益慈善事業發展的了解，創造良好的慈善氛圍，從而全面提升民眾的慈善意識。另外，通過大力發展志愿者的形式，使更多的民眾親身參與到公益慈善活動當中，使公益慈善扎根于民眾內心，成為民眾一種自覺的行動。最后，公益慈善意識的培養重在從小開始的公益慈善教育。政府可以把公益慈善事業作為精神文明建設及公民道德教育的一個載體，例如教課書當中，從小開始培育公民的公益慈善意識。

（二）完善捐贈活動的法律體系

首先，運用稅法鼓勵捐贈。在上述美國的經驗中，稅收減免在善款捐贈中所取得的成功是有目共睹的。而在中國，在2003年“非典”時期，非典捐贈可全額免稅的政策出臺后，在短短三天，捐款就達到了1.66億人民幣。因此，我國企業和個人所得稅法中的公益救濟性捐贈的免稅比例應該提高，從而激發企業與個人對于公益慈善捐款的積極性；其次，考慮開征遺產稅。高額的遺產稅制度是美國富豪投身公益慈善的有力督促。同樣，我們可以通過遺產高稅率對富裕階層資產轉移進行限制，引導更多的富豪參與到公益慈善當中，承擔更多的社會責任，從而達到更合理地促進資源再分配的結果。最后，制定私募基金會的法律。鼓勵更多的個人和企業，運用自己的名義與資源成立私募基金會，發揮私募基金會在公益慈善工作中的支撐作用。

（三）增加善款募集方式

在廣州，目前比較成熟的籌資方式主要包括慈善捐贈、政府資助、慈善博彩、會費。在這幾種方式下，公益慈善組織都處在被動的角色上去接受，缺乏自主性。因此，要提高組織籌資的能力，就要增加主動性強的善款募集方式。一是增加公益慈善組織的投資收入。組織要在確保善款妥善運用的情況下，善于把多余的資金去進行投資，如購買股票、房產等收益較高的投資。二是引入并創新優秀的善款募集方式。如開設慈善商店。公益慈善機構可以先從開設網絡慈善商店入手，進而開設社區慈善商店。通過這樣全新的籌款方式，讓捐贈者與公益慈善組織更接近，從而募集更多的款項。

（四）加強內部自律制度建設

公益慈善組織只有自律才能滿足社會對公益慈善事業的公信度要求。因此，組織必須想方設法加強自律制度的建設。首先，確立規范的財務管理制度。對資金收入、管理、使用、分配等都要有明細的賬目進行全程的跟蹤，確保各個步驟操作規范，各個任務責任到位，各個責任對應到個人；其次，建立社會公開制度。定期向監督部門提交財務管理報表，并向社會公眾公布收支情況。最后，主動引入慈善信息平臺。機構可以通過第三方科技公司的力量，構建自己的慈善信息平臺，實現慈善信息數據化、捐贈記錄公開化。

（五）加強對公益慈善組織的外部監督

首先，政府必須設立專門進行公益慈善組織管理的機構，避免多頭管理導致的責任推諉現象。其次，動員社會大眾對公益慈善組織進行監督。例如，借鑒英國的24小時全民監督公益電話舉報機制，讓全民公益慈善組織進行24小時的全方位監督；再次，建立全國性的公益慈善信息平臺，準確、及時、有效地發布公益慈善信息，對善款的募集和使用進行實時監控，讓其他組織和個人對公益慈善組織的運作進行實時有效的監督。最后，建立第三方評估機構。鼓勵第三方評估機構對公益慈善組織進行定期評估，并將結果公布于眾。

[1]吳津,毛力熊.公益組織培育新機制--公益組織孵化器研究[J].蘭州學刊,2011,(6).

[2]王勁穎.上海公益招標和公益創投工作成效及發展趨勢[J].社團管理研究,2012,(4).

[3]高一村.讓每一天都能成為結成更多公益伙伴關系的伙伴日[J].中國社會組織,2013,(1).

[4]郜俊玲,周立.美國與香港地區慈善模式及其啟示[J].決策探索, 2010,(4).

[5]何志平.香港慈善事業的發展脈絡和個中原理[N].深圳新聞網, 2009.

[6]陳惠迪.借鑒國外慈善商店模式促進我國慈善事業發展[J].前線，2007,(3).

[7]管克江.完善的制度支撐美國慈善體系[N].人民日報,2010-08-30.

C913．7

A

1671-5136(2014)01-0017-03

2014-03-02

本文為2010年廣州市屬高校科研項目《廣州市NGO組織發展狀況調查研究》（編號：10B037）階段成果。

鐘麗歡（1984-），女，廣東廣州人，廣州科技貿易職業學院社會組織發展研究所專職研究人員。研究方向：公共事務管理（社會組織管理方向）。