瑞安公司全面質量管理經驗對政府公共管理的啟示

李俊杰，姜 麗

（1.共青團涪陵區委，重慶 408000；2.長江師范學院，重慶 408100）

企業質量管理體系建設，是企業降低成本、規范流程、提高客戶滿意度和工作效率的重要手段。政府全面質量管理就是一種全員參與的、以各種科學管理方法和手段改進公共組織的管理與服務的，對公共組織提供的公共物品和公共服務進行全面管理，以獲得顧客滿意為目標的管理方法、管理理念和制度[1]。公共部門推進全面質量管理的體系建設，對當前形勢下政府提高執行力，提升服務形象，提高群眾滿意度尤為迫切。

一、政府機關全面質量管理的動因與現實意義

（一）全面質量管理的內涵

全面質量管理（Total Quality Management，簡稱TQM）來源于企業管理領域，是一個組織以質量為中心，以全員參與為基礎，目的在于通過讓顧客滿意和本組織所有成員及社會受益而達到長期成功的管理途徑。全面質量管理的核心是全面性、全過程性和全員參與的管理，集中體現了現代質量管理的理論體系和工作方法。

全面質量管理在管理實踐上的精髓體現在四個方面：第一是服務理念和顧客導向的思想，以服務顧客和企業發展戰略為最終目的；第二是過程管理和流程化思想，將企業的各項業務工作流程化、規范化、標準化，在管理的每個節點、每個過程細節進行控制，從而達到全面質量管理；第三是監督控制和持續改進的思想，通過“PDCA”質量管理環，對每一過程環節進行監督監控，持續改進，螺旋式提升；第四是培育質量文化。質量管理結合生產經營實踐，不斷培育和內化，促進整個單位良好質量風氣形成，實現質量管理的自覺性，提升質量效益。

（二）政府推行全面質量管理的動因

政府本身的公共性和壟斷性，使其容易產生低效，需要推進全面質量管理加以矯正。正如德魯克所說：掌管公共服務機構，尤其是掌管政府機構半年以后，即使那些最有企業家創新精神的人，其行為也會變得像最糟糕的混日子的官僚和爭權奪利的政客一樣[2]。目前，無論從政府內部管理機制改革來看，還是從政府適應民眾民主參與意識的覺醒來看，加強全面質量管理都有迫切的現實意義。

政府部門管理機制中存在諸多問題和詬病，是加強質量管理的直接動因。第一是政府“缺位”、“越位”和“錯位”并存。從傳統計劃向市場轉型的過程中，很多政府部門在意識上仍未根本轉變。對公共資源的壟斷和在資源配置上的主導地位，使政府習慣于將行政權力過度延伸到市場中去，“看得見的手”伸得過長，干預得過多。同時，政府在市場體制的構建、市場制度和交易規則的完善等方面，滯后于市場的需要，形成“缺位”、“錯位”。第二是行政行為的低效。政府在決策上的短期行為、時效性差等原因，造成政府有時很難對公眾形成有效的回應。在具體的行政行為上，由于公共部門缺乏有效的激勵機制，行政人員很難有提高效率的動機。第三是部門利益和局部利益。政府部門同樣具有“經濟人”的特征[3]。行政過程是各方利益相互沖擊的過程，由于利益驅動，決策傾向于部門利益和局部利益，損害整個政府的行政工作質量。同時，個別公務人員素質不高、貪污腐敗、吃拿卡要等違法違紀行為，也損害著公眾對政府的信任。第四是政府績效未能科學衡量。政府部門的績效評價長期以來得不到量化，或者有量化而起不到激勵、約束的作用，沒有實質性的評價機制。同時，我國正進入改革發展的攻堅階段。一方面面臨改革發展和利益再分配的壓力，另一方面又面臨政府責任的加強和保持穩定的壓力，加強政府自身質量管理，既是政府自身改革的前提，也是各項改革順利進行的保障。

隨著市場化的加深，政府不得不正視其面臨的服務對象的需求、社會發展的需要等大趨勢，推行全面質量管理的制度環境。市場化改革的深入，使市場意識深入人心，市場的力量也逐漸強大。市場意味著選擇、市場意味著競爭、市場意味著機會。市場經濟深入人心，市場化程度加深，市場機制的運作和多元化程度，要求政府不能機械地仍然沿用過去計劃式、層級式的管理思維。政府部門在機關的管理、重大問題的決策、重大項目的推進上，必須按市場原則辦事，才能取得更佳的效果。

公眾參與意識的覺醒是政府加強全面質量管理的社會基礎。改革開放以來，利益格局的變化和利益關系的調整極大地激發了公眾的參與熱情。黨的十七大、十八大均提出保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，增強決策透明度和公眾參與度。公眾參與從根本上改變了政府傳統的獲取民意的方法，由封閉轉為公開透明，由政府和官員主導一切變為公眾能主動參與，由“官控”變為“民動”，從而使決策和治理變得更加科學、客觀和反映民意[4]。加上民眾法治意識的增強，對政府服務的需求意識更強，對政府行政行為的監督更強，政府部門必須以更高效、更廉潔、更科學的形象和更優良的服務態度出現在公眾視野。

（三）政府推行全面質量管理的現實意義

如今，政府越來越像一個全能的政府，建設社會主義和諧社會更是把政府推上前所未有的全民“責任共同體”的高度。如果再不革除政府在職能和行為方式上的弊病，勢必影響人民對政府的信任和預期。政府推行全面質量管理將從三個方面推進政府和社會的發展。第一是促進無限政府向服務政府的轉變。服務理念的樹立，有助政府部門克服“官本位”和樹立“民本位”的觀念，推進政府部門的改革和自身效率的提高。公共服務提供主體多元化，也有利于政府分散責任，化解無限政府的窘境，提升政府公信力和滿意度。第二是能有效提升全民公共管理的質量意識，對于公共部門乃至其他社會部門追求卓越也有積極意義。政府的誠信和卓越是社會誠信與卓越的風向標，政府帶頭推進服務的標準化，必將使服務的理念、質量的理念、卓越的精神深入人心，推進社會整體質量意識、服務水平和誠信水平的提升。第三是扼制腐敗，提供高效高質的公共服務。高質量的公共服務是社會的潤滑劑，能有效減少整個社會的交易成本，能有效減少官民之間的摩擦，有效維護社會穩定，改善社會環境，促進社會發展，為社會和諧作出貢獻。

ISO質量管理體系以其顧客導向的服務理念、過程控制的標準化管理原則，從而在企業、服務部門和公共部門的實踐中具有很強的普適性。正如ISO秘書長Alan Bryden所說：“自從1987年第一個ISO9000標準公布以來，這種確保組織輸出質量的方法首先是被制造業吸收，其次被服務部門吸收，到最近幾年才開始被公共管理部門吸收了，如果不是ISO9000方法為執行它的組織提供了看得見的好處，這種進展是不會發生的。”

因此，20世紀90年代以后，國外逐步出現用企業家精神改造政府的呼聲，以英、美等發達國家為首，掀起了在公共部門以服務顧客為中心，實行全面質量管理的浪潮。我國在加入WTO以后，越來越多的公共部門加入到這一浪潮中來。江門市從2003年10月開始試點，成為最早實施ISO9000質量管理的城市。此后，廣州、南寧、紹興、深圳、成都等城市陸續跟進。事實證明，推進全面質量管理在公共服務的理論、效率和品質等方面都收獲了可喜的成績。

二、瑞安公司加強全面質量管理的主要經驗

香港瑞安集團是一家集地產開發、建筑材料、物業等一體的港資上市集團，瑞安成功的亮點在于它實施的是一種將地產開發、產業發展和城市功能三方面的有機結合、相互促進的房地產開發模式。在企業管理上，以全面質量管理體系為基礎，強化制度規范、強化企業文化，將科學管理與人本管理相結合，將西方文化與中國傳統文化相結合，從而形成了獨特的企業管理模式，在產業開發領域形成獨特的競爭力。

（一）注重以人為本和利潤導向的服務理念

瑞安公司有明確的經營要旨。利潤為衡量公司長期業績的總目標；為客戶提供優質服務和產品、為員工提供一個讓他們能夠發揮所長及與公司并肩成長的環境是公司追求的社會價值體現。公司品質管理中的政策宣言也明確提出“公司矢志向顧客提供最優良和最可靠之產品和服務，以期在他們心中成為中國最優秀及具創意的房地產開發商”。公司樹立經營即服務的理念，將科學管理與人本管理有機結合起來，從為顧客、為人力資源服務的過程中，創造最大業績，實現最大價值。事實證明，服務理念給公司贏得了良好的口碑，帶來了豐厚的利潤。

（二）注重流程規范和標準工序的品質管理

公司的品質文件包括優質政策宣言、品質手冊、運作制度、標準工序指引以及表格記錄。瑞安公司政策宣言明確提出公司產品、服務和質量目標。品質手冊、運作手則與標準工序提引分別從不同層面逐步細化各部門、各項工作以及各工序流程的規范要求和控制環節，同時提供統一的表格用于上下工序之間的審核和傳遞。品質管理系統對項目的每個細節和易出現問題的環節進行控制，以保證公司產品的品質目標的實現。通過細化品質管理和品質考核，交付零缺陷率、平均單元缺陷數、漏水數量等品質管理指標KPI逐年上升，第三方評分由2010年的60分上升為2012年的75分。

（三）注重過程監督和持續提升的監控機制

瑞安公司質量管理的監督機制表現在三個方面：第一，制度規范的約束。包括各個部門的行為規則，員工的行為規范、獎懲條例，每項工作的操作和審批流程等。新入職員工都會領到一本員工手冊，對員工關心的紀律、績效、待遇、員工發展與辭退等事項進行明確。制度規范猶如神經系統，企業在制度的約束下自我運轉。第二，商業道德的加強。專門印發紀律守則，對員工的廉潔自律、饋贈、處理機密資料、與合作伙伴的關系等提出明確規定。第三，持續提升的機制。在項目管理中，針對項目運營的各個階段的重點環節，制定嚴格的制度流程和監督措施。嚴格執行“PDCA”質量環，由品質管理、項目管理、第三方對項目進行定期評估和優化組成，促使質量不斷提升。

（四）注重管理哲學和企業精神的質量文化

瑞安公司在業務管理上形成人人參與人人有責的管理哲學，以共同信念為基礎建立一套有自身特色的機構文化。瑞安公司一方面有流程化的工作，另一方面也有彈性化的工作。流程化的工作可以由品質管理系統保證，彈性化的工作的有效完成，由得益于屬于自己的企業文化系統。它包括一個委員會，即瑞安企業文化促進委員會，由管理層和部門員工組成；一個精神，即“盡善創新、誠信謙勤”的瑞安精神，宣揚團隊精神、勇于承擔、終身學習、敬業樂業；一系列機構，包括康樂會、綠色辦公室、海鷗社、瑞安薈、咖啡角等非正式機構，負責策劃讀書、游泳、環保等各類活動，以人為本，為員工服務，旨在激發員工的進取心、奉獻心、學習意識和主人翁意識。企業文化系統使集團經營要旨深入人心，關注顧客需求、關注人力資源發展，使管理哲學和機構文化滲入每個員工骨髓，將理念變成個體自覺行動。

在瑞安公司的全面質量管理體系中，服務理念和以人為本、利潤導向的戰略目標是企業運行的基礎，管理流程化和制度體系是管理工作順暢運作和產品質量的重要手段，管理體系的內在監督機制是企業執行力的有效保障，管理哲學和文化為有效管理提供了潤滑劑。企業全面質量管理體系對企業發展起著重要的推進作用：第一是降低成本、提高效率。規范的操作指引能有效避免易錯環節，把握住關鍵的控制節點，大大降低因錯返工的成本，同時也能提高工作效率。第二是提高品質、贏得市場。嚴格的流程產生良好的品質，使瑞安在競爭對手林立的上海擁有一席之地，并在舊城改造、科技型社區、大型城市綜合體、交通樞紐型商業中心等方面積累了豐富的經驗，打造了核心競爭力。第三是打造品牌、凝聚人心。瑞安公司每一個項目都力爭做出特色、做出品牌，在顧客心目中形成了良好的美譽度。品牌效應使顧客在每個項目推出時都有所期待，從而凝聚了客戶。同時，良好的品牌也是對員工的激勵，留住優秀員工，并有效激發他們的忠誠度。

三、瑞安公司全面質量管理經驗對政府公共管理的啟示

隨著經濟社會的發展，政府以及其他社會組織不斷努力滿足社會公眾的需求，這一趨勢激勵政府及公共機構引進全面質量管理的思想[5]。政府推進全面質量管理的核心是以顧客滿意為目的，以質量為中心，以全員參與為基礎[6]。由于當前經濟發展正處于轉型階段，全面質量管理的推行，從而構建無縫隙政府，為經濟轉型提供相對規范、科學、高效的行政環境支持。無縫隙政府是以顧客為導向，以競爭為導向，以結果為導向，使政府每一項資源投入、人員活動、公共產品或服務的提供等，都能真正而有效地符合顧客的需求，顧客能夠在任何時間和任何地方得到服務，真正實現為人民服務的目標[7]。顧客導向，是指政府的職能、行為、改革等都要圍繞著顧客——公共服務的消費者與參與者的需求和滿意度來展開，與顧客需求無縫隙對接；競爭導向是指公共機構與民營機構以市場競爭法則，提供公共服務。政府必須嫻熟運用企業的流程化管理技術，公共部門內部協調分工無縫對接，從而在競爭中保持優勢；結果導向，是指政府運行的成果衡量和績效要與區域經濟社會發展的戰略規劃和目標無縫對接。

政府推進全面質量管理，打造無縫隙政府，要充分借鑒企業全面質量管理的服務理念、過程管理、持續提升、質量文化等經驗，以服務型政府代替管理型政府，以流程化取代官僚化，為顧客提供方便、快捷、高質量的公共服務，使政府的回應能力、決策能力和行政效率大大提升，最終提高政府生產力和競爭力。

（一）借鑒企業全面質量管理服務理念，樹立服務意識和質量意識，打造理性政府

行政部門要明確目標，樹立服務理念與質量意識。把科學發展觀貫穿于政府工作的始終，落實到政府確定戰略規劃目標、制定政策、履行職能和提供公共服務的全過程，體現到政府全面質量管理的各個環節。整合行政資源，推行大部門改革，建立激勵約束機制，在可以市場化的部門，積極引入市場競爭機制。在西方，政府改革過程中強調引入市場機制，比如采用的方式有民營化、合同外包、委托代理、分散決策、內部市場[8]。促使各公共部門之間，公共部門與私人部門之間為公共物品和服務的提供展開競爭，贏得競爭并提供優質服務的單位才能生存與發展。建立一整套科學、規范、合理、詳盡的質量管理體系，完善政府行政行為的運行機制、責任追究機制、法律和社會監督機制等。從而使政府的決策、運行、監督運行通暢，使政府的行政行為沿著理性、公眾滿意的軌道前行。

（二）借鑒企業全面質量管理流程意識，增強精細管理和組織協調，打造高效率政府

管理活動的流程化和標準化是有效保證管理工作效率和手段的重要手段。第一是要樹立程序化觀念，用標準化的流程改造行政工作，通過質量管理細則明確各崗位工作具體內容和細節、辦理期限，把服務意識變為可操作性的規則和標準。通過業務流程再造，保證公共服務達到預期性目標。第二是樹立公開觀念，在追求效率的同時，全面落實公開行政、服務承諾，讓公眾充分監督，使政府行政工作質量得到提高。與此同時，將服務標準和方法公之于眾，為社會公眾提供可供選擇的服務資源和輿論手段及表達意見的途徑。第三是樹立法治觀念。保證政府行政工作章要循，避免以權代法、以言代法的發生，維護政策法規的公正性使政府行政工作走向制度化和法治化管理軌道。讓政府行政工作程序化、公開化、法治化，促使政府履行承諾，提高政府透明度，樹立高效、守信、透明政府的形象。

（三）借鑒企業全面質量管理監管機制，加強廉潔意識和監督意識，打造自律政府

行政部門工作人員須加強個人自律，尤其是領導干部廉潔自律建設。加強督促檢查，嚴格執行領導干部報告個人有關事項、經濟責任審計等制度。加強國家工作人員內部自律機制，強化各級行政工作人員責任意識、求真務實的態度，克服形式主義、官僚主義和損害群眾利益的不正之風，從嚴查處腐敗案件。創新公務員監督管理和責任追究機制，健全公務員考錄、使用與辭退機制，嚴格管理，增加公務人員違法、違規成本，使公務人員不敢違法違規。加強自律政府建設，更加尊重市場規律，轉變政府職能，處理好政府與市場、社會的關系，明確政府與市場的邊界，發揮市場配置資源的基礎性作用；從立法和執法兩方面，將權力的施行限制在制度約束的框架內，使政府成為擔當維護市場健康運行、提供公共物品的自律型政府。

（四）借鑒企業全面質量管理的文化觀念，培育人文意識和行政文化，強化管理軟實力

組織文化是一種為所有組織成員共同遵守的信念和價值觀，是一種集體意識。一個組織中擁有共同信念的人越多，文化對組織內部個人行為的影響就越大，文化意識就會成為一種積極的因素。在公共部門進行質量改進的過程中，特定的公共組織文化可以為公共組織持續地進行公共服務質量的改進創造一個有利的、具有支持性的組織氛圍與組織環境[9]。一方面，培育高效、透明、公正、法治的行政文化有利于破除傳統的扯皮推諉、不作為、亂作為、態度惡劣等官僚習氣，改變官本位的文化。另一方面，行政管理中有相當部分是柔性化管理的工作，彈性比較大，需要靈活處理。這就必須充分發揮公共部門政府行政文化的作用，通過培育適應全面質量管理體系的組織文化，使相關行政管理人員在組織文化理念指引下，妥善處理這些柔性化的管理工作。

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