基層涉農職務犯罪實證研究

陳曉梅，張利智

(德州市人民檢察院，山東 德州 253014)

基層涉農職務犯罪實證研究

陳曉梅，張利智

(德州市人民檢察院，山東 德州 253014)

本文從基層涉農職務犯罪的基本情況、規律特點入手，深入分析了基層涉農職務犯罪發生的原因，并提出了預防基層涉農職務犯罪的對策。

新農村建設；基層；涉農職務犯罪

隨著新農村建設的蓬勃發展及各種惠農政策的出臺，國家將大量資金投放到了基層，貪污、受賄等各種職務犯罪的數量也呈現出了激增狀態，在“三農”領域引發了諸多矛盾。在這一背景下，我們對某三線城市近三年來發生的涉農職務犯罪情況開展了專題調研。

一、基層涉農職務犯罪的現狀

(一)監守自盜現象嚴重，犯罪主體相對集中

涉農項目和資金在基層一般由鄉鎮站所干部和村支書、村主任、隊長、會計等基層組織人員管理和發放。并且多數項目涉及村干部自家的利益，他們又有協助鄉鎮從事丈量、核準等工作的便利條件，為職務犯罪的發生埋下了隱患。某市檢察機關立查的197名涉農職務犯罪嫌疑人中，鄉鎮干部20人，占13.2%；村支書98人，占49.7%；村主任或區長27人，占13.7%；隊長6人，占3%；會計和文書38人，占19.3%；村民委員會成員8人，占4%。(其中犯罪嫌疑人身份有重復的按一種身份計數)可以看出，直接進行涉農資金管理和發放的鄉鎮站所干部和村支書、村主任、會計等是涉農職務犯罪的高發人群。

(二)共同犯罪居多，窩案串案時有發生

征地拆遷補償、惠農資金發放等一般牽涉丈量、記錄、審核、報領等多個環節，單個實施犯罪行為很容易被發現，因此共同犯罪逐漸受到犯罪份子青睞。數據分析顯示，近三年間某市發生的涉農職務犯罪中共同犯罪案件77件，占所有案件數的64%。這說明，涉農職務犯罪已由原來的單個秘密進行，發展到互相勾結、共同密謀，甚至集體研究討論犯罪方法，大肆從事犯罪活動。如，某村村主任、村委會委員、會計三人共謀采用減少村集體占地畝數、增加個人占地畝數的方式，貪污補償款共計16萬余元。又如，某村村支書和國土局用地科科長分別利用手中的土地補償款的申報、發放權和土地補償、青苗補償、附著物補償等數量的審核權，相互勾結，沆瀣一氣，采取虛報冒領的手段，套取各項補償款88108元，據為己有。

(三)犯罪性質單一，基本為貪污犯罪

近三年間，某市檢察機關立查的197名涉農職務犯罪嫌疑人中，涉嫌貪污案件的高達181人，占到了總人數的91.9%。貪污案件的數量遠遠高于受賄罪、挪用公款罪和瀆職侵權犯罪案件的數量。貪污犯罪侵犯的對象主要包括：一是中央撥付的家電、農機補貼、糧食直補等專款；二是高鐵、高速公路、企業落戶等拆遷安置補助資金。這些款項直接關系到農民維持生計的切身利益，若處理不好，很容易引發群體事件。

(四)作案手段隱蔽，多采用虛報冒領

隨著監督力度不斷加大，村級財務更加公開、透明，農村基層組織人員的作案手段也演變為更加隱蔽的造假賬虛報冒領款項，表現為：虛報重領補助，虛列村級工程項目支出成本報假費用；在基建發包、土地征用、農用物質購銷過程中，伙同國家工作人員挪用公款、虛報支出貪污公款、索賄受賄；利用國家發放糧食補貼之機，虛報種地面積，騙取國家資金；在征地補償中通過虛報土地覆蓋物或土地性質等手段增加個人補償等。如某村村支書徐某采取多報小麥種植畝數的方式，套取小麥直補款25876.57元。并且為了更加隱蔽，把虛報的畝數分散到自己的妻子、兒子、嫂子等親屬名下，用親屬的名字辦理惠農補貼“一本通”后，從信用社把補貼款支出。

(五)案值一般不大，但社會影響惡劣

涉農職務犯罪區別于一般貪賄犯罪的另一顯著特征就是犯罪所涉數額一般不大。從調查來看，86.4%的涉農領域職務犯罪案件涉及金額都在5萬元以下，但直接侵害的卻是農民的切身利益。土地是農民吃飯的碗、立身的基，征地拆遷補償和惠農政策實施是關系到農民生計的切身重大問題，問題處理不好，動農民“碗中的飯”，極容易激發大的矛盾，干擾黨和政府保障民生政策的貫徹落實，影響黨和國家在群眾中的形象，引發集體上訪、越級上訪等嚴重事件。

二、基層涉農職務犯罪的根源

(一)宗旨意識淡薄，僥幸心理作祟

基層是典型的熟人社會，地緣、人緣、家族勢力等因素在干部任用中起著重要的作用，甚至有些地方由于干部家族勢力把權，出現了“村霸治村”的現象。這些人政治素質低，為人民服務的宗旨意識淡薄，走上領導崗位后，首先考慮的是“撈一把”，為自己和親朋好友謀取福利。在面對巨額款項和監督不嚴時，勢必成為國家的蛀蟲。其次就是存在僥幸心理，認為“山高皇帝遠”，自己只是一名基層干部，況且違法犯罪的行為又是某些村干部共同策劃實施的，個人隱秘性較強，因而伸出了貪欲之手。

(二)分工制約不足，權力過分集中

隨著國家對農村政策的傾斜及新農村建設的推進，大量的權力和資金匯集到了基層，鄉鎮基層站所以及基層農村組織對重大項目和資金的管理權限也急劇膨脹。“絕對的權力導致絕對的腐敗”，從每起案件的具體情況來看，在權力的實際運行中，村民會議或村委會成員會議的作用被架空，“黨、政、財”等權力集于一人的現象屢見不鮮。

(三)財務管理混亂，犯罪有機可乘

從調查的情況來看，涉農職務犯罪的發生，多歸結于財務管理的混亂，特別是在資金發放環節存在許多漏洞。如在惠農補貼方面，由于村務公開制度落實不到位，容易發生村干部虛報冒領補貼款或冒用農戶姓名上報數額的情況。在征地拆遷補償方面，職務犯罪多發于地上附著物補償的清算環節，如村干部將集體的樹木記為個人的，多報機井數量等。并且由于補償款多數是分期分批付款，分付款項沒有明確的管理規定，“提留制度”沒有明確的界定，特別是油田占地補償中，每級油區辦可以按一定比例征收補償款管理費。諸多財務管理的漏洞，諸多冠冕堂皇的扣款名目，為基層組織人員的職務犯罪留下了大大的隱患。

(四)監督流于形式，助長犯罪氣焰

監督措施沒有跟上權力增長的步伐，導致很多監督制度缺位或被架空。一是上級監管流于形式。鄉鎮監管部門在應發揮監管作用時未能俯下身子、認真細致地進行檢查審計，有的對專項資金的管理僅僅是走走過場。例如，在小麥直補款的數量核定上，鄉鎮政府具體負責小麥種植面積的核定工作，但操作中，很多鄉鎮沒有進行實質性檢查或者抽查，而直接按照村委會上報的數量進行上報。加之，有些鄉鎮干部和村干部互相勾結、共同謀利，使得上級監管更是形同虛設。二是村民權益保護意識薄弱。大部分農民有一種“見好就收”的心態，認為國家政策好，給多少都是幫助，對具體環節一概不管。例如，個別村干部欺上瞞下，把補貼標準公示榜貼在自己家院墻上，拍照后就撕下，將照片上交應付了事，村民見不到公示榜卻不過問。留守在農村的多是老人和孩童，更減弱了監督的力度。很多村民缺乏大局意識，當犯罪不侵害自己的切身利益時，漠不關心，助長了犯罪行為的囂張氣焰。

三、基層涉農職務犯罪的預防對策

(一)加強基層干部隊伍建設

基層干部隊伍建設事關黨和國家在人民群眾中的形象和國家執政基礎的穩定。要建立科學的選任制度，使一些政治素養高、德才兼備、心系群眾、廉潔自律、真正代表群眾利益的人充實到基層干部隊伍中，并盡量避免村班子成員的宗族、裙帶關系；同時積極選聘、培養大學生村官，使一批優秀大學生能夠到農村基層組織任職，以改變目前村干部隊伍老齡化、學歷偏低、地域化等現狀，提高村干部隊伍的整體素質。此外，要加強道德法制教育。“舟必漏而后入水，土必濕而后生苔”，要加大黨性教育、廉潔自律教育和職業道德教育，幫助基層干部樹立正確的人生觀、價值觀。大力宣傳表彰農村基層組織工作人員“為民、務實、清廉”的先進典型，用真人真事感化干部隊伍，使為民服務的宗旨真正深入人心。同時，檢察機關聯合紀檢監察、法院等部門采取以案釋法、組織村干部旁聽庭審、參觀警示教育基地等形式，從思想上筑牢基層干部拒腐防變的堅固防線。

(二)規范基層涉農款項運作

一是保障財會人員相對獨立。嚴格禁止村支書、村主任兼任村會計、出納、現金保管等職務，同時要加強對基層財會人員的職業道德培養，鼓勵對掌握的犯罪線索及時舉報。二是嚴格落實村務公開制度。對補償標準、安置途徑、糧食、農機具購置補貼標準等重大事項及時公布于眾，并保證公示程序不縮水、不走樣。對村務公開不落實或落實不徹底的，要追究鄉鎮分管領導、村支書、村主任等的責任。三是完善對資金的良性管理。完善“村帳鎮管”制度，加強鎮(鄉)村級財務代理中心的建設管理。對國家資金和集體資金分別建帳、獨立立項，防止因資金定性不明導致管轄機關混亂而錯失懲治犯罪的良機。四是減少資金的經手環節。建議惠農資金、征地賠償款等數額經過規定的公示程序后，由縣財政局人員現場采集，委托銀行向農戶直接支付款項，并及時提供查詢功能，以此防止資金節節縮水。

(三)堅持懲防并重，創新法律監督機制

一是突出辦案重點，加大打擊力度。檢察機關要充分發揮查辦職務犯罪的職能作用，把資金投入規模大、政策透明度不高、容易出問題的領域、項目和環節作為辦案和預防的工作重點。特別要突出查辦群眾反映強烈、黨委政府重視、社會影響惡劣、影響農村穩定的重大案件，深挖窩案串案。對查出問題的干部，查出一個處理一個，絕不手軟，真正起到威懾和警示作用。二是創新基層檢察工作模式。檢察機關要以派駐檢察室為依托，深入田間地頭，鄉村集市廣泛開展涉農職務犯罪相關知識的宣傳，發放宣傳資料、提供法律咨詢。重點加強對征地拆遷、惠農資金發放政策和涉農職務犯罪要件、管轄等法律知識的宣傳，使村民對自己應獲權益了如指掌；同時公開舉報電話，積極鼓勵農村群眾檢舉、揭發涉農職務犯罪；對于農村占地拆遷、電網改造等重大工程項目，檢察機關要及時跟進，同紀檢監察、審計等執紀執法部門及財政、國土、農業、林業、民政等涉農部門協同配合，形成合力，同步監督，防患未然。

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2014-03-07

陳曉梅(1984- )，女，山東武城人，德州市人民檢察院法律政策研究室副主任，碩士，從事法理學研究； 張利智(1962- )，男，山東樂陵人，德州市人民檢察院副檢察長，碩士研究生，從事刑法學研究。

D924.393

A

2095-7602(2014)05-0037-03