縣級政府依法行政狀況研究
——以常州地區縣級政府實踐為例

臧公余

(常州工學院人文社科學院，江蘇常州213002)

縣級政府依法行政狀況研究
——以常州地區縣級政府實踐為例

臧公余

(常州工學院人文社科學院，江蘇常州213002)

加強縣級政府依法行政，是建設法治政府的重要基礎。近年來，縣級政府在推進依法行政、建設法治政府的進程中取得了不小的成績，但是與轉變政府職能的要求相比，與人民群眾的期望相比還有不小的差距，仍然存在依法行政的理念不牢固、行政決策程序不完善、行政執法行為不規范和行政執法監督力度不夠強等問題。為此，可以通過強化依法行政理念、健全行政決策機制、嚴格行政執法行為和健全卓有成效的監督機制等途徑提高縣級政府依法行政的水平，加快建設法治政府的步伐。

縣級政府;法治;依法行政

依法治國是中共十八屆四中全會的主要議題，如何加強法治政府建設是其題中應有之意。加強縣級政府依法行政，是建設法治政府的重要基礎?？h級政府是國家宏觀調控與微觀管理的中介，是國家法律法規和政策的重要執行者，是承上啟下、溝通條塊的樞紐，縣級政府的行政行為直接涉及人民群眾的具體利益。近年來，我們在推進縣級政府依法行政、建設法治政府的進程中取得了不小的成績，但是與轉變政府職能的要求相比，與人民群眾的期望相比還有不小的差距。為此，必須在總結縣級政府依法行政現狀的基礎上，反思存在的問題，結合新的情況，探究進一步加強縣級政府依法行政工作的新舉措。

一、常州地區縣級政府依法行政的現狀

筆者通過對常州地區實際調查走訪，并結合相關部門的常州地區縣級政府依法行政工作情況報告等文獻資料，根據《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，從如下幾個方面概括常州地區縣級政府依法行政實踐的現狀。

(一)提高行政機關工作人員依法行政的意識和能力

常州地區縣級政府從健全領導干部學法制度、新任干部法律知識考查制度和行政執法人員依法行政知識培訓制度等多個方面，提高了行政機關工作人員的依法行政的意識和能力。如X區通過開設“X區講堂”法治課堂，推行領導干部集體學法制度，2012年起還將領導干部述法納入述職述廉內容。

(二)完善行政決策機制

常州地區縣級政府完善并堅持踐行重大行政決策公眾參與、聽證、合法性審查、集體決定、實施情況后評價和責任追究制度。如L市專門出臺了《L市重大行政決策程序規定》，對重大行政決策的相關制度作了進一步的明確和細化;W區政府的某街改造項目和某小學項目通過嚴格堅持相關決策制度取得了較好的社會效果。

(三)建立健全規范性文件監督管理制度

縣級政府通過認真貫徹國家、江蘇省和常州市的相關規定，通過嚴格遵守制定規范性文件的法定權限和程序，依法及時報備案、定期清理等措施建立健全了規范性文件的監督管理制度。如X區政府在區政府門戶網站和《X區報》上公布了17個規范性文件制定主體，在區政府門戶網站上公布規范性文件的清理結果;L市政府為加強規范性文件的管理，出臺了《L市規范性文件管理辦法》，對規范性文件的制定、備案和監督管理作出了更加明確的規定。

(四)嚴格行政執法

圍繞執法體制、執法經費、執法行為、執法隊伍和執法責任追究，縣級政府加強了執法規范化建設，促進了執法合法、合理，提高了執法效率。如2012年是《行政強制法》施行的第一年，L市政府就對行政執法部門的行政強制權進行了梳理，全市共有18個行政執法部門具有163項行政強制權;Q區政府出臺了《區政府關于貫徹實施〈常州市行政執法程序暫行規定〉的通知》，要求各職能部門充分認識《常州市行政執法程序暫行規定》的重要意義，認真學習、嚴格落實《常州市行政執法程序暫行規定》;W區煙草局編制了《W區煙草專賣局行政執法權責分解表》，細化執法行為，確保行政執法責任到人。

(五)強化對行政行為的監督

縣級政府通過發揮社會監督的作用、加強行政復議和行政訴訟、推進政府信息公開等強化了對行政行為的監督。如縣級政府通過運行“三合一”網絡平臺①，不斷深化和完善了行政權力透明運行，強化了公民的知情權、參與權、表達權和監督權;W區政府通過地方電視臺《政風熱線》《問政面對面》等新聞媒體公開信息、傾聽民生、接受監督;2012年W區政府為被告的共11起行政訴訟案件、Z區以政府部門為被告的5起行政訴訟案件、X區8起涉及區級行政機關訴訟案件、T區4起行政訴訟案件，行政首長出庭應訴率達到100%。

(六)增強社會自治與創新社會管理

縣級政府在依法行政過程中，充分保障基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的各項權利，加強對社會組織的培育、規范和管理，深入開展法制宣傳教育，促進自覺學法守法用法社會氛圍的形成。如Q區實施城市社區網絡化管理推進工程，進一步健全數字化、網格化、常態化管理機制，推進“一委一居一站一辦”建設和“扁平化”社區管理服務模式;J市政府探索通過與傳統文化結合、與大眾傳媒結合、與主題實踐結合的法治文化融入滲透方式。

(七)完善依法行政保障措施

通過采取加強依法行政問責、法制機構和隊伍建設、依法行政報告制度等措施，保障縣級政府依法行政順利推進。如縣級政府都能成立以行政首長為第一責任人的推進依法行政領導小組，每年能對依法行政工作作出全面部署，主要領導能解決依法行政工作中遇到的困難和問題;X區政府出臺實施《X區行政執法證管理使用暫行辦法》，新進人員需通過網上法律法規測評才能申領執法證，嚴把執法人員“入口關”，實行行政執法人員資格年檢制度，執法人員全部持證上崗、亮證執法;X區和Q區等通過充實政府法律顧問團隊，發揮法律專家在依法行政中的參謀輔助作用等。

二、縣級政府依法行政現狀的不足

(一)依法行政的理念不牢固

“法律必須被信仰，否則形同虛設?！睂τ谟兄畹俟倘酥蝹鹘y的我國而言，現代的依法治國要求是全新的治理理念和治理方式，是國家治理理念的根本性變革。但是由于受傳統慣性及現實因素的影響，依法治國理念自覺融入行政者的行政行為及其各個環節和領域的狀況并不理想。有的行政人員在進行理論研討時，對法律精神的領會不可謂不專業;在講話時，對法治的理解不可謂不深刻;在參加法律方面的考試時，成績不可謂不高;但是在處理具體的行政管理事務時，就忘記了法治的要求，甚至有意規避法治的要求。有的以經濟建設為借口，打著所謂地方特色的旗號，制定所謂適合地方需要的政策辦法，變相規避依法行政的統一制度性規范，從而產生“為什么會無法(律)而有(辦)法，有法(律)而無(辦)法……這些看似幼稚而實關重大的問題”［1］。有的片面強調以行政機關為中心，認為行政機關與行政相對人是命令與服從關系;有的唯上級領導意志是從，重視領導個人的講話、批示，揣測領導的意圖，忽視法律的規范性要求。例如針對“當法律要求與上級意見發生矛盾時你如何處理”這個問題，雖然絕大多數受訪者選擇了“依法辦事”，但仍有相當比例的受訪者選擇了“按照上級意見辦事”，說明那種“按照上級意見辦事”的觀念和習慣還是根深蒂固地支配著部分行政人員的思想和行為，說明“人治型行政”在當前尚有一定的空間。

(二)行政決策程序不完善

一般而言，從發揮的作用和行政流程來看，行政決策是行政管理過程中的首要環節，依法決策是依法行政的核心。雖然縣級政府已經完善并堅持踐行重大行政決策公眾參與、聽證、合法性審查、集體決定、實施情況后評價和責任追究等制度，但從當前現狀來看，機制不健全和程序不完善仍是縣級政府決策比較突出的問題，并因此損害了人民群眾的合法權益。例如一些領導干部在進行行政決策時仍容易根據思維定勢，不能根據新情況、新問題作出更有針對性的判斷，提出更有操作性的解決措施。雖然在行政決策的過程中進行了調查研究，并經過一定的程序吸收專家、社會公眾、利益相關者等充分參與，但有時這些程序形式意義大于實質意義，仍然武斷地按照自我意志作出決策，因此嚴重損害了行政決策的科學性、合理性和民主性。

(三)行政執法行為不規范

行政違法現象在縣級政府行政人員行政行為中屢見不鮮。一是暴力行政。在特權思想和官本位的支持下，一些執法機關和人員，居高臨下，作風霸道，語言粗暴，把管理當作管人，執法就是處罰，甚至執法犯法。如在一些地方部分城管人員的暴力執法，嚴重影響了管理者和被管理者之間的正常關系，無形中使被管理者產生了某種對立心理。二是趨利行政。執法有明顯的趨利傾向，執法的早晚、執法的便利程度和執法的效果等都與能否得到好處、能得到多少好處緊密相關，從而嚴重背離了執法目的。三是運動執法，也就是靠突擊式的模式進行執法活動。這種執法活動雖然可以在很短的時間內集中資源推動某一方面的工作，也會取得一定效果，但是運動模式的執法，在很多情況下容易違背執法的規范化和程序化，從而喪失了政府在百姓心目中的公信力。四是隨意行政。其主要表現在自由裁量權的濫用，處罰標準不統一，彈性太大，上百萬可變為幾萬，幾萬可減到幾千元，損害了法律的公平、公正和統一。五是“機械行政”。一些執法人員對“依法行政”片面理解，“機械地依法律條文行政”，忽視法律原則和精神的指導。

(四)行政執法監督力度不夠強

近年來，我國逐步加強對行政執法的監督，已形成了立法機關、司法機關、行政機關自身，政黨，社會團體和社會輿論等多層次、多形式、多途徑的監督體系，在監督行政執法主體，推進依法行政方面起著較大的作用，但是還存在明顯的不足。一是監督缺位。相關權力機關對行政執法的監督更多以集中開展行政執法監督檢查活動的形式進行，但監督檢查活動的次數、對象都偏少，范圍偏小，即使進行過的監督檢查也更多的是走過場，未形成制度化、系統化和實效化的執法監督格局。二是監督滯后。在很多行政執法監督人員的觀念及實際監督行為中，誤認為監督就是行政行為發生后的事后查錯糾偏，而忽視事前及事中監督的預防性功能。三是監督缺威。由于受各種主客觀因素的影響，雖然通過監督發現了問題，但對問題的處理往往“雷聲大、雨點小”，違法執法者實際很少受相應的懲處，從而嚴重損害了監督的威信。

三、推進縣級政府依法行政的措施

(一)強化依法行政理念

理念指導實踐，推進依法行政首先要對行政者尤其是領導干部進行法治理念教育，清除舊思想，樹立新觀念，為加強依法行政奠定思想基礎。以樹立依法行政的現代法治觀念為內容，“增強責任政府、服務政府、陽光政府、誠信政府、廉潔政府和效能政府等行政法治理念”［2］。為此，首先，可以通過課堂教學、專題培訓和小組討論等形式加強縣級政府公務員的依法行政理念及相關知識，讓他們樹立民主基礎上的依法行政理念，擺正公權力與私權利的關系。其次，注重在實踐中培養依法行政理念，積極肯定表揚合法行政行為，樹立典型，同時堅決糾正處罰違法行政行為，吸取教訓。如常州市T區安監局在2011年的一起行政訴訟案件中，局長主動出庭應訴，局全體行政執法人員到庭旁聽，訴訟后，該局主動邀請法院行政庭的法官結合實際案例為全局行政執法人員專門開展行政執法知識輔導，極大地增強了行政人員的依法行政意識，類似的強化依法行政理念的做法值得推廣。

(二)健全行政決策機制

健全行政決策機制的基礎是實現決策的制度化。(1)抓好決策制度的完善。科學化、民主化的行政決策需要制度提供保障，要在實踐探索的基礎上逐漸建立健全聽證制度、專家咨詢論證制度、調查研究制度等，為完善決策提供制度基礎。(2)抓好決策制度的落實。例如要充分實現決策的民主化，就要拓寬社會參與渠道和方式，嚴格落實政府信息公開條例等，在讓人民群眾了解政府相關決策信息的基礎上充分調動人民群眾參與行政決策的積極性。(3)抓好決策實施后的評價。事后總結實施效果是提高決策水平的重要環節。為此，要建立健全決策評價機制，要完善決策評價的專門機構和專門人員，在追蹤決策效果的基礎上，及時改進原有決策。(4)抓好決策責任的追究。按照決策權和決策責任相統一的原則，建立健全決策責任追究制度，明確決策過錯的表現與類型、決策責任追究的程序與形式等。“特別要使責任追究與決策者個人的利益掛鉤。”［3］

(三)規范行政執法行為

縣級政府行政執法行為重在要有規范，在執法規范化的基礎上堅持行政執法的合法化、合理化和人性化的結合，尤其要避免“暴力執法”，積極探索推行柔性執法，堅持執法與服務并重，處置與疏導結合。如行政執法可以將管理、執法、服務、教育、引導有機結合，事前加強警示教育與行政指導，對初犯、偶犯并及時糾正錯誤的執法相對人盡量免予處罰或從輕處罰，有效預防和減少行政紛爭，追求執法的法律效果和社會效果的統一。規范縣級政府的行政執法行為，迫切需要防止與糾正執法的任意性與隨意性，對各種執法行為的自由裁量權的范圍、條件、程序、責任等都應作出明確的規定;必須盡量避免“運動執法”，注重執法的長效機制建設;必須切實做到執法過程中認定事實清楚，定性準確，程序正當，行政處罰幅度恰當，適用法律準確等;必須切實保障當事人行使聽證、復議、訴訟等救濟權利。

(四)完善行政監督機制

“不受制約的權力會導致腐敗，絕對不受制約的權力會導致絕對的腐敗。”行政監督是實現依法行政的重要保障，將行政活動置于全方位的監督中，豐富行政監督主體、完善監督權力分工、健全監督程序等，從而規范行政執法行為。(1)加強同級監督。同級行政機關在行政執法過程中要做到分工與制約的結合，做好行政機關內部同級監督是防止行政違法的第一道保障，例如，根據相關行政管理法律的規定，某些行政機關在辦理行政處罰案件過程中，在將初步處理意見依法向當事人告知之前，應將案件相關材料及初步處理意見送交法制機構予以審查，通過內部審查降低行政違法的幾率。(2)創新層級監督。其中，行政復議是行政系統內部的自我糾錯機制，做好行政復議工作是監督基層政府及職能部門依法行政的重要舉措。雖然當前通過行政復議變更、撤銷原行政行為或確認原行政行為違法占極小的比例，絕大多數都是維持原具體行政行為的決定或以其他方式處理，但是，即使如此復議機關與被復議機關也應該對每一個被申請復議的行政行為進行總結，檢視是否存在瑕疵，是否存在需要進一步改進的地方。同時，要建立健全行政復議責任制、行政復議工作考核評價標準和行政復議過錯責任追究制度，并把行政復議的渠道、質量等作為重要考核內容。不能對當事人和社會反映的問題久拖不決，不了了之，針對行政行為是否違法或失當都應該有明確的定論，及時糾正違法行為，切實維護當事人的合法權益。(3)強化媒體監督。新聞輿論監督具有全民公審的強大威力，許多典型的行政違法行為，都是在新聞媒體的影響下得以糾正。尤其在當今網絡化時代，網絡輿論監督已經成為及時、高效、影響力大的監督載體，每人都可以成為切實的監督者，普通人民群眾都能有充分的機會行使監督權，因此要充分保障媒體監督渠道的暢通，進一步發揮輿論監督的作用。

四、結語

縣級政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程，它事關鞏固黨的執政基礎、構建社會主義和諧社會和政府治理能力的加強。經過近年來的實踐，我國縣級政府依法行政已經取得了重大進展，但是仍然存在諸多問題。我們應該充分認識到縣級政府依法行政還面臨十分艱巨的任務，無論是在觀念上、制度建設上還是在實踐上都面臨挑戰。在建設法治政府的進程中，各地縣級政府應在結合當地實際的基礎上，注重在實踐中強化依法行政理念，在實踐中提高依法行政水平，加速法治政府建設的進程。

注釋:

①“三合一”網絡平臺是常州市政府為加快推進依法行政和行政權力公開透明運行，全力打造法治政府、責任政府、服務政府和廉潔政府于2008年推出的一項重要舉措。該網絡平臺依托常州市電子政務網，對原有行政執法數據庫、網上審批系統、電子監察系統進行整合、改造、提升，實現行政服務、法制監督和行政監察互聯互通、資源共享。

［1］江必新．行政法治理念的反思與重構［J］．法學，2009(12): 32－41．

［2］孟大川．基層法治政府建設實踐現狀與制度創新:以成都縣、鄉兩級政府依法行政實踐為例［J］．成都行政學院學報，2009 (1):44－47．

［3］吳傳毅．基層政府依法行政問題及體制機制完善［J］．湖湘論壇，2011(1):87－90．

責任編輯:莊亞華

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1673－0887(2014)06－0095－05

10．3969/j．issn．1673－0887．2014．06．022

2014－09－15

臧公余(1977—)，男，講師。