我國學前教育辦學體制的改革研究及其政策建議

羅曼

（廣東培正學院， 廣東 廣州 510830）

我國學前教育辦學體制的改革研究及其政策建議

羅曼

（廣東培正學院， 廣東 廣州 510830）

學前教育辦學體制改革是學前教育事業發展的重點和關鍵，本文從歷史的角度分析學前教育各階段辦學體制特征，審視新階段辦學體制存在的問題，給出政策建議，希望對學前教育改革與發展起到一定的指引作用.

學前教育；辦學體制改革；政策建議

改革開放30多年以來，我國教育改革不斷取得進展，學前教育辦學體制也隨著教育改革得到不斷深化.總體而言，黨和國家政府倡導的“多元辦學”的方針沒有變，調動社會、私人辦園的積極性的理念沒有變.但在不同階段又呈現出不同的發展狀態和基本特征.

1 改革開放以來我國學前教育辦學體制特征

1.1 公辦園為主體的辦園格局（1979-1992）

新中國成立之初，國家和政府大力發展幼兒園、托兒所，隨后的文化大革命使得學前教育事業停步不前.1978年開始，國家的各項事業重入正軌，學前教育事業發展逐步規范化，國家辦園和社會力量辦園相結合，使得幼兒園數量大幅度增加.

總體來說，國家通過三種形式對學前教育給予一定的財政支持：一是政府、部隊、事業單位.按照中央規定的人員編制和供給標準對其開支，列支在政府和事業單位的經費中；二是企業，用給企業“合理留利”的方式，給企業留下等于某一社會平均利潤率的計劃利潤；三是對城鎮街道和農村大隊，采取集體興辦的方式，保教人員的待遇相當于同等勞動力的報酬.第一、二種形式的幼兒園數量占多數，因此，可以說政府對學前教育的投資占主導地位，學前教育辦園格局呈現出“公辦園為主導”的模式.

1.2 集體辦園突出的多元格局（1993-2003）

1993年后，社會主義市場經濟體制確立，現代企業制度要求企業剝離社會職能，財稅制度改革打破了“企業留利”辦學前教育的局面.企業附屬的學前教育機構隨著體制的改變而數量下滑，許多企業減少或停止對學前教育的投入，各種企事業單位辦園紛紛轉制，社會力量舉辦的學前教育機構比例逐漸增大.辦園形式多樣化，包括：正規教育形式的地方政府教育部門辦園、有條件的企事業單位辦園、社會團體辦園、街道居委社區辦園、農村鄉鎮村委辦園、個人辦園，以及非正規教育形式的幼兒活動站、計時制幼兒班等等.其中，以有條件的企事業單位辦園、社會團體辦園、街道居委社區辦園、農村鄉鎮村委辦園等集體形式的辦園占多數，“集體辦園突出的多元格局”成為這一時期的顯著特征.

據有關資料顯示，到 2000年，全國各類型幼兒園中集體辦園數量為 80722所，所占比例最大，達到 46%；其次為民辦園，園所數量為 44317所，占 25%；再次為教育部門辦園，數量為 35219所，占 20%；其他部門辦園數量最少，為15578所，占 9%.

1.3 民辦園為主體的多元格局（2004年至今）

到 2002年，企業已經從辦園中逐漸撤出，街道和村社集體經濟的逐步瓦解，使得集體辦園也缺乏明確的投資來源，大多數變成依靠收費維持的機構.這樣政府投入的學前教育體系就僅剩政府、事業單位、部隊等依靠財政舉辦的幼兒園.公辦園的減少，給了私人辦園良好的發展空間，政策的引導使得民辦園的數目激增，并成為這一時期的主體.

據有關資料顯示，2003年至 2011年期間，全國幼兒園總數 2003年為 11.64萬所，2011年增加至 16.68萬所，幼兒園總數呈上升態勢，增幅為 43.3%；民辦園總數 2003年為5.55萬所，2011年增加至 11.54萬所，民辦園總數呈上升態勢，增幅為 107.9%；公辦園總數 2003年為 6.09萬所，2011年減少至 5.14萬所，總體呈下浮趨勢，減幅為 15.6%.民辦園占全國幼兒園總數的比例逐年上升，由 2003年的 47.7%上升至 2011年的 69.2%，且從 2004年開始全國民辦園總數已經超過公辦園總數，占主體地位.

2 我國學前教育辦學體制改革問題

改革開放初期，為了擴大學前教育資源，國家大力支持鼓勵企事業單位辦幼兒園，很多企事業單位只是象征性的收取一定的兒童保教費，幼兒園具有很強的福利性.隨著市場經濟的建立，許多企事業單位減少對附屬幼兒園的投入，幼兒園面臨轉制、給私人承辦的命運；大量公辦園轉制成為民辦園，也在這種勢態發展下，學前教育辦學格局發生了巨大變化，辦學體制改革問題重重.

2.1 產權問題

計劃經濟體制下，學校的舉辦者、管理者、經營者比較單一，政府是辦學的主體，而辦學體制改革后，舉辦者、管理者、經營者變得多元化，產生了各種類型的教育模式，如：個人舉辦、企業舉辦、股份制辦學、教育集團辦學、轉制學校、公辦名校辦民校等.使得學校的教育資產多元化，國有教育資產、承辦者投入的資產和學校辦幼兒園過程中積累的資產成為幼兒園資產的三大形式，這些資產必須分類建賬，但如何捋清資產，科學管理，還需要進一步的探索.事實上，每種辦學教育模式又會在其自身發展中遇到不同性質的產權問題，所以理清產權，做好產權登記是學前教育事業發展規范化、制度化的前提.

2.2 師資問題

師資問題是學前教育辦學體制改革中的顯著問題.學前教育市場化使得許多學校公辦教師只是保留名號，并未享受到相應待遇，甚至出現在職待遇低于退休后待遇的不正常現象.大多數幼兒園自主盈虧，自付教師工資，教師待遇普遍較低，而其工作勞動強度大，缺乏相應的教師編制和社保，工作積極性難免不高，這也直接導致幼兒園優秀人才外流，師資素養普遍偏低.

2.3 管理問題

學前教育辦學體制改革過程中，民辦園大量興起，但缺乏相應的自治管理組織對行業內的共性問題、棘手問題提出解決方案.學前教育的管理體制為“‘地方負責，分級管理’和有關部門分工負責的原則”，但是由于地方政府對學前教育的重視度不足，很長時間內缺乏統一的領導部門管理學前教育事務.后期辦學體制多元化，民辦學前教育機構大量涌現，政府缺乏管理經驗，對民辦學前教育機構的管理存在各管理部門權責不清、管理依據不明等問題，出現多頭審批、多頭處理，或無人審批無人處理的尷尬境地，大量非法民辦學校存在，幼兒園安全問題頻頻出現，師生權益得不到有效地保障.

2.4 政府責任問題

政府對學前教育的重要性和必要性在很長一段時間內認識不足.各級政府對學前教育的職能劃分不明，將學前教育推入市場，卻沒有很好地起到彌補“市場機制不足”的作用.少量的教育經費都投入到了公辦園上，大部分民辦園很少或幾乎沒有得到政府的財政支持，幼兒園靠較低的收費維持低水平的運營，幼兒園硬件設施差，教師工資低，很難有足夠的資金去聘請優秀教師，很多教師沒有幼兒教師資格證就直接上崗，教師流動性大、素質差.財政教育經費投入不足、投入不均是財政投入的癥結.

3 我國學前教育辦學體制改革建議

3.1 明晰產權、明確學前教育機構法人地位

要理順產權關系，確立學校獨立法人地位，避免政事不分、多頭管理、學前教育機構無法負責任的狀況.要建立和完善法人治理結構，明確股東、董事會和經營層各自的責任、權利和利益，并形成分權制衡的體系，力求組織結構合理化，真正發揮董事會的作用.

要建立健全代理人機制，正確處理學校產權和學校管理關系.很多學前教育機構的所有者和經營者并不相同，即使純粹的公辦園也存在代理人機制.要對代理人的行為進行監督和約束，防止代理成本過高或代理人成本收益過低. 3.2 完善機制，確保幼兒教師地位和待遇

3.2.1 制定幼師管理制度

完善幼師的入職、培訓、晉升、流動、考核等管理.明確幼師的入職資格和學歷標準，新招聘的幼師須有教師資格證，并實行幼師注冊登記制度.加快核定地區公辦園教職工編制，切實配齊各類人員；民辦園根據辦園規模，參照公辦園教職工編制標準足額配備人員.將幼師繼續教育納入中小學教師繼續教育培訓體系，通過財政分層次補助的形式，激勵和支持幼師提升學歷和專業技術職稱；加強公辦園和普惠性幼兒園幼師的有序流動，提高幼兒園整體的教學和管理水平.

3.2.2 制定幼師待遇保障制度

制定適合區域經濟發展水平的幼兒園收費標準、中小學教師工資標準等，制定公辦園和普惠性幼兒園幼師工資待遇標準，制定非普惠性民辦園幼師工資待遇的指導意見，按照幼師專業技術職稱合理確定各層次的最低工資標準.使各種類型教師的工資待遇都得到普遍的提高.

3.3 明確政府定位

3.3.1 提供改革遵循的制度和政策

現代社會將政府定位于社會公共產品的提供者，而基本的公共產品就是制度.制度和政策不僅為政府管理和發展教育提供一定的依據和框架，同時也為學前教育機構提供了行為準則規范.在設立學前教育辦學體制改革相關的制度和政策時，要考慮大多數人的利益，從公益性角度考慮受教育者的利益和社會公共利益，充分考慮到辦學者的自身利益，盡量實現各種利益分配的均衡，體現制度和政策的公平和公正.這是衡量制度和政策有效性的道德標準.另一方面，又要體現出一定的競爭性和激勵機制，以促進社會中教育資源的有效配置，有利于提高辦學者的積極性.這是衡量制度和政策是否有效的效率標準.

3.3.2 營造改革創新的辦學環境

首先，促進教育觀念的轉變.改變傳統的對“公辦園”一味追求的認識，引導社會公眾對“集體辦”、“私人辦園”的正確認知，使公眾教育觀念和教育消費朝著多元化的方向發展；其次，完善社會保障體系.學前教育發展滯后的關鍵就在于原有的企業剝離社會福利職能，而相應的社會保障體系又沒有建立起來，因此健全社會保障體系，大大減輕學前教育辦學體制改革的后顧之憂，保證改革的正常進行.其三，合理規劃辦學的地域分布、保證教育的合理定位.促進新建小區配套幼兒園設施的建立，對小區幼兒園進行合理的定位，滿足就近入學的需求.其四，政府要充分發揮信息服務功能，為受教育者提供全面、準確的辦學信息，對幼兒園的辦學水平、師資力量、設施設備基本情況等進行公開，增加辦學的透明度.

3.3.3 發揮政府監督和管理的主導作用

加強政府在學前教育中的監督和指導，保證幼兒園辦學沿著正確的方向進行，維護各種類型幼兒園的辦學利益，對幼兒園管理和發展面臨的問題加以指導，既是對辦學體制改革的支持，也是對參與辦學體制改革活動者和受教育者利益的保護.

3.3.4 促進學前教育公平

教育公平是社會公平的重要體現，它直接影響到我國整體人口素質的提高、國民經濟和整個社會的可持續發展.因此，政府應加大教育投入，尤其是將財政經費投入到經濟不發達的地區和貧困、殘疾弱勢兒童身上.對民辦園也應當給予相應的補貼，或直接以經費的形式、或以財稅的形式，亦或以優惠政策的形式.促進各種學前教育機構教育質量的均衡發展.

〔1〕中國學前教育發展戰略研究課題組.中國學前教育發展戰略研究[M].北京:教育科學出版社,2010.73.

〔2〕中國教育事業發展統計公報[Z].2003年至2011年數據整理.

〔3〕胡衛何,金輝,朱利霞.辦學體制改革多元化的教育 訴求[M].北京:教育科學出版社,2010.101.

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