渝東南工業園區發展現狀及解決路徑

姜 鋒 鄧 正 琦

(重慶山地經濟研究中心 重慶師范大學 經濟與管理學院，重慶 400047)

2013年9月13日至14日，重慶市委四屆三次全會提出五大功能區發展戰略，對全市經濟社會發展進行了總體規劃。渝東南地區被定位于生態保護發展區，既要重視生態保護，又要合理開發資源，實現相應的工業發展。現階段，渝東南地區正按“面上保護、點上開發”的原則，貫徹落實市委四屆三中全會精神。所謂“面”是指渝東南片區整體，所謂“點”是指渝東南工業園區。工業園區作為渝東南工業發展的主要載體、產業集群的重要平臺，是落實五大功能區協調發展的重要支撐。當前渝東南工業園區運行基本正常，但仍然面臨諸多困難和嚴峻挑戰。為了完成重慶市社會科學規劃專項調研項目——《渝東南工業園區發展深層次問題及解決路徑研究》，重慶師范大學山地經濟研究團隊于2014年5月，先后對渝東南生態保護發展區的秀山、酉陽、黔江、彭水、武隆、石柱“一區五縣”工業園區，渝東北生態涵養發展區的忠縣工業園區，城市發展新區的南川工業園區進行了深入調研。通過比對研究，摸清了渝東南工業園區發展現狀、存在問題及其原因，并提出相應的對策建議，為各級政府決策提供理論依據和重要參考。

一、渝東南工業園區發展現狀與特點

渝東南地區深處武陵山腹地，喀斯特地形地貌特征明顯，溝壑縱橫，山地起伏連綿不斷，同時擁有一定的礦產、生物、植物等經濟資源。該區域既是民族聚居地區，又是國家級貧困地區，GDP總量、財稅收支、人均可支配收入等國民經濟指標遠遠落后于其它地區。渝東南工業園區是重慶市政府在2003年(黔江工業園區、武隆工業園區)、2006年(石柱工業園區、秀山工業園區、彭水工業園區)、2009年(酉陽工業園區)陸續批準設立的特色工業園區。10多年來，在重慶市委、市政府和基層區縣共同努力下，渝東南工業園區依托本地資源和優勢產業走特色發展之路，工業發展取得較大成績，改變了無工業面貌，助推了縣域經濟發展。重慶主體功能區劃以后，伴隨著重慶經濟轉型和結構調整，渝東南工業園區發展呈現出以下特點。

(一)園區起步較晚，但發展很快

渝東南工業園區起步于2003年，規劃總面積達到123．69平方公里，約占渝東南國土面積的0．62%。經過10年多快速發展，到2013年，園區已建成面積為26．61平方公里，其中，最大的為黔江工業園區，建成面積10平方公里左右;最小的是彭水、秀山工業園區，只有1．6平方公里。基礎設施投資100億元左右，入駐企業581家，其中規模以上企業為235家;已經投產的企業為462家，完成工業投資176．48億元，園區實現工業總產值336．6億元，工業增加值為132．39億元，工業利稅29．15億元。但園區過快的發展也超出了該地區的土地、資金承載限度。

(二)區位相對較差，營運成本較高

渝東南地處武陵山區腹地，周邊都屬于連片特困地區，縣域經濟發展落后，居民收入較低，企業發展市場空間狹小;區位偏遠，距重慶主城區、武漢、長株潭、貴陽等大城市都有一定距離(其中武隆至重慶主城距離最近，約為172公里，秀山最遠，約為419公里)，運輸成本較高;加之屬于典型的山地區域，溝壑縱橫，平壩少，山地多，園區建設往往挖山填溝，建設成本高(綜合成本大約在50萬元/畝左右)，工業企業的經營成本也特別高，企業在此落戶生根有一定困難。

(三)工業基礎薄弱，工業支撐體系還未形成

渝東南地區本土工業基礎非常薄弱，起初各區縣除了水泥廠、煙葉企業和部分手工作坊之外，現代工業幾乎為零。工業園區建設提升了工業發展的公路、鐵路、機場等硬件設施，但在工業發展的軟件設施，即科技、信息、金融、管理、人才、原料等要素配套方面，還處于起步階段。

二、主體功能區劃后，渝東南工業園區發展面臨的主要問題

(一)對是否繼續發展工業，產生思想認識上的分歧

主體功能區劃后，渝東南地區被定位于生態保護發展區，是側重于生態保護，還是側重于經濟發展，抑或二者并重，這在當地干部和群眾間產生了巨大分歧，目前出現了三種不同的意見。

第一種意見認為，渝東南工業在整個重慶市工業中所占比重甚低，自身又不具備發展工業的條件，主體功能區劃后，渝東南應以生態保護為主，就不要發展工業了，工業應該退出。例如酉陽縣園區管委會部分干部座談時指出，酉陽縣一直是個農業縣，區位劣勢明顯，工業基礎比較薄弱，縣委、縣政府對工業立縣還是旅游產業主導一直搖擺不定，市政府對渝東南發展定位后，工業退出酉陽的聲音又冒了出來。［1］石柱縣工業園區部分干部也認為，渝東南功能區劃后定位問題凸顯，工業到底該不該搞，該搞多大規模，已經嚴重影響到基層干部的日常工作。［2］

第二種意見認為，渝東南工業發展現階段正處在爬坡過坎階段，只要再加把勁越過這道坎，其發展道路將變得一路通暢，前景看好。如秀山縣部分干部認為，秀山縣工業園區位于縣城鄉結合部，區位優勢明顯，通過“以商補工”［3］形式能夠獲得較為充裕的資金，目前工業發展困難與國家整體經濟形勢有關，因而困難只是暫時的。［4］黔江區工業園區相當部分干部認為，黔江區曾經是渝東南地區的行政中心，有著深厚的經濟基礎，目前園區建設和工業建設正穩步有序進行，當前的困難是園區土地指標、資金與發展需要之間的矛盾，絕不是退出、收縮園區和工業發展，而是應該加大推進力度。［5］

第三種意見認為，渝東南工業發展正處于平衡失控階段，應采取保守措施，收縮戰線，循序漸進，適時調整。如彭水縣園區管委會的同志認為，今后彭水縣園區及工業應該壓縮發展速度，充分利用本地資源，循序漸進。［6］武隆白馬園區的干部也認為，根據武隆縣發展定位，武隆長期工業發展不力，應該適時調整，進行渝東南片區的錯位發展。［7］

(二)園區體制不順、多頭管理、工作效率低下，政企不分、錯位明顯

渝東南工業園區是該地區產業積聚的平臺，在地方工業發展中起著非常重要的作用。目前，園區管理主要由園區管委會負責。園區管理體制在實踐過程中，存在兩大突出矛盾。

(1)園區管委會隸屬關系不明確，多頭領導問題突出。在縣(區)管理體制中，雖然園區管委會屬于縣(區)的常設機構，直接受縣委、縣政府的管理，園區的發展戰略、發展規劃都是由縣委部署。但同時，工業園區又是全市工業園區和工業的重要組成部分，又受到市特色工業園區辦的領導。市園區辦負責全市特色工業園區工作的組織領導、統籌規劃和政策協調。同時，市經信委也負責全市工業整體發展政策和協調工作。因而，園區在管理領導體制方面存在著縣委、縣政府、特色工業園區領導辦公室和市經信委三個部門的領導。多頭領導，造成管理部門辦事效率低下、議而不決，工作協調負擔增重。

(2)園區管理政企不分，錯位現象明顯。園區管委會和開發建設公司實行“一套班子、兩塊牌子”是園區發展和管理的通行做法。管委會履行管理職能，是行政單位。工業園區開發公司屬于融資、建設平臺，主要負責與市場接軌，是市場組織。運行當中政企不分，當面對市場時，由開發公司出面;面對行政管理時，則自身就是管理者、政策制定者。這種既是裁判員又是運動員的身份，不但違背公平競爭、擾亂市場秩序，同時潛伏著巨大經濟管理隱患，如管委會個別官員，插手土地、金融領域，滋生腐敗。

(三)園區征地拆遷問題突出，土地融資模式弊端顯露、債務負擔嚴重

園區建設離不開兩大要素:一是土地，二是資金。這兩方面既相對獨立，又有著千絲萬縷的聯系。征地拆遷依賴資金投入，出售土地又能帶來更多資金，相互依賴、聯系緊密。當前，渝東南工業園區建設在土地、資金方面存在下列問題。

(1)強制性拆遷較為突出。因拆遷補償款和農民協商很難達成一致，加之園區背負著沉重的資金利息負擔，園區必須在較短時間內完成征地拆遷，由此不可避免地發生強制性拆遷行為，造成干群關系一度緊張。如根據彭水園區資料報告，該縣園區一個項目由于用地的不規則性，致使征地拆遷點多面廣，涉及到4個村(居委)、16個村(居)民小組，應兌現的各種補償安置款無法及時跟上，老百姓時常采用阻工、集訪、群訪等形式索要補償安置款。2013年全年共化解處理各種大小矛盾糾紛及阻工50余起，處理遺留問題60余個。［8］

(2)土地融資模式弊端顯現。渝東南工業園區啟動資金是以市融資平臺(所謂的“八大城投公司”)的名義向相關銀行貸款50億元，借給各區縣園區作為建設啟動資金，平攤下來每個園區的啟動資金在3000－5000萬元。2010年，市融資平臺又貸款30億元借給部分區縣園區作為后續發展資金，除此之外，園區再沒有別的資金來源。因而，當前園區建設資金不得不依賴土地融資，所謂“上級給政策，發展靠自己”，其實質就是允許園區以土地作為金融工具，籌集建設資金。目前各園區90%以上的資金來源都是直接或間接來自于土地融資，或土地抵押，或出讓土地，或以商業用地補償工業用地價差(以商補工)等。總之，建設資金離不開一個“地”字。由于資金嚴重短缺，征地群眾得不到及時安置，工程欠賬越積越多，各種遺留矛盾層出不窮。

(3)園區建設項目資金缺口大、債務負擔重，資金鏈有斷裂危險。建設項目資金缺口是渝東南園區工業發展中存在的普遍問題。由于園區工程建設、征地拆遷、銀行本息等各類欠款較大，同時因融資平臺及融資方式受限，導致渝東南園區基礎設施項目推進緩慢，新項目無法開工建設。根據座談調研，黔江園區(含企業)建設資金缺口在20億元左右，武隆白馬園區的資金缺口也在8億元左右。因無后續資金，導致部分園區工程建設進度受阻，一部分已征土地空閑，引起農民不滿。此外，一區五縣債務規模普遍較高，各個園區的債務負擔少則幾個億，多則幾十億，資產負債率通常都超過100%，借款綜合利息率在10%左右，借款期限在5－8年，當下每年的還本付息額在1億元左右，2015年－2020年將是還債高峰期，還本付息額將超過1．5億元，園區未來債務化解已是當務之急。

(四)園區產出強度不夠，企業“圈而不建、建而不產”現象突出，標準化廠房空置現象突出

當前，渝東南工業園區建設和運營出現了一定困難，這些困難主要表現在園區產出、企業生產和土地閑置等方面。

(1)園區產出強度不夠。市特色園區辦對黔江工業園區的要求是100億元/平方公里產出，其它縣園區的產值為70億元/平方公里產出。而目前，渝東南園區平均每平方公里工業銷售產值在10－20億元。如發展勢頭相對較好的黔江園區，其工業產值約為15億元/平方公里左右，其它區縣就更低，如石柱南賓工業園A區，按期建成投產企業17個，企業畝均產出達不到產出強度要求的10%。［9］

(2)園區土地利用不合理現象突出。工業園區一方面存在供地難，難以滿足園區快速發展需要;另一方面，又存在土地閑置現象，如有的企業長期圈而不建，有的企業建設好廠房卻長期不生產，有的企業倒閉后卻依然占用園區土地。此外，部分企業占地面積與企業規模不相稱，企業占地面積太大。如重慶市祥華生物科技有限公司，位于秀山縣A區綜合園區，地理位置相對優越，公司占地80224平方米，建筑面積24502平方米，容積率還不到0．31。還有部分處于城鄉結合部的園區企業存在僥幸心理，期望通過囤積土地發財，因存在錯綜復雜的地方利益關系，出現園區管委會無法調整的尷尬局面。

(3)園區標準廠房空置現象嚴重。渝東南園區建設了許多標準化廠房，用以招商引資短、平、快的項目，不僅為企業節約建設資金，而且保證能很快投入生產。但當前，各園區所建標準化廠房的空置問題嚴重，如彭水保家工業園區工業標準化廠房，干凈明亮，非常漂亮，位置也非常理想，毗鄰高速公路，可建成投入兩年，其出租率不到50%，即使已經出租出的，也是產值較低的服裝、摩配等低附加值產品。［10］

(五)園區招商“為招而招、惡性競爭”，所招企業良莠不齊

招商引資、擴大開放是加快經濟社會發展的重要手段，不積極利用外部資源，任何一個地方要想實現快速發展是難以想象的。與其它地區一樣，渝東南園區經濟在招商引資方面存在著突出矛盾。

(1)各園區招商惡性競爭問題突出。由于招商困難，為了能夠引資成功，渝東南各園區紛紛拋出了優惠引資政策。市特色園區領導辦公室為了支持渝東南園區建設，給予了當地許多優惠政策。［11］但由于激烈的招商競爭，各縣(區)園區往往都突破了市里的優惠政策，如土地出讓金明收暗送甚至倒貼、稅收幾乎全部返還、對企業特事特辦、實行特別政策服務等，園區之間的惡性競爭肥了企業、苦了政府和百姓，企業經營順利還好，企業經營不善破產倒閉，其遺留問題仍需政府兜底，造成政府、社會和市場幾方面都怨言不斷。

(2)引入企業弱小且“兩頭在外”，難以帶動地方經濟發展。入園工業企業實力不強，根據資料顯示，渝東南園區規模以上企業(產值2000萬元以上)占比只有40%，這其中大多又屬于配套加工企業，真正的龍頭企業少之又少。此外，渝東南入園企業又大多屬于“兩頭在外”型，即原材料在外、市場在外，企業主要利用當地勞動力、土地資源和行政政策資源生產經營。換句話說，部分企業主要是靠低勞動成本和政策補貼賺取利潤，而不是靠科技、信息、管理等賺取利潤。這類企業除了提供很少的就業崗位外(大約幾千人的就業規模)，對調整地方產業結構、拉動地方產業鏈延伸以及財政稅收等方面貢獻很小。

(六)園區工業發展粗放，引發生態環境破壞和污染狀況不容樂觀

工業經濟發展引發生態環境破壞一直是個難題，渝東南園區發展在這個問題上又走了老路。這主要體現在工業發展對地區地表、水源、空氣等破壞方面。

(1)基礎設施建設加劇了地方石漠化現象。渝東南是重慶市少數民族聚居地區，本區石灰巖分布面積大，裸巖石山隨處可見，中度以上石漠化面積占全市石漠化總面積的37%以上。［12］尤其是地形以中低山為主的黔江、酉陽、秀山，石灰巖廣泛分布，巖溶地貌特點明顯，石漠化分布面積廣、強度高，集中連片分布于背斜核部碳酸鹽巖出露區。城鎮化過程中工程建設加速了石漠化進程。由于各類工程修建，區內不少地方存在非法采砂采石生產，砂石開采直接破壞了土壤和植被，引起巖石裸露，強化水土流失，導致土地石漠化。當前渝東南區域各工業園區建設動輒在幾個平方公里、上萬畝土地，這些土地幾乎沒有一處屬于平壩，都是向山要地、通過挖山填溝得來的，工程量非常浩大。如石柱南賓工業園區A區開工一年，就推平了25個山頭、填平了23個溝壑，土石方量在1億立方米以上。

(2)“雙高”企業(即高污染、高耗能企業)導致水、土、空氣污染嚴重。渝東南工業園區既有高耗能企業，又有雙高并存的企業。高耗能企業主要是機械加工、機電工業等，代表為黔江園區的京宏源、樂爾佳機械;高耗能與高污染并存的企業主要是一些資源類開采、洗選和冶煉工業，如渝東南幾個園區都存在的錳產業、煤礦產業。這些“雙高”企業給渝東南生態環境造成巨大危害，如錳礦開采及加工工藝技術落后，環保意識不強，加之行政分割導致環保無法統籌管理，導致該地區錳污染嚴重。

三、渝東南工業園區未來發展的路徑選擇

渝東南地區工業園區存在的問題，表面上看，是地方發展經濟過程中存在的工作不細致和一些失誤、偏差，而導致在征地、融資、建設、招商、園區運營出現的一系列矛盾;但其深層次的原因卻在于，在工業發展條件尚不完全具備的情況下，采用“運動式”、急功冒進、追求政績的方式來舉辦工業，造成工業園區建設以及工業發展與經濟運行規律、本地現有實際狀況相脫離的局面。當前應采取切實辦法來推動園區經濟發展。

(一)撇清誤解，統一認識，在生態保護下繼續發展工業

從各區縣主要領導入手，撇清誤解，正確認識在新的功能區劃下，渝東南不是不發展工業，而是要有調查、有研究、錯位性、階段性的發展工業;不是粗放式發展工業，而是集約式發展工業;不是以環境為代價發展工業，而是在生態保護下尋求良性循環地繼續發展工業。

(二)正視現實，盤活存量，提高園區資產效率

渝東南工業園區建設投入巨大，應針對不同發展問題采取不同舉措，以提高園區資產效率。對基礎設置完善、標準廠房已建成的“空園”，區縣園區應加大招商引資力度或轉型發展第三產業，市園區辦應協助和支持區縣園區承接東中部企業轉移、有意識的引導都市功能拓展區、城市發展新區的企業在園區布局零部件生產，以盤活閑置資產。對發展前途好、正在進行基礎設施和環保配套設施建設遇到資金困難的園區，除延續“以商補工”模式外，還可采取基礎設施建設貼息或“公共私營合作制”引入社會資本，盡快完善園區配套設施建設。對通過土地出讓獲得土地使用權，經營不善或不愿經營，在規定期限內無法達到園區基本標準的企業，執行嚴格市場退出機制，釋放土地資源給優質企業，提升土地利用效率。

(三)依據現狀，適當調整，扶持地方特色工業

對能充分利用本地自然資源和生產要素，有利于農村種植結構調整的農林土特產加工業，市政府及相關職能部門應在資金、人才、政策等方面加大扶持力度，促進農村經濟發展和農民增收。對財政貢獻較大的特色礦產品深加工業，市科委、市環保局在嚴格生態保護監管、不定期抽查前提下，在技術、環保方面加大扶持、監督力度，促進礦產資源優勢向經濟優勢轉化。對區縣產值和就業有一定貢獻，但對帶動地方經濟作用不大、且原料和市場兩頭在外的企業，市經信局、市園區辦不干預、不鼓勵，遵循市場競爭規律。

(四)優化考核，加強管理，推進園區體制創新

在制定渝東南經濟考核指標時，多注意“定性”指標的考核(如突出自然資源首次利用率、園區產業集群度、經濟拉動作用等反映發展的指標)，而降低“定量”指標的權重(如園區工業銷售產值、園區GDP總量、園區產出強度等定量指標)。為提高渝東南園區管理水平和干部綜合素質，建立五大功能區工業園區之間干部定期交流和學習制度。為解決園區多頭管理，政企、政資不分現狀，將園區涉及的多部門職能融合歸并于區縣政府辦，并設立處室專門進行行政管理，對口市委而園區實現有限“自治”體制，以提高辦事效率和服務質量。

［1］酉陽縣園區管委會部分干部在調研座談會上的匯報發言［Z］．

［2］石柱縣園區管委會部分干部在調研座談會上的匯報發言［Z］．

［3］以商補工:工業園區建設資金來源的一種方式。現有兩種形式，一種是對于處于城鄉結合部、地理位置較佳地段的園區，把部分園區(約30%左右)工業用地調整為商業用地，其土地出讓金用以彌補園區發展資金不足;另一種是對于處于偏遠的工業園區，由縣(區)政府在主城區劃撥一部分土地給工業園區管委會，其土地出讓金用以彌補園區發展資金不足。

［4］秀山縣園區管委會部分干部在調研座談會上的匯報發言［Z］．

［5］黔江區園區管委會部分干部在調研座談會上的匯報發言［Z］．

［6］彭水縣園區管委會部分干部在調研座談會上的匯報發言［Z］．

［7］武隆縣園區管委會部分干部在調研座談會上的匯報發言［Z］．

［8］彭水縣工業園區2013年工作總結報告［Z］．

［9］2014年5月22日石柱縣園區管委會關于石柱縣工業園區匯報材料［Z］．

［10］彭水縣工業園區2013年工作總結［Z］．

［11］渝府發［2009］76號文件:重慶市人民政府關于進一步加快重慶市特色工業園區發展的意見［Z］．

［12］重慶市國土局:2006－2020年重慶市巖溶地區石漠化綜合治理工程規劃綱要文本［Z］．