現階段水利設施建設投融資機制的探討
——以池州市為例

陳星

（安徽大學 經濟學院，安徽 合肥 230601）

現階段水利設施建設投融資機制的探討
——以池州市為例

陳星

（安徽大學 經濟學院，安徽 合肥 230601）

根據我國2011－2015年水利發展規劃，通過對池州市較為全面的實地調查，了解掌握目前基層水利設施建設投融資的現狀、趨勢與運作機制，剖析存在的主要現實問題，并以小見大，借鑒國外經驗，從國情實際與國外為今后我國改善和制訂相關政策提供依據。

水利設施建設；投融資；投融資機制

池州市位于安徽省西南部、長江下游南岸，轄貴池區、東至縣、石臺縣、青陽縣。全市國土面積8272平方公里，其中山區面積5229平方公里，丘陵區面積1525平方公里，圩區面積1169平方公里，湖泊及江河水面面積349平方公里。全境地形自東南向西北，分別為山地、丘陵和沿江平原。全境分屬青弋江水陽江及沿江諸河和鄱陽湖環湖區2個三級水資源分區。長江中下游地區是我國水資源利用的重要區域，池州市水資源豐富、地貌濱江連山，在這一區域具有極高的典型性。特別是“十一五”期間池州市水利基礎設施建設資金投入加大與機制轉型，為我國水利投融資機制問題研究提供了良好的范例。

1 池州市“十一五”期間水利設施建設資金投入基本情況

1.1 水利設施建設資金投入總量與投融資機制變化

“十一五”期間是水利設施建設資金投入機制重大變化期，特別是在2008年以后，為應對全球金融危機，國家出臺了4萬億經濟刺激計劃，受此影響，水利設施建設資金投入大幅增長，政策性金融積極介入，打破了之前單一的財政投入，投融資機制出現了新的變化。

（1）水利建設資金呈逐年上升趨勢，并由單一財政投入轉向以信貸投入為先導。“十一五”水利設施建設資金投入比例為：財政資金65.7%，信貸資金27.1%、自籌資金7.2%。并由2006年度單一財政投入轉到2010年度的財政資金占48.0%，信貸資金占42.5%、自籌資金占9.5%。

（2）中央財政上升到財政投入的主導地位。據對池州市水務局提供的數據分析，“十一五”期間全市水利建設資金財政投入部分：中央財政占42.0%，省級財政占26.4%，市、縣財政31.6%。這一比例并由2006年度20.4%、11.2%、68.3%發展到2010年度的50.0%、17.9%、32.1%。中央財政明顯取代縣級財政成為新的資金投入主體，地方水利建設項目不再依靠微弱的地方財力，更多的是進入國家財政支持的項目庫。

（3）農業發展銀行成為水利設施建設主辦銀行。2009年以來，農發行圍繞發展現代農業、提高農業綜合生產能力，重點支持農業基礎設施建設。主要包括納入中央、省級發展規劃大中型水利工程和相關配套項目建設、病險水庫除險加固、大型灌區配套節水改造、大型江河湖水系治理等水利項目。確定了其作為水利設施建設主辦銀行的地位。據農業發展銀行池州分行提供的數據，2009年度池州農發行投入水利項目2個，信貸投放9500萬元；2010年度投入水利項目5個，信貸投放32235萬元。

（4）新的重點水利工程趨向多功能化，成為信貸資金進入的載體。以青陽縣牛橋水庫工程為例，該工程是經省計委批準的池州市“十一五”重點項目，總投資7816萬元。其中，建筑工程投資2723萬元，占35%；水庫淹沒處理補償費1435萬元，占18%。擬申請國家補助3636萬元，銀行貸款2182萬元（實際安徽省開發銀行貸款3920萬元），地方自籌1555萬元。牛橋水庫具有灌溉、發電、供水和防洪等多項功能，是一項水資源綜合利用的水利工程。水庫建成后，可灌溉農田5.72萬畝，保證率90%；向縣城日供水3萬噸，年供水量1000萬噸；年發電735萬千瓦時；防洪面積13.5萬畝，保護人口3.5萬人。（數據來源：青陽縣水務局)同時，高山出平湖，為九華山增添新的旅游景點。

1.2 水利基礎設施資金投入中存在的問題

（1）水利設施建設資金缺口大。據對青陽縣的調查（縣水務局提供）：2008年興修水利建設資金需求7460萬元，財政解決資金2240萬元，缺口5220萬元；2009年興修水利建設資金需求10600萬元，財政解決資金3005萬元，缺口7595萬元；2010年興修水利建設資金需求9000萬元，財政解決資金2950萬元，缺口6050萬元（國家開發銀行貸款除外）。

（2）項目后續管理缺少資金投入。農田水利工程大多修建于80、90年代，由于修建年代的限制，設計和設備的水準不高，加之年代久遠，管理不善，失之修理，大部分帶病工作。雖然政府和水利部門每年組織檢查，督促維修，但終因設備老化嚴重，資金缺少，不能發揮應有的作用。

（3）地方財力有限。東至縣財政可支配財力2007年14687萬元，2008年52366萬元，2009年58160萬元，平均增長率133.81%，但仍處于全省后位，因市、縣財政困難，匹配資金額度往往不能及時、足額到位，制約了農田水利基本建設進程。

2 水利設施建設投融資機制存在的問題

2.1 產權問題

水利設施產權不明晰，市場主體屬性模糊。據調查顯示，目前小型農田水利設施人仍主要實行集體所有、集體管理，這種產權制度造成經營主體、運行機制、經營模式、產權歸屬等不清晰，致使農田水利設施建設工程貸款缺乏合格的融資主體。按照有關信貸政策規定，各級政府和有關職能部門不具有承貸主體資格；村集體收入來源有限，缺乏自有資金或財產，承貸能力不足。

2.2 低收益問題

水利設施預期收益率低與資金趨利避險要求高之間存在矛盾。基本農田水利設施建設純屬公益性投入項目，建設周期長、資金需求量大、見效慢，還面臨自然災害風險，不能產生即期收益，地方政府舉債建設的積極性不高；資金趨利性又要求投資對象必須具有一定的收益性，信貸安全、投資收益能得到保證。

2.3 金融介入問題

金融機構缺乏靈活有效的金融產品，一定程度上影響了水利建設的金融投入。目前，金融支持水利建設主要依托國家政策性銀行提供的融資平臺貸款，幾乎沒有其他金融機構以其他形式提供的信貸產品和貸款方式，金融支持的途徑和手段非常狹窄，嚴重制約了水利建設項目對資金的需求。

3 國外水利設施建設的投融資機制

3.1 按事權劃分投資主體政策

據《山區水利設施建設與金融支持實證研究》（人行合肥中支.2012），美國政府明確劃分投資主體及其事權，水利項目建設與開發，政府占60%的投資為主，地方及業主占40%為次，并按事權劃分投資主體和分攤投資，如防洪工程上世紀70年代后聯邦政府負擔65%，地方負擔35%。日本按不同工程實施投資分攤，水利資金投入以國家和地方財政資金投入據主導，并在各類公益事業中占據首位。

3.2 財政與市場結合的籌資結構多元化政策

美國、日本均通過提供優惠貸款、發行債券、建立政府基金、項目業主自籌、向受益區征稅、團體或個人捐贈等多元化方式進行籌資，水利建設資金結構多元化，直接融資與間接融資并存。政府投資小部分資金無償，絕大部分資金則是通過市場化借貸方式有償使用。有收益的水利和城鎮供水等項目資金多采用發行債券等市場方式籌集。

3.3 財政為主的運營成本補償政策

美國重視水利項目運營成本補償，以保持水利項目的可持續利用。防洪、改善生態等公益性項目運管資金主要由各級政府財政撥款提供或向保護區內征收地產稅。日本實施分攤補償，水利工程的運管資金由國家和地方政府負擔50%-80%，農民負擔其余部分，水利工程的折舊專門用于工程的更新改造。

3.4 以出讓經營權方式建設水利工程

美國、日本等發達國家大都采用了多種籌措方式，一是TOT融資方式，即移交-經營-移交模式。水利部門獲得轉讓經營權的投資，投資方在項目經營期內收回投資并獲益，合約期滿，投資方將項目交還政府。現多數西方國家將該方式運用于大型工程項目建設，有利于提高水利工程的技術管理水平，減輕財政負擔，分散政府對水利設施投資風險，加快水利現代化建設步伐。二是BOT融資方式，即建設-經營-轉交模式。由政府或項目發起人特許權授讓，再由項目發起人組織成立的項目公司承擔水利工程的融資、設計、建設、營運、維護等任務。在規定的特許經營期內，項目公司擁有該公司的收益權和經營權，彌補經營開發并獲得預期的回報；在特許經營期結束后，再將項目無償移交給水利部門。目前，英國已有企業采取BOT方式進行水利工程建設，通過引進外資及民間資本，能解決建設資金籌措困難問題，有效減輕政府債務負擔。

3.5 證券化融資

證券融資是指在國內外金融市場上發行各種股票、債券等證券籌集資金的一種直接融資方式。將水利建設項目資金籌集證券化可在短期內完成水利建設資本的籌措，是加快水利基礎設施建設籌集資金的方式之一。即資產證券化。是以待建項目所擁的有資產為基礎，以項目收益為保證，通過在資本市場發行證券籌集資金的一種證券融資方式。這種方式被西方國家在工程領域中運用，將ABS融資方式運用于水利設施項目建設，可充分利用其特有的高信用等級進入證券市場，發揮市場信用等級、債券安全性、流動性高、利率低的特點，籌集水利建設資金。

4 完善我國水利設施建設投融資機制的建議

目前我國水利設施建設的主要問題：一是資金需求量大，難以解決短期建設需要；二是以財政為主投資方式相對單一，導致重建設輕管理，影響水利建設工程效能的持續發揮；三是以政策性銀行為主的信貸融資方式，社會資金參與度不高。解決以上問題著眼于當前國情，借鑒國外經驗，兼顧財政政策與貨幣政策的配合，全面完善我國水利設施建設投融資制度設計。

4.1 改革水利管理體制，明確產權歸屬

可由政府主導，成立專門的水利基礎設施建設投資公司，協調政府管理投融資問題。可采取競標拍賣、租賃、股份合作或聯營等多種方式，明晰水利設施產權歸屬，為社會資金和信貸介入創造條件。

4.2 對水利設施建設項目分類進行政策調整

根據公共產品在非他性、競爭性方面的表現，結合我國已出臺的《水利工程管理體制改革實施意見》規定，可劃分為純公益性、準公益性、經營性三類。三類水利投資主體、資金渠道和權益歸屬各有不同，分類進行政策調整。純公益性項目突出社會公益性管理和服務功能，自身無法得到相應經濟回報。原則上只能由政府部門投資,至少政府必須提供一定的財政補貼。準公益性項目指既有社會效益、又有經濟效益的水利項目，其中大部分是以社會效益為主。如綜合利用的水利樞紐（水庫）工程、大型灌區節水改造工程等。鼓勵各地通過注入有效資產、賦權經營等方式，培育合格的市場主體。經營性項目指以經濟效益為主的水利項目。如城市供水、水力發電、水庫養殖、水上旅游及水利綜合經營等。經營性工程可以用收益來彌補成本,應交由社會來進行建設，讓市場配制資源。可借鑒國外經驗，以出讓經營權方式建設水利工程。

4.3 為民資進入水利設施建設提供政策支持

國家對準公益性、經營性重點水利項目的審批上，要對民營資金參股建設要有高度規定，提高地方政府在申報環節上就重視對民營資金的吸納，如優先立項、沖抵地方配套財政資金等，調動地方政府積極性。現階段要通過相對優惠的政策引導民營資金進入，加快水利建設步伐和管理水平。

4.4 以存量換增量政策

對現行具有收益性的水利設施通過出讓經營權方式，換取民間資金增加對新建水利項目的建設的投入。對此，要出臺相關政策指引，公平公開，防止國有水利資源的賤賣與流失。加強監管，保證水利設施的公益性不受影響。

4.5 堅持政策性銀行為主體，吸納商業性信貸的進入

目前我國重點水利工程趨向多功能化，既有公益性也有效益性，為信貸介入提供了條件。但水利設施的收益性難以預估，信貸介入建議仍以政策性銀行信貸為主。對建設后效益穩定的項目，也可通過轉讓信貸資產讓渡給商業銀行，并通過商業信貸的介入提升水利項目財務管理水平，解決財政投入的低效問題。

4.6 重視水利信貸的金融創新

積極探索準公益性水利項目“收益權”、水利建設基金等收入作為質押的銀行貸款模式。涉農金融機構推進“水權證”質押信貸創新，探索以項目未來的經營收益或收費權等為擔保，對具有未來收益的經營性水利項目發放抵押貸款；積極探索拓寬有效擔保物范圍，創新擔保形式多樣的信貸產品，完善信貸風險分擔機制。

[1]胡永法，黃健元.我國水利投融資體制問題探討[J].水利科技和經，2006（2）：108-111.

[2]人行合肥中支.山區水利設施建設與金融支持實證研究[Z].2012.

[3]鼓勵和引導民間資本參與農田水利建設實施細則[J].中國水利,2012(13):23.

[4]水利發展規劃2011－2015年要點[J].中國水利,2012(13):1-11.

[責任編輯：余義兵]

F832

A

1674-1104(2014)02-0069-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.02.017

2013-11-20

2012年安徽大學第一批大學生創新創業項目（2012154）。

陳星（1989-），男，安徽懷寧人，安徽大學經濟學院碩士研究生，主要從事資源與環境經濟學研究。