新時期高校黨內監督法制化路徑探析

赫 堅，孫萬代

(長春師范大學，吉林 長春130032)

為加強黨內監督，發展黨內民主，維護黨的團結統一，提高黨的領導水平和執政水平，增強拒腐防變的能力，黨中央于2003年12月頒布了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》(以下簡稱《黨內監督條例》)，開啟了黨內監督法制化的新紀元。《黨內監督條例》頒布以來，有效加強了黨內監督工作法制化、制度化、科學化進程。但是，黨內監督工作在高校開展得還不夠均衡，究其原因還是法制化程度不夠，有必要回過頭來縷析一下高校黨內監督法制化存在的問題，明確高校黨內監督法制化的原則，探索高校黨內監督法制化的基本路徑。

一、新時期高校黨內監督法制化建設存在的問題

高校黨內監督工作存在多方面的問題，其重要原因是法治化程度低，主要體現在以下幾個方面。

第一，高校的黨內監督制度體系不完善。《黨內監督條例》頒布以來，出臺了很多有關黨內監督的制度，但這些制度大都是對于地方和機關開展黨內監督的規定，結合高校權力運行的實際情況出臺的制度規定還比較少，也不具體，操作性不強。即使出臺部分制度，也多出于省級教育主管部門，國家級機關出臺的還比較少;而且這些制度、規定之間的銜接性、配套性和協同性都不夠，系統性不強，缺乏必要的層次性和互補性。

第二，已有的制度落實得不到位。按照《黨內監督條例規定》，黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關，而高校紀委只是在學校黨委領導下做一些具體的監督工作，往往只停留在事務性的監督上，對高校發揚黨內民主、高校權力運行等方面的宏觀謀劃還很不夠。由于體制機制等方面的限制，高校紀委往往很難出臺對同級黨委的監督制度，即便落實上級組織出臺的監督制度，也存在諸多困難。

第三，制度的建設和運行水平不高。高校有其崇尚自由、人才薈萃的優勢，同時也存在思想多元、行政權力與學術權力交織的特點。高校黨委領導下的校長負責制的體制，在運行當中還存在黨政職能不清，定位不明確的問題，沒有出臺黨委領導與校長負責的有操作性的制度規定，黨政配合得好不好，往往倚重于黨委書記和校長的思想水平和個人覺悟。書記和校長的思想境界都比較高，黨政配合得就好，領導班子就和諧穩定;反之就會陷入內耗。因此，高校黨內監督靠制度的建設和運行水平都有待提高。

二、高校黨內監督法制化建設的基本思路

鑒于高校自身的特點，其黨內監督法制化建設必然有其區別于黨政機關黨內監督的特殊性。高校黨內監督法制化建設，必須在處理好黨委領導與校長負責的關系上作文章，在處理好學術權力與行政權力的關系上下功夫。要在高校打牢黨內監督法制化建設的思想基礎，必須以黨內監督程序建設為綱，形成科學有效的監督機制。

第一，以強化認知為先導，打牢高校黨內監督法制化建設的思想基礎。鄧小平同志曾指出:“制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[1]。高校黨組織做好高校黨內監督制度建設，有利于為全黨開展黨內監督提供經驗和制度探索。一是從監督依據上看，在高校建立系統、科學的黨內監督制度，是落實黨要管黨的客觀要求。《黨章》和《黨內監督條例》對于黨內監督的制度建設分別作了宏觀和微觀的規定，這給高校黨內監督制度建設提供了基本依據。二是從實踐層面上看，在高校建立系統科學的黨內監督制度，是落實“黨委領導下的校長負責制”的現實要求，是“辦人民滿意教育”的切實保障。三是從發展趨勢上看，加強高校黨內監督法制化水平，是適應新形勢、新任務的要求，推動高校黨風廉政建設，推動高校廉政風險防范的重要措施。四是從高等教育發展的現實情況看，高校校園遠非一塊凈土。近年來年貪污、腐敗案件時有發生，甚至有的黨委書記、副書記涉及其中。高校內黨的干部涉案，更加印證高校黨內監督制度建設勢在必行。

第二，以程序建設為綱要，探索高校黨內監督法制化建設的操作規范。高校黨內監督制度建設應該結合高等教育實際，抓住高校容易導致腐敗情況的關鍵環節，通過制度規定實行剛性約束，建立對高校權力運行的監督制度體系，注重監督關口前移，在預防上下功夫。一是要規范高校領導干部的用權行為，探索實行黨政一把手不直接管理人、財、物的制度規定;二是要建立具有高校特點的集體決策制度，除了建立高校“三重一大”集體討論制度以外，還要針對高校黨委權力、行政權力和學術權力交叉運行的特點，建立高校教學、科研、行政管理等方面統一協調的制度運行程序;三是要建立并落實“高校重大事項報告制度”，在報告內容、程序、監督等方面作出詳細規定;四是健全高校權力運行督查制度，探索對高校主要領導權力運行的跟蹤監督，在落實述職述廉制度的同時，還要建立述廉、評廉辦法，把考廉、述廉、查廉、饋廉和督廉相結合[2]。

第三，以機制建設為根本，強化高校黨內監督法制化建設的實際效果。建立了監督制度體系，明確了操作規范之后，還要以建立科學的機制為根本，營造落實制度的文化氛圍，強化制度的實際效果。一是改革高校黨的領導體制和工作機制，強化高校黨代會決策和監督的作用;健全高校黨的委員會和黨委常委會制度，發揮集體領導的作用。二是改革完善黨內選舉制度，改進候選人提名、醞釀制度和辦法，擴大差額選舉比例;改革完善黨內決策制度，健全和完善征求意見和咨詢論證制度、會議討論和決策制度;發揮黨員、黨代會、全委會的監督作用，加強輿論監督作用，增強高校黨內民主的時效性。三是加大高校黨務公開、校務公開力度，拓寬黨員民主參與渠道，探索黨內民主的實現途徑和方式。四是發揮高校理論研究的優勢，對發揮黨員主體地位、把握民主集中制的內涵、把握黨委領導與校長負責制的關系、處理學術權力與行政權力的關系等問題進行深入研究和探索[3]。

三、高校黨內監督法制化的實現路徑

胡錦濤同志指出:“要建立健全權力運行制約和監督體系”，“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，建立決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”[4]。加強高校黨內監督法制化建設，是適應現行高等教育管理體制和運行機制，提高學校管理效率和效益，提高高等教育質量，實現教育杰出、學術卓越的必然要求。

第一，加強對《黨內監督條例》的研究、學習和宣傳，營造黨內監督氛圍。《黨內監督條例》頒布以來，全國上下，尤其是黨政機關掀起了研究、學習和宣傳的熱潮。而在高等院校，這種氛圍并不濃厚。高校應該通過理論中心組學習、辦班培訓、專題輔導、研討交流、舉辦知識競賽、在網站和校報開辟專欄等形式，進行廣泛深入的學習和宣傳。一是在研究、學習和宣傳過程中要堅持突出三個重點。首先是突出重點對象，以“一把手”為重點，有計劃地開展專題培訓，加強教育，提高其監督和接受監督的意識。其次是突出警示教育。通過警示教育案例，展示黨內監督弱化對黨的事業造成的損失和對領導干部個人造成的傷害。第三要做到“三個結合”，即與規范完善現有規章制度相結合、與推進制度創新相結合、與自查自糾相結合。二是在宣傳教育的內容和方式方法上要兼顧三個方面。一要加強黨性教育，把理想信念教育貫穿于學習貫徹《干部監督條例》的始終;二要加強黨紀黨規教育，使廣大黨員干部真正了解黨內監督的方針、任務、內容與方式、方法，懂得監督什么、如何監督及如何保護自己，解決“不敢監督”和“不會監督”的問題;三要把黨史黨情教育與世情國情教育結合起來，切實增強高校黨員和領導干部的使命感、緊迫感和責任感;四要加強責任意識教育，讓人人明確對疏于監督或監督失察者要嚴格追究責任，時時繃緊“責任意識”這根弦，讓“監督失察”成為懸在頭上的“高壓線”。

第二，加強高校權力運行監督制度建設，探索符合高校實際的黨內監督制度體系。要強化高校黨內監督工作，實現《黨內監督條例》在高校的全面貫徹，就必須建立與高校實際和《黨內監督條例》本身相配套的監督制度，把貫徹《黨內監督條例》的行為規范化，實現高校黨內監督法制化。近些年，教育部和相關部門相繼出臺了一些加強高校黨內監督的制度和辦法。但按照貫徹《黨內監督條例》的要求，現有的制度還比較零散，不成體系。要實現高校黨內監督法制化，首先要以高校權力運行監督制度建設為基礎，大膽進行制度創新。一是探索制定《高校黨內監督工作辦法》。把教育系統及高校各級黨組織開展黨內監督的行為用制度形式固定下來，把平等性、公開性、普遍性和預防性原則落實到高校黨內監督工作之中;對高校黨內監督的原則、內容、方法、違規問題處理以及監督工作責任制、責任追究制等作出具體、可操作性的規定，強化黨內監督工作的針對性和實效性。二是探索制定《高校黨委研究決定重大事項議事規則》。《黨內監督條例》規定:“黨內監督的重點是對領導班子和領導干部權力運行的監督”。要對權利運行過程進行監督，就必須建立科學的“權力運行規則”。由于各高校的實際情況不同，辦學規模、辦學層次等都存在較大差異，以致于各高校自行建立的議事規則確定的程序不夠規范、討論不夠充分、“一把手”的權重過大的問題比較普遍，建立統一的“高校決策重大事項議事規則”勢在必行。對此，應該對高校制定重大事項議事規則的原則、內容和程序等作出統一規定，讓各高校制定議事規則的時候有一個統一的遵循原則，以保證“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”和民主集中制原則的貫徹落實，推進決策的科學化和民主化。三是建立領導班子定期總結重大事項決策情況的制度。落實高校黨代會、全委會的職責，充分發揮高校領導班子民主生活會的職能和作用，把重大事項決策情況向黨代會、全委會、教代會報告制度化，把對貫徹執行“重大事項議事規則”的監督作為領導班子集體的職責，把總結反思重大事項決策的質量作為班子民主生活會的固定議題。應充分發揮班子成員在貫徹“議事規則”上的自我監督和相互監督的作用，借助上級機關參加高校領導班子民主生活會的機會，發揮上級領導對下級領導在貫徹“議事規則”上的監督效能，提高領導班子貫徹執行“議事規則”的意識和水平。

第三，加強超前監督制度建設，在預防上做文章，把監督關口前移。加強事前監督，是實現監督關口前移、防患于未然、從源頭上遏制腐敗的根本措施。堅持全程監督、預防為主的原則，把監督貫穿于黨內監督的全過程，在事前和事中監督上下功夫，制定科學系統的制度、辦法和措施，進而減少高校黨內監督的漏洞。一是建立重要情況通報和報告制度。建立健全《高校系統重要情況通報和報告制度》，高校黨委、院系黨組織要經常聽取黨員群眾對所轄黨支部的工作及黨員干部的思想作風和執行紀律等情況的意見，并向上級黨組織作全面匯報;學校校黨委和學校紀委要按照規定，定期或不定期地向黨委全委會、黨員干部會、黨員大會、黨代表大會通報情況。二是建立談話和誡勉制度。談話和誡免制度在黨政機關執行得相對較好，但在高校還沒有真正地建立和落實。要建立專門針對高校干部的《談話和誡勉制度》，上級黨組織、上級紀委和組織人事部門要定期與高校主要負責人和領導班子成員談話;高校黨委和紀委領導要定期與中層干部談話，對干部進行例行提醒，或是對群眾反映其的問題進行誡勉，督促其改正。三是完善落實述職述廉制度。每年對副處級以上干部進行全面考核，把干部廉潔自律情況和貫徹落實黨風廉政建設責任制的情況作為報告的重點內容，并把考廉、述廉、查廉、饋廉和督廉結合起來，建立述廉、評廉辦法。四是落實對高校巡視制度。《中國共產黨巡視工作條例》在地區和機關已經得到落實，但在高校還很少開展，應探索建立《高校巡視工作辦法》，定期對高校進行巡視。五是落實高校干部提任、離任審計制度。對提拔、調整掌管資金、物資的部門的主要領導成員，在任職前或調整前進行審計，并依據審計結果討論干部是否提拔任用，提出調整意見。六是落實責任追究制度。上級組織要定期對黨風廉政建設責任制等責任追究制度的執行情況進行監督檢查，對執行不力的黨組織和和領導干部嚴厲追究責任。

第四，強化對重點難點問題的研究探索。對《黨內監督條例》在高校執行情況的監督是一項系統工程，任何一個環節的斷裂或欠缺，都將影響監督的實效。特別是一些重點難點問題，如高校黨委領導和校長負責兩者關系的處理、重大事項決策程序的規范、院系黨政關系的處理，等等。這些問題在一定程度上已成為深化高校黨內監督工作的瓶頸，亟待探索研究和著力解決。一是抓好高校黨委領導和校長負責制關系問題的研究。高校黨委領導和校長負責制的關系，一直是一個“剪不斷、理還亂”的復雜問題，也是完善高校領導體制和運行機制不可回避的問題。要在總結我國高等教育多年運行經驗和教訓的基礎上，吸收國外高校好的做法，形成符合高校實際的行政權力與學術權力的關系，建立科學的領導體制和運行機制。二是抓好高校重大事項決策議事規則的研究。在全國的高等學校開展“科學規范與有效監督高等學校重大事項決策程序”的課題研究活動，總結、歸納高校在重大事項決策上具有的共性特點、共同規律和經驗做法，制定出臺《高校制定重大事項決策程序的指導意見》和《高校重大事項決策的規范與監督的辦法》。同時，著重在成果運用上下功夫，指定典型性較強的高校開展試點，規范高校重大事項的決策。三是抓好高校院系黨政聯席會議制度的研究探索。《中國共產黨普通高等學校基層黨組織工作條例》規定了高校院系級黨組織“通過黨政聯席會議，討論和決定本單位的重要事項”。首要的問題就是要出臺統一的“黨政聯席會議制定原則、標準和程序”，力爭在同類高校建立統一的黨政聯席會議制度。比如，按985校、211校、省屬重點校、普通本科校、民辦本科校、高等專科學校等分類，建立相應的黨政聯席會議制度，以便以相同的條文、標準和原則在同類學校中實施。

[1]鄧小平文選:第二卷[M].北京:人民出版社，1994:333.

[2]周冠中，張景海.創新制度模式，規范權力運行——四平市運用“5+1”模式加強“一把手”監督的情況調查[J].新長征，2012(10).

[3]中共中央組織部黨建研究所課題組.進一步推進黨內民主建設的基本思路[J].當代世界與社會主義，2009(5).

[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012－11－18.