城鄉融合背景下的基層自治實踐新趨勢※

○張 翔

農村村民自治是中國現代民主—國家建構的一項重要工程，是國家建構的一種民主形式。1998年11月4日修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》在全國范圍內實施以后，農村地區的民主自治實踐全面鋪展開來。而在城市一端，中國早在1989年12月就正式通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》將城市居民自治作為一種制度被確定下來，一直運行至今。

現行的村民自治和居民自治制度，是在我國城鄉分立的二元結構背景下實施的，但是隨著城鄉戶籍限制的漸漸松動，人員流動日漸頻繁，我國的城鄉二元結構漸漸被打破，原來清晰的城鄉邊界日漸模糊。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”;“發展基層民主，促進城鄉群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”這進一步明確了城鄉融合的發展方向。目前，在中央政府大力推進新型城鎮化進程背景下，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑。那么，當前城鄉日益融合的新情況將如何影響城鄉基層自治？新形勢下的基層民主如何繼續實踐？這都是我們應當關注的問題。

一、城鄉人口雙向流動下的自治脫鉤

改革開放以來，我國的人口流動主要是以鄉村人口向城市流動為主要方向，但是城鄉邊界日益模糊之下，人口流動也呈現出由城市向農村轉移的新趨勢。

一是從農村到城市的向上流動。改革開放以來，由于城市早期工業、建筑業、制造業需要大量勞動工人，大量的進城務工人員涌向城鎮，這種類型的流動在當前城鎮化大力推進下有進一步加強的趨勢，建筑工人、服務業、家政等行業對農民工的需求量進一步加大。對于作為長期在城市務工的打工者來說，他們終究還只是城市的“流浪者”，與身在農村不同，在這里他們沒有身份，因為沒有戶籍或者戶籍難以落實，使得他們在政治權利上是一片空白，社區的政治生活他們沒法參加，他們也沒有條件、沒有精力參加。我國的城市居委會組織法規定，自由在定居在本區域才有資格參與本地的民主選舉，因此大量的在城市務工而暫居城市的農民就無法獲得參選資格，甚至作為首都的北京市，也是直到2009年才開始探索流動人口在居住地參加社區居委會選舉的新機制，而這種實踐也只是在摸索階段，如何讓這一批人在離開村民自治委員會后，繼續享受作為普通公民應有的政治權利也是一個問題。

二是由城市到農村的向下流動。這種類型的人口流動是城市人口向農村流動。這種類型的人口流動在西方很早就有出現，以逆城市化為主要表現，人口形成一種向鄉村回流的趨勢。現在不少農村地區由于良好的生態環境、便捷的交通位置、優質的生活服務和完善的基礎設施，已經成為飽受環境污染、生存壓力困擾的城里人夢想的生活樂園，回到農村創業就業也成為一種潮流。但是這一部分人，盡管回到農村，居住在農村，依然難以享受“農村人的待遇”，主要是民主權利的享有。當前農村地區的村民委員會完全按照農村戶籍的有無來確定是否有資格參與村級民主政治生活，來確定是否可以享有村莊集體資產的分紅。像農村流動的這批人經濟條件相對較好，但是政治權利上也存在缺位。從“城里人”到“鄉村人”看起來實現了生活方式的變化，但是在民主權利上卻存在銜接上的不小縫隙。

人口雙向流動態勢是一個社會富有生機的正常生態，城鎮化推進之下的城鄉邊界日益消失進一步助推了這種流動的高漲，物質生活條件的改善可以通過經濟發展來實現，但是政治權利的缺失卻必須通過有效政治實踐形式來充實。城鄉割裂下的二元自治格局目前已經難以承載自治主體雙向流動下的民主實現要求，脫鉤的基層自治實踐應當重新銜接起來，實現城鄉民主權利實現的無縫對接。

二、雙向流動趨勢下的基層自治困境

我國的村民自治委員會制度和城市居民委員會制度自實施以來，對基層民主政治實踐起到巨大的推動作用，一度成為引領中國民主政治發展的重要引擎。但是這一民主政治實踐在操作中也遇到困難，在城鄉人口雙向流動和城鄉一體化背景下問題比較突出。

（一）城鄉“兩委”行政化傾向

我國的基層群眾自治制度是群眾以村（居）委會為載體，在黨和政府的領導下，在國家法律規定的范圍內對本居住區的公共事務和公益事業進行自我管理。作為群眾自治組織，農村居民委員會和城市村民委員會應當主要以滿足本居住區群眾基本需求為導向。但是，在實際的城鄉自治實踐中，村委會和居委會的服務本地群眾的導向出現嚴重偏差，基本成為上級街道辦事處、區政府和鄉鎮的一級服務“終端”。

村民委員會本身人員數量有限，并且多為兼職工作，投入在村民工作上的時間有限，鄉鎮還經常將一些行政性工作交給村委會。農村稅費改革之前，村委會的常年任務就是追著村民四處收費；一年到頭就是在村里找超生夫婦，對違反計劃生育政策的家庭進行處罰；處理鄉鎮每年都要進行的征兵工作，配合上級部門挑選本地適齡兵源，等等。村里除了村委會選舉以外，村民幾乎看不到其他形式的自治活動。筆者在湖北農村調研發現，許多的村委會常年沒人值班，村委會就成了一座空樓，甚至有的村民好幾年都從來沒去過村委會。

城市居委會由于居民結構復雜，人員流動大，政府不斷加大對社會的管控力度，而社區又是容納人口最基本的單元，所以相當多的任務都落到了社區干部和社區居委會身上。筆者在湖北武漢市城市社區調研時，社區干部普遍強調很多根本不歸居委會做的事，特別是行政性任務都交給了居委會。城市社區居委會的很多工作都來自于上級部門的安排，近年來在武漢的城市社區開始大興網格化管理，以行政命令的方式要求社區承接相應的工作任務。城市社區的各種檢查、考評、調研特別多，居委會干部用大量時間準備迎檢材料。由于行政化的任務太多，居委會對關于社區公共利益的事務精力投入不夠，投入到社區民主建設和協商上的精力更加有限，社區自治也難以奏效。

（二）自治發展的土壤缺乏

基層群眾自治制度是我國現代民主——國家建構上的一種實踐探索，是在國家主導下建構起來的一種制度安排。由于這種制度安排是在當時特定的情況下作出的，更多地考慮還是農村和城市地區社會管理的需要：農村地區在人民公社解體之后出現鄉村治理的真空，此時人民群眾自身探索出村民自治的實踐模式，國家就從上層建筑上予以認可和通過法律的形式追加認同；城市地區在我國單位制解體之后，大量的“單位人”變成“社會人”，轉型“社會人”需要大量的安置，于是，在城市推行居民自治也就是有了一定的合理性。由于主要還是從一種問題化解的角度作出的安排，所以當農村和城市基本趨于穩定的治理結構之下時，國家在對下放權時就更加謹慎。但是我國基層群眾自治的制度安排仍然有諸多的限制，將基層自治就置于一個極其狹隘的境地，隨著居民自治的進一步發展，這制度限制的障礙將會越來越明顯。

在這樣的制度安排之下，基層自治更多的是行使一種“代理權力”，也就是接受政府及其派出機關的委托來對本區域內部那些屬于國家統一規范和治理范圍內的事務進行那個管理和處置的權力，幾乎沒有時間來行使法律本來賦予給它、由居委會自行確定的、用來對本區域內部那些不屬于國家統一規范和治理的純內部事務進行管理和處置的權力[1]。行政權限的制約、制度安排的限制，大大消損了基層自治的空間。

（三）“被組織”的問題突出

城鄉社區自治是我國基層的群眾性自我管理、自我服務、自我教育的民主實踐形式，群眾性是我國城鄉自治的最主要的特點，自治主體廣泛、層次多樣、訴求各異，這樣的自治才是有可能開展的，有可能真正實現群眾訴求、群眾自決的。但是從我國的基層群眾自治實踐來看，群眾參與的積極性不高，參與不主動的問題一直很嚴重，在這種情況下“被組織”成為城市社區和農村社區不得已的一種調動群眾參與熱情的方式。

在農村地區，村民直接參與村級民主選舉是最主要的參與自治的形式，這也是說村民自治對農村社會發展具有根本性的決定意義的原因。但是農村地區社會的組織化程度低，單個的村民選舉難以奏效，縱然是個體的分散性的選舉實施之后，村民仍然難以參與村里公共事務的管理，村民自治也異化成為村委會干部自治。[2]筆者在湖北省枝江市的農村調研了解到，當地連續五年已經沒有舉行選舉了。這樣的情況在其他地方也有過。其原因，一方面是部分村民對村委選舉不感興趣，另一方面也是因為之前的選舉村民覺得沒有多大意義，最后導致村委會的幾個干部坐在一起商量一下，定下下一屆班子成員。

在農村地區，村委會是唯一享有權威的自組織，即在既定的時空范圍內，各種利益主體通過民主協商、相互增進信任，整合資源，采取合作行為，共同治理公共事務的過程，并逐步使共同體進入“自我維系”狀態[3]。農村地區直到最近政府鼓勵發展農村經濟合作組織，社會組織形式才開始漸漸多樣，在村委會平臺上搭建的新的自組織形式，開展各種自治活動，通過多種組織建構，搭建起農村的理性社會，培育村民的參政熱情。但是當下中國農村的其他社會組織依然不過是村委會牽頭組織，離開村委會根本沒法運轉，或者說村委會往往又把持著經濟合作組織的領導地位，常常是一肩挑，比如枝江市朱家嘴村成立的瓜果蔬菜合作社，理事會主任就是村支書。如此一來，農村試圖通過培育新的社會組織來培養村民參與熱情，結果自發的組織形式又變成了村委會主導，自組織又變成了“被組織”。

城市居民自治的主體——社區居民由于存在對社區的依賴，因此參與社區事物的積極性相對較高，但是這也只局限于與自身利益直接相關的事宜，城市社區由于居民與工作單位相分離，社區對居民而言只是一個休息的地方，對社區的認同感相對較差。居民自發的參與難以實現，又陷入“被組織”的怪圈，有外界力量推著前進，在外力作用下成立被組織起來，這樣的自治成本更高，而收益又低。就社區而言內生制度是最重要的，外部力量的介入也是需要的，但必須明確界定其功能范疇。蘇州工業園區第五元素社區就是通過充分挖掘社區居民興趣愛好，由居民中活動積極分子牽頭自發組成了展欣舞蹈團、小雪花少兒藝術團、開心民樂隊、愛心部落等10個自治組織，寓教于樂，通過團體組織凝聚小區向心力，通過這些組織的牽頭人就可以實現全社區共同參與的社區自治。而筆者在武漢市武昌區調研城市社區了解到，社區為了調動居民參與社區事務的積極性，想當然地組成了各種組織，號召居民參與，但是由于不了解居民真正需求而流于形式，浪費了大量的精力，“被組織”對社區融合和社區自治反而起到破壞作用。

三、從自治到治理：城鄉融合的善治之路

城市和農村二元分割的制度性安排對中國的基層民主建設產生了重要影響，一方面導致了城鄉各自分別自治所需要素和外在環境的缺乏與不足，另一方面使得城鄉之間的要素流動被阻斷，互促共進基本變得不可能。這種民主自治效度的弱化和異質化趨向，從根本上來講也直接影響到了基層治理體系的完善和基層善治的實現。探索國家治理體系和治理能力的現代化，需要從基層做起，在基層民主實踐探索中通盤考慮人員流動下自治銜接真空和基層自治實踐本身的困境，多角度轉換，探索基層民主實踐的新路徑。

（一）視角轉變：從自治到治理

當前的基層自治應當換位到基層治理的視角來思考，草根階層的自治實踐仍然是百姓實現民主權利的重要方式，當用治理的視角來考量的時候，基層自治實踐自治運動，實際上是社會調動各方力量參與到社會管理中來的一種具體表現，用治理的角度來思考當前基層社會問題是一種更加開放的維度。《決定》就明確提出全面深化改革要“推進國家治理體系和治理能力現代化，更加注重改革的系統性、整體性、協同性”。城鄉融合要繼續向前推進，就要重新搭建起城市和鄉村對接的橋梁，逐步完善城鄉基本公共服務均等化，健全城鄉一體的社會保障體系，實現城鄉統籌發展。融合之下的基層民主自治仍將繼續前進，并且將以城鄉一體的基本架構來運轉，并將自治放在多元參與社會治理的廣闊視角來考量。

（二）載體建構：從城鄉分割到社區一體

當前城鄉融合的一個重要契機就是正在全國興起的農村社區建設實驗。通過在農村興建農村社區，逐步實現農村公共服務資源的優化配置，提升農民享受公共服務的水平，逐步實現相對均衡的服務享受水平。通過農村社區這一農村組織，在廣闊的鄉土中國建構起與城市社區相對應的一種組織安排，使村民和居民同樣在社區這樣一個社會細胞中共生，初步實現在身份認同上的契合。更重要的是以社區建設為銜接點，實現城市和農村在生活方式、認知結構、財政供給和公共服務等方面的一致化和有序聯通[4]。如此，基層的民主自治就可以在社區這一載體上實現一體化。利用社區這一基本共同體，打破城鄉邊界，將村民自治和居民自治統籌到社區自治上來，并以社區自治為突破口，吸納更多的參與主體進入到治理體系中來，構建共同參與的基層社會現代治理體系。

（三）確權確地：從被動融入到互動參與

黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出，要形成“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。要想打破城鄉二元結構，實現城鄉一體化，推進城鄉融合，就要在農村這一端下大力氣、啃硬骨頭。要實現深度融合就必須讓固定在土地上的農民流動起來，這里的流動是真正意義上的“流動”，進城農民工也算是流動的一部分，但是作為一種遷徙的“候鳥”，他們很多時候是一種盲流，甚至經常成為城里的“不安定分子”，給城市治理帶來麻煩。出于城鄉融合的目的流動，是讓農民的流動成為一種無后顧之憂的、市場化的和完全理性的位移。

一方面是農民的土地、房屋的處置權、財產權和收益權的明確。確權確地，必須明確農村對土地的交易權和所有權，將房屋、宅基地投放到市場進行交易，讓農民可以用地產來抵換城市的基本社會保障福利，讓農民“流”得安心，“定”得放心。讓農民的的土地、宅基地動起來，成為居民融資獲利的基本手段，保證農民在城里安心工作，從內心里感受到做城里人的尊嚴。這就穩住了所謂的農民工，而讓其借助上市的土地、宅基地轉變為城鎮居民，實現城市基層社會治理的有序和穩定。

另一方面是在城市一端確權確地，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保全能，使農村市場化的土地流轉成為可能。這就能讓一部分資本、人才進入鄉村建設大地，允許人才定居農村，扎根農村建設，讓城市能人帶著資本進入村莊社區，引領農村社會經濟新發展。

在城鄉融合的目標背景下，借助于農民土地、宅基地制度的完善，即可實現農民和市民之間的雙向流動甚至轉化，讓有益要素在各地自由流動，優化組合，在社區平臺上推進城鄉一體化的基層自治新實踐，構建更加多元的社會治理參與主體，讓基層自治向社區治理的更大空間轉換，建構現代基層治理體系

[1]謝立中：《城市居民自治：實際內涵、分析模式與歷史軌跡》，《江蘇行政學院學報》2002年第3期。

[2]徐勇：《村民自治的成長：行政放權與社會發育——1990年代后期以來中國村民自治發展進程的反思》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2005年第3期。

[3]陳衛東：《城市社區自治研究》，華中師范大學2003年博士論文。

[4]曾寶根：《論公共服務均等化的立法基礎、模式和內容》，《湖北行政學院學報》2013年第1期。

（責任編輯 崔光勝）