耕地儲備指標交易制度的經濟學分析

○賴雪梅 李 瓊 周裕豐

（廣東國地規劃科技有限公司 廣東 廣州 510075）

耕地儲備指標交易制度的經濟學分析

○賴雪梅 李 瓊 周裕豐

（廣東國地規劃科技有限公司 廣東 廣州 510075）

規范補充耕地指標易地有償調劑行為，建立耕地儲備指標交易制度是新時期耕地保護的必然選擇。本文在闡述廣東省建立耕地儲備指標交易制度形勢基本判斷的基礎上，結合影響耕地儲備指標交易制度的因素分析，提出了建立耕地儲備指標交易制度的對策分析。

耕地儲備指標 交易制度 經濟學分析

一、引言

耕地占補平衡是我國實行最嚴格的耕地保護制度的一項基本原則，是在我國人多地少，經濟社會高速發展對耕地的需求量日益增長，而耕地后備資源嚴重不足的形勢下，提出促進土地資源的可持續利用、實現經濟社會低碳發展的一項具體目標。確保轄區內耕地占補平衡是《土地管理法》賦予各級政府的法定職責和義務，是衡量各級政府能否正確處理經濟建設與保護耕地關系的重要指標。耕地占補平衡制度實施以來，遏制了耕地銳減的勢頭，有效地增加了耕地面積，改善了農業生產條件，在一定程度上緩解了因非農業建設占用造成的耕地保護的壓力。但隨著深入實施，呈現出耕地補充方式逐步易地化、占補平衡目標逐漸綜合化、占補平衡管理方式日益精細化的發展趨勢。原有耕地儲備指標是由耕地儲備指標供需雙方政府通過協商議定價格進行有償轉讓，政府為主要交易主體，由于沒有價格信號和競爭過程的作用，也就沒有一種引導資源有效配置和再配置的內在機制，耕地補償價格不能全面反映市場價值。為規范補充耕地指標易地有償調劑行為，促進建設項目占用耕地“先補后占”和“占補平衡”，實現保障經濟社會發展、保護耕地紅線目標，引入市場化管理機制，建立耕地儲備指標交易制度成為新時期耕地保護的必然選擇。

二、廣東省建立耕地儲備指標交易制度形勢的基本判斷

1、耕地占補平衡是保障國家糧食安全，新增建設項目用地報批的先決條件

基于國家糧食安全角度，我國通過《土地管理法》明確規定必須實行耕地占補平衡。我國耕地占補平衡政策大體經歷了耕地總量動態平衡戰略階段（1996—1999年）、細化耕地占補平衡落實措施（2000—2003年）、強調耕地占補質量平衡（2004—2008年）、堅持耕地數量管控、質量管理和生態管護（2009年至今）等4個階段。初步建立了包括耕地保護責任制度、耕地儲備制度、登記臺賬制度等內容較為完善的耕地占補平衡制度體系。廣東省也將耕地“先補后占”、“占一補一”作為新增建設項目用地報批的先決條件，也是耕地保護目標責任的一項剛性考核指標。對未按照規定實現耕地占補平衡的市、縣，由省人民政府責令限期補充，并凍結該地區下一年度農用地轉用計劃指標，暫停農用地轉用審批。

2、耕地后備資源不平衡，經濟社會發展要求積極探索耕地占補平衡新形式

由于廣東省珠江三角洲、粵北、粵東、粵西的經濟社會發展水平、土地資源稟賦、耕地后備資源條件存在較大差異，園地、山坡地較多，開發補充耕地潛力較大的市，往往位于粵東西北相對欠發達地區，其建設用地需求相對也較少；相反，建設用地需求較大的珠三角部分市，開發補充耕地的潛力卻相對較小。造成了有的城市耕地儲備指標有富余、有的市卻耕地占補平衡壓力大的現象。目前廣東省開發補充耕地量較大的地級市包括陽江、清遠、肇慶、河源等；而以珠江三角洲的經濟發達城市為代表的部分地區，如東莞、深圳、佛山等市在市域范圍內占補平衡的壓力較大，實現耕地占補平衡具有較大難度。這些地區耕地占補平衡問題日益突出，已成為基層土地管理實踐中的主要瓶頸因素之一，并已影響到當地土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的基礎保障能力。經濟社會發展要求必須在耕地占補平衡的實現形式上謀求新出路，積極探索有效的耕地占補平衡新形式。

3、耕地補充方式逐步易地化，耕地儲備指標交易成為實現地區雙保的有效形式

為解決廣東省內各市耕地保有量與城市發展建設用地之間的矛盾，廣東省自2009年起積極推進開發補充耕地工作，各地進行土地整理、復墾開發增加的耕地經省國土資源廳驗收后形成耕地儲備指標。耕地儲備指標較為富余的市、縣在確保本地區需求的情況下可以有償轉讓給其他市、縣，相當于實現了財政的橫向轉移；耕地儲備指標不足的市、縣則可以通過購買指標滿足建設用地需求，完成耕地占補平衡的硬任務。這種模式在時序上達到了“先補后占”的要求，在服務上體現了工作的主動性和前瞻性，不僅有利于全省耕地總量平衡和占補平衡，而且可滿足建設項目用地報批的需要，有效緩解經濟發展給耕地保護所帶來的壓力，確保重點建設項目的用地和非農建設用地有效供給，促進地區經濟的可持續發展，是實現地區“保紅線、保增長”的有效形式之一。

三、影響耕地儲備指標交易制度的因素分析

耕地儲備指標交易制度涉及的直接利益主體是交易的雙方地方政府，其經濟利益包括賣方地方政府獲得的耕地占補平衡項目實施收益、占補平衡指標買賣收益與買方地方政府獲得的經濟發展收益，同時還會涉及到土地整治項目實施單位的收益與土地整治項目區所在地的農村集體經濟組織和農民因耕地質量提高、生產條件改善、規模化經營帶來的收益。因此耕地儲備指標交易制度涉及的經濟利益是否能夠充分體現，主要取決于以下幾個因素。

1、資源稟賦因素

資源稟賦因素主要包括地區耕地與耕地后備資源的數量與質量方面的因素，這些因素直接影響到耕地的利用方式、生產水平、供給狀況和開發方式，從而影響到耕地儲備量的多少。這是影響耕地儲備指標交易制度的客觀因素。現有耕地數量的多少與耕地質量的高低，特別是高、中、低產田面積的比例，以及耕地后備資源的數量與質量，都將對耕地儲備量產生影響，從而影響耕地儲備指標交易制度。

2、經濟社會發展水平

經濟發展目標下的耕地需求量（種植經濟作物和其他農作物所需要的耕地數量以及非農建設必須占用的耕地數量之和）將隨著城市化和工業化的不斷推進以及經濟的持續快速發展，不斷增加。經濟發展目標下的耕地需求量的增加必然導致耕地儲備數量相應地減少。同時，經濟社會發展水平還決定了耕地的社會生產條件（農業勞動者、耕作方式和集約經營水平）和農業結構。根據相關研究結果表明，經濟社會發展水平與單位面積土地資源體現的經濟價值成正比，單位補充耕地面積上體現的發展權和資源補償權益成正比。因此，只有當經濟社會發展水平到達一定高度的時候，才有建立耕地儲備指標交易制度的動力和需求。

3、地方政府意愿

地方政府意愿是影響耕地儲備指標交易制度變動性最大的因素，它是影響耕地儲備指標交易制度的主觀因素。耕地儲備指標交易中，買入儲備指標的一方，通常是區位條件較好、經濟發展水平較快、用地項目較多的區域，地方政府損失耕地，增加建設用地。通過建設用地帶來的就業、稅收等收益，與損失糧食安全保障直接對比；賣出儲備指標的一方，通常則相反，增加糧食保障，獲得糧食增產與耕地保護補貼等收益、土地整理復墾開發項目實施工程收益，以及所在農村集體經濟組織和農民直接間接收益，同時帶來補充耕地所增加的耕地保護責任，與損失發展權對比。耕地儲備指標交易的買賣雙方地方政府存在純收益之差，這個純收益之差正是買賣雙方政府進行耕地儲備指標交易的內在動力。

4、政策因素

影響耕地儲備指標交易的政策因素主要包括政策對耕地保護與耕地儲備的態度及其采取的干預方式和措施，主要包括耕地保護政策和耕地儲備政策。基于基本國情，我國實行了世界上最嚴格的耕地保護制度。根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》等法律、法規，我國實行的耕地保護制度主要包括：土地用途管制制度、耕地總量動態平衡制度、耕地占補平衡制度、耕地保護目標責任制度、基本農田保護制度、農用地轉用審批制度、土地開發整理復墾制度、土地稅費制度、耕地保護法律責任制度。這些政策條款都積極推進了耕地的儲備。在耕地儲備實施過程中，很多方面的內容都是通過耕地儲備政策來規定的，如耕地儲備的準入條件、耕地儲備的時間長短、耕地儲備時對農戶的補償、儲備后耕地的投放利用等。這些政策的條款直接影響到耕地儲備數量的多少。

5、交易平臺的市場化程度

耕地儲備指標交易市場是耕地儲備指標進行市場化配置的場所，其實質是耕地資源進行市場化配置的場所，耕地儲備指標市場化配置程度的高低直接影響著耕地資源使用的效率。隨著日趨嚴峻的耕地占補平衡形勢，耕地儲備指標交易市場化在土地市場化體系中的地位將越來越重要。土地開發需求大量增加的背景下，供需矛盾日益突出。人均土地面積較少、耕地后備資源匱乏的地區，為了解決日益突出的人地矛盾，重視市場在改進和完善土地利用狀況中的作用，積極培育和發展市場。為了切實解決資金和資源錯位問題，切實落實好耕地占補平衡，適當引進市場調節機制，將耕地指標納入有形市場流轉，在自愿協商的基礎上，允許跨區域占補平衡，依法轉讓給需要補充耕地的政府單位或企業，實現資金和資源的優勢互補。

四、建立耕地儲備指標交易制度的對策分析

1、耕地儲備指標交易制度的框架設計

為加強耕地儲備指標交易管理，確保耕地總量動態平衡，同時調動各地進行土地整理、復墾開發的積極性，增加耕地儲備，2012年廣東省出臺了《廣東省耕地儲備指標交易管理暫行辦法》（下稱“《辦法》”），并委托廣州市房地產交易登記中心（下稱“交易中心”）作為省級耕地儲備指標交易服務機構，負責組織跨市級行政區域的耕地儲備指標交易。《辦法》規定全省跨市級耕地儲備指標交易活動必須通過耕地儲備指標網上交易系統進行，為此交易中心在借鑒土地、礦產網上交易系統經驗的基礎上，針對耕地儲備指標的交易特點，迅速組織開發了耕地儲備指標網上交易系統，制定相關業務操作規則。耕地儲備指標網上交易平臺建立后，省內各市級政府和耕地指標儲備機構進行跨市級耕地儲備指標交易，必須委托交易中心在網上交易平臺上發布購買公告，由交易中心按照委托內容組織實施公開競價，競價方可以在異地通過互聯網進行網上競價，交易成交確認后交易雙方再約定簽訂交易合同。交易中心將以全封閉流程組織交易活動，以“制度+科技”為抓手，實現耕地儲備指標交易的公開、公平、公正，打造一個陽光、開放、現代的耕地儲備指標交易市場。

2、加強對新開墾耕地的后續管理，創新監管方式

（1）加強土地開發、整理、復墾土地的持續利用管理。通過制訂優惠政策，鼓勵基層政府、企業單位和個人加大對新開墾耕地質量的改良力度，同時，完善土地承包責任制，正確引導土地承包人員加強對土地的利用管理，加大后續資金投入，科學種植，合理耕作，逐年培肥地力，提高土地生產率和生產水平，防止新增耕地出現撂荒。（2）創新補充耕地監管方式。隨著技術手段的進步，以及監管、獎懲等手段的完善，建議建立“補、備、核、用、考”耕地占補平衡全面監管制度。可充分利用“二調”成果和“一張圖”監管平臺等現代技術的成果，掌握耕地占補平衡情況，實現實時監管；一旦發現違法違規占用耕地行為立即嚴肅查處，防止“未批先占”、“只占不補”等現象的發生，以確保耕地數據的真實性和占補平衡的實際效果。

3、完善耕地儲備指標交易市場監管機制

完善耕地儲備指標交易市場監管機制，保證耕地儲備指標交易市場規范運行。督促交易機構建立健全市場信息網絡系統，增加耕地儲備指標交易市場運行情況的透明度，避免現行耕地儲備指標供應和使用交易中存在的情況不明、交易不公問題；簡化交易程序、提高辦事效率、促進耕地儲備指標的高效流轉；嚴肅查處違法交易、確保耕地儲備指標交易的合法性和安全性。

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