采用PPP應當注意的幾個關鍵問題

孫 潔

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

2014年以來，財政部力推PPP模式，引起各級政府學習PPP的熱潮。但是，如何真正做好一個PPP項目卻不是一件容易的事情。PPP模式自從作為一種項目融資模式引入到我國以來，已經有不少項目的實踐經驗，但此次財政部力推的PPP模式，并非以前的項目融資，而是一種管理模式，融資只是PPP項目過程中一個環節。在管理模式下，成功使用PPP模式應當注意以下幾個關鍵問題：

一、正確理解PPP

想成功采用PPP模式，首先要正確認識PPP的內涵和特點。如果不能正確認識PPP，很難能夠達到采用PPP的目標要求。

1.PPP是一個管理模式而非融資模式。任何一個PPP項目的實施，都會有一個SPV（特殊目的載體）的執行機構，一般來說，SPV是由政府公共部門和若干家企業共同組成。一個PPP項目的資金來源全部由SPV來籌集，一方面是SPV的自有資金，另一方面是由以SPV為主體的融資。因此，在PPP項目中，融資是企業的事情而非政府。PPP作為一種管理模式，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用（賈康，孫潔，2009）。融資只是PPP的一部分內容，而非PPP全部。英國在最早采用PPP時，除了缺少資金外，一個重要原因是當時政府項目超預算和超工期都是一種普遍現象，為了解決這些問題，政府才決定采用PPP模式。

2.PPP具有多樣性。早期人們習慣于將PPP與BOT、PFI、TOT、BOOT等形式并列看為項目融資形式，而這種看法的錯誤是顯而易見的，他們都是利用和民營部門合作來完成公共部門的任務，因此說，PPP是他們諸多形式的總稱。說PPP具有多樣性還不止這些，目前世界各國以及多邊金融國際機構對PPP的分類都不盡相同。如英國將PPP分為兩大類別，一是由政府付費也就是他們所說的納稅人付費的項目稱為PFI，另一類是由使用者付費的項目，稱為特許經營。世界銀行將PPP分為五類，而亞洲發展銀行分類更多。事實上，采用什么樣的PPP形式是根據不同政策需求決定的，不同的政策需要不同的PPP形式。例如：對于新建的基礎設施一般采用BOT的形式，而已經建設成的基礎設施更多采用TOT的形式。因此說，不同的政策要求可以選擇適合政策目標的PPP形式。

3.PPP具有復雜性。一個PPP項目涉及多方利益。首先是政府公共部門，它代表公眾追求的是公平；其次是民營部門，它追求的是高效率和高收益；再次是公眾希望得到更多物美價廉的公共產品和服務。如何將三者的利益協調一致是一個非常困難的事情。除此之外，還要涉及一個未來二、三十年的運營過程，在這個長期的過程中，會發生什么情況誰也說不清楚，例如物價、匯率、經濟周期、各種調控等都會對項目產生直接或間接影響。據英國專家介紹，一個PPP合同有上萬頁之多，可見一個PPP項目所涉及的問題之多了。基于PPP的復雜性，我們就有必要在一個項目采用PPP模式之前，做相當認真的準備工作，如果不能做好充分的準備工作而急忙上馬的話，后面就會導致一系列的問題。

4.PPP具有長期性。一個PPP項目一般需要二、三十年或更長時間，如果僅僅有三、五年的話可能實現不了采用PPP所要達到的目標。我們近幾年所采用的BT就是這個情況，一般僅有三到五年時間讓政府回購，對政府而言，沒有實現當初采用PPP所要達到的結果，相反會更加加劇了財政負擔導致政府債務的一個主要來源。試想如果將BT項目延長到二、三十年，并將管理維護也由民營部門負責，民營部門一定會將項目質量建設的非常好，因為這將影響到后面幾十年的維護成本，而每年政府在該項目的支出也會大幅度降低，從而減少財政支出壓力。當然這種由財政完全支付的項目應當受到本地財政收支預算的約束，不能一味采用這種方式上項目，一旦規模過大，超過財政承受的能力，會給地方政府帶來更大的風險。

二、準確把握風險分配原則

PPP的風險分配原則是讓最有能力承擔風險的一方承擔風險。PPP為什么選擇這樣的分配原則而不是一般的分配原則，因為PPP是政府與社會資本的合作而不是競爭。經濟學最偉大的經濟學家之一馬歇爾在他的《經濟學原理》中曾說：競爭可以是建設性的，也可以破壞性的，即便是建設的時候，也沒有合作有利。經濟學中博弈論囚徒困境的模型也告訴我們，合作有利于競爭，如果都選擇自己的利益最大化，最終結果是對雙方不利的，而只有考慮對方的利益的時候才能實現雙方利益最大化。因此，合作有利于競爭。可是，如何實現這種合作而不是競爭呢，博弈論同樣告訴我們，納什均衡的結果是對雙方不利的，也就是說，雖然說分配原則上是讓最有能力承擔風險的一方來承擔，如何來實現這個分配目標呢？唯一的辦法是通過合同來約束，如果沒有合同的約束，沒有任何一方愿意承擔更多的風險。

一般人都會認為政府承擔風險的能力會更強，其實不是這樣，政府可能對部分風險有較強的承擔能力，而對另外的風險民營部門承擔能力會更強些。例如市場風險或運營風險一般由民營部門來承擔會更好些，民營部門對市場的敏感性要比政府高得多，民營部門會根據市場微小的變化來調整運營的策略，而政府在這方面就會弱很多，主要是政府對市場的敏感度不夠。相反政府對政策所導致的風險承擔能力會大大高于民營部門。例如某個領域收費項目年限的調整政策的變化，如果讓民營部門承擔就不盡合理，而政府承擔就會有更多的應對辦法。

總之，風險分配是一個PPP項目成功的關鍵因素之一，如果不能合理分擔風險，PPP項目會遇到諸多問題甚至導致失敗。

三、合理確定利益調整機制

盈利而不暴利是PPP項目的收益的一個基本原則。為什么是這樣的原則呢？企業盈利是正常的，企業經理人是為股東服務，為股東獲得利益最大化，而PPP項目是一個長期而穩定收益的項目，為了讓PPP項目正常運營，政府不可能讓PPP項目處于虧損狀態，眾所周知，你不可能讓一個虧損的企業為公眾提供優質的公共產品和服務。在確保企業不虧損的同時，也不會讓企業獲得超額利潤，因為這是公共產品或服務，他涉及公眾利益，如果是超額利潤，必然讓公眾承擔了更多的成本。事實上，這也是在國外PPP飽受質疑的一個重要原因。過去我們研究PPP時，經常說的是利益分享，而現在提出了利益調節機制而不再是分享。因為，基于前面的原因，政府不應當分享項目的利潤，而應當調節項目的利潤。

如何實現這個原則呢？一般也通過合同約束，在合同中規定，當利潤低的時候政府給予適當的補貼，如果收益高的時候政府會通過價格或其它方式降低經營的收益，讓經營者總在一個適度的范圍內獲得長期而穩定的收益。這樣既不讓經營者因虧損運營不下去，也不會因產生超額的利潤而讓公眾承擔更高的成本。例如北京地鐵四號線，通過對鐵軌的租用，來調整PPP公司利潤空間。

四、監督管理

監督管理是成功實施PPP的基礎，如果一個PPP項目沒有很好的監督就很難達到采用PPP所想達到的結果。而實現有效監督最好的辦法是公開透明，可以說公開透明是監管的基礎。監督可分三個方面：一是過程監督；二是質量監督；三是成本監督。為什么說要公開透明呢？因為公共投資項目本來是政府職能，由預算資金來實現，而采用PPP模式是讓民營部門來建設并運營，而民營部門的預算是不會向社會公開的，所以公眾難以了解自己所享受到的公共產品或服務的成本是多少，這也是PPP項目在國外飽受質疑的另一原因。因此，為了加強監督，有必要讓經營者公開運營成本，特別經營者提出需要提高價格時，更應該讓其公開經營成本后再討論是否提高其產品價格。

監督的另一重要方式是公開招標，特別要實行真正意義上的招標。對于收費年限和投資回報率等問題都可以通過招標的方式達到最有效的結果，而不是通過談判達到所要的結果。