土地財政的實質、邏輯及其解決之道：一個法經濟學角度的分析

方文全

（上海理工大學，上海 200093）

“土地財政”通常用于描述地方政府自主性財政收入高度依賴土地開發的財政模式，其中最關鍵的核心因素是土地出讓金收入，其他復雜繁多的稅費反而數量不大、且是財政經常性收入的正常組成部分。在分析有關數據和研究文獻之后，發現不僅有關土地出讓金收入支出和管理的公開數據不夠系統詳盡，甚至對土地出讓金性質的學理界定也存在模糊的地方。為了在理論上厘清土地出讓金的經濟和法律性質，澄清不準確的理解，便于進行更深入的理論和經驗研究，本文從土地制度入手，分析出讓金的貼現地租性質；從權責對稱和投入—收益匹配的角度，探討土地出讓金管理和土地財政存在的問題及其解決思路。

一、土地制度、土地要素及其價格

一個國家的土地（Land）作為領土（Territory）的所有權國有性質，全世界皆然，并非中國所特有。在法律上正式規定中央政府或國家（地區）代表擁有土地所有權的市場經濟體也不罕見，英國、加拿大和香港特區都是如此明文規定。美國開國早期的多數土地也都是“完整”的聯邦所有，后來通過歷次大規模的土地Ground、Soil、Homestead所有權的轉讓實現了目前的混合所有制；聯邦政府依然擁有大量的實質控制土地，嚴格限制土地用途及其開發利用，以及終極的所有權，在給予補償的條件下，可以征用一切私人土地①參見美國憲法及相關法律如：The Homestead Act of 1862；The National Historic Preservation Act of 1966。。

現在討論的土地使用權確權與流轉問題，只是針對土地的地上地下資源要素的使用處置權利。關于中國的土地使用權，《土地管理法》并沒有明確界定，但列明：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！薄稗r用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地?！薄笆褂猛恋氐膯挝缓蛡€人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地?！眹量傮w規劃的存在，表明各類土地的使用權的明確內涵絕對不能混淆、也不能相互替代，具有極強的不可逆的專用性；其用途轉變還必須經過相應的法律行政程序、支付可觀的顯性的轉換成本。同時，各類土地的綜合使用權（a bundleof rights）也都是高度不完整的。因此，在討論土地流轉的時候必須謹防偷換概念的論證方式。

為了進一步明確各類土地的用途所派生出來的具體使用內容，可以結合歷史習慣和普通法系中更為明確細致的區分來深入理解土地使用權的內涵。如傳統上農民租佃土地會區分“田面”和“田底”，即使農用土地的具體使用權也是內涵豐富和可以分離的①關于近代農地產權界定的豐富內涵可參見文獻[1]。。普通法中，美國土地法律使用不同的名稱如Ground（地皮、田面）、Soil（田底）、Homestead（宅基）界定土地使用權的具體內容。土地產權是土地具體的要素專用功能的經營使用及其收益占有、轉讓的合約安排。

因此，在中國，限于土地制度的歷史沿革和稟賦約束，實行徹底的綜合使用權私有化和自由流轉應當是不可能的。美國歷史上的大規模土地私有化運動，是在地極廣、人極稀的國土大擴張、大開發進程中實現的。中國的土地，哪一寸不是經歷了上千年的開發和爭奪？在“普天之下莫非王土”的框架中，圍繞土地使用權的分散—兼并造成的社會治—亂循環，應該形成更為深遠的土地智慧。產業資本對土地的進入、對土地實際使用者的替出、土地用途轉換以及對原使用者的貼現補償，很難達到效率與公平的最優甚至次優組合，這一點下面的分析將會涉及②農用土地征用為城市土地的專用使用權轉換和制度安排，并非本文重點，但其中包含著許多重要問題需要深入研究。大規模城市棚戶改造所支付的巨額財政資金，展示了城市化的社會成本的一個側面。。抽象地爭論土地私有化容易陷入意識形態之爭、徒增混亂。

本文只從生產要素的角度探討城市土地使用權的內涵。成文法的界定通常概括性地將其終極領土所有權之外的資源和地皮統稱為土地使用權。當涉及需要用生產函數描述的土地要素，對于農業生產領域，其實質內涵是指農用土地的“肥力”（Soil），涉及自然資源開發的土地，也基本上不脫這個內涵，但通常會明確使用“自然資源”；而當描述城市開發建筑用地的土地生產要素，實質是“地皮”（Ground），細分到住宅開發的土地要素，主要指“宅基”（Homestead）。

作為地皮和宅基的城市土地是經濟活動中非常獨特的生產要素。其一是終極稀缺、專用和不可替代，其二是土地永續存在和不會損耗無需折舊，其三是隨著城市的中心-外圍擴張而梯度開發；這些特征共同產生了遞增的效率-收益差異，即級差地租（Differential Rent）。城市土地的級差地租，既不是來自其蘊藏的自然資源，也與農業生產的肥力無關，只依賴土地的稀缺、保值和梯度開發特性。需要澄清的是，級差地租的正規分析始于李嘉圖；馬克思進行了深入的研究，并進一步區分了絕對地租、級差地租和壟斷地租；城市經濟學和土地經濟學仍然廣泛地使用這一范疇研究土地租金的差別定價問題。本文后面的分析顯示，這一概念將是理解以出讓金為核心的土地財政制度的關鍵。

二、土地批租、出讓金的性質及其管理

中國的城市土地經營的起點是土地國有和兩權分離派生了土地批租與出讓金制度。其過程涉及土地征用和變更規劃用途、儲備、整理，以及招拍掛、協議轉讓或劃撥的轉讓等環節。毋庸諱言，土地批租和出讓金制度是學習借鑒香港傳統模式的結果③香港殖民地時期的土地主要為英王代表國家所有、授權殖民地政府管理。中國中央政府代表擁有土地、授權地方政府管理的制度與之銜接不存在法律困難；且理順了“租借地”的地權問題。，帶有明顯的應急權宜之計的色彩和不完整的特點。近期文獻對出讓金的來源及存在的問題都有深入分析。

必須明確，土地出讓金是一定期間的土地專用使用權租金的跨期貼現價值，準確地界定，是城市土地的“地皮”和“宅基”功能的使用租金收入。土地出讓金根本不是完整的土地所有權的買賣價格，也不包括地下資源的潛在價值和利用收益。地租的性質也決定了出讓金是土地經營總收益的土地要素分配份額中的一部分，并且是將多期租金現金流進行簡易貼現的計算結果。從本質上來看，土地每年的租金與國有企業的國有資產收益分紅的性質是一樣的，總付土地出讓金相當于將國有企業多年（40年、50年或70年）的預期資產收益一次性收取。

在收取土地一次性總付租金的過程中，還要面對獨特的土地稀缺性。前面所述，城市土地永續存在、無需折舊，并且其永久的稀缺性帶來了效率遞增，體現為級差地租。從投入—收益的角度分析，土地使用人并不需要追加投入，就能夠在城市發展過程中“隨大溜”獲得遞增的回報，即正外部性。這一外溢效應在土地產出收益分配的時候造成很大困擾。

對于出租人，收取一次性總付貼現租金會面臨兩個主要問題。首先是“定價”問題。收取多年貼現租金（香港的地租有收取999年貼現租金的方式），要準確定價，前提條件是年租金是可以預期甚至固定的絕對地租，貼現因子也是固定的。限于信息條件，經濟活動的長期預測通常都不可能準確，一次性出讓金的準確計算幾乎不可能。對于土地這種絕對稀缺的要素，進行長期的固定收益貼現，土地所有者潛在租金損失很大。更合理的方式是采用短期租約的方式，靈活調整租金，分享級差地租（香港就有每年收租的模式），但年租金的價格評估和討價還價的信息交易成本太大，需要進行權衡。同時，承租人的一次性支付能力也影響租金定價，通常需要獲得金融服務進行跨期收入貼現和期限搭配。

級差地租問題的影響使得定價問題更為復雜，并且用絕對地租征稅的方式分割級差收入的做法效果不佳，稅收絕大部分都會被轉嫁到最終承租人，并不影響發租人對級差地租的占有，這就是有些開發企業進行土地儲備“囤地”的主要原因。

其次是對租金的使用管理。出讓金本質上是分期地租現金流量的貼現值，是以犧牲未來租期n-1年租金收益的代價實現的。因此，理論上分析，對這一筆總租金的管理使用必須保證整個租期各年可以加權平均分享，以實現這一筆錢在整個租期內的總效用最大化。換句話說，具體操作上要保證這一筆租金能夠保值增值、并每年只動用合適的比例，細水長流。如果不是再投資而是一次性花光，猶如耕種的農民“吃谷種”，救急是可以；當作救窮的常態行為，民間俗稱其為敗家子。針對土地出讓金使用中的短期行為，新近文獻已多有分析。

進一步地，從規范的公共財政角度看，政府經常性財政要動用一項長期資產的貼現租金，程序上應該在稅制中創設一個新稅種，厘定稅基和稅率，明確資金用途，納入預算決算監督。現實的做法是允許地方政府模糊出讓金的遞延資產租金性質，絕大部分歸地方政府獲取、自主處置，且不經由稅收環節、不納入一般預算管理。如果這種做法還不能認定為中央對地方的高度信任放權，世界上恐怕也找不到更徹底的財政分權模式了。

基于這種經濟學分析，公共財政對土地租金等國有資產收益的使用，都必須有長遠穩妥的制度安排。在這方面，香港的土地基金樹立了一個極佳的制度設計范例。香港官地批租收取總付出讓金和年付租金并未納入政府年度經常性收入支出項目，而是設立了土地基金（后并入外匯基金），扣除土地儲備整理成本支出之外，土地租金作為政府的財政儲備，進行投資，并嚴格控制其使用，必須經由立法機關特別授權才能將其中的一部分轉撥納入財政收入?；貧w以來，香港政府一般財政動用過土地基金2次，金額是1200億元和400億元①資料來源：香港地政總署網站http：//www.landsd.gov.hk/。。

三、土地開發、級差地租的來源與分享

城市房地產開發包含著性質不同且進程不完全統一的兩個環節。第一是將建筑原材料和人力勞動組合起來生產出附著房屋產品，第二是土地整理和配套設施建設。

房地產交易實質上也包含著兩個交易：土地使用權分租和附著房屋出售。由于土地的國有性質始終沒有變化，土地出讓和房產銷售只是該土地的地皮使用權的具體分割形式發生了變化，因此，房地產開發企業的銷售涉及土地使用權的環節實質上是對土地的分租。否則無法理解政府代表的國家怎么可以對同一塊土地，既先出讓給房地產開發企業，又可以經過銷售之后與房屋購買者形成土地使用關系。如果說住房銷售過程的這一合約安排的性質還有些曲折難解，自行開發的商業地產經營模式充分地體現了這一分租性質：租地—開發—分租—收益。

基于以上土地分租性質的成立，在房地產開發企業發租并退出交易之后，土地使用權承租人必須與所有人訂立新的合約。這樣，房屋買賣合同訂立的政府背書、房產證辦理，都是政府確認開發商進行土地分租的合約有效性，并最終繼承了分租的交易條件。中國城市土地經濟發展過程及理論研究中，對這一本質性內涵似乎并沒有明確界定。

問題是，既然是一個土地分租過程，房地產行業尤其是住宅開發銷售的“暴利”從何而來？地皮附著房產的物料構成，存在自身的使用年限，需要經歷損耗折舊，價值是在不斷下降直至趨于零的；即使考慮其重置成本以市場價格重新評估，建造房屋的主要原材料一般均為工業制成品，成本價格上漲的空間有限；建造中投入的勞動工時的工資價值上升的幅度也可以觀察；這些環節都不可能產生超額回報。至于開發企業根據設計方案和城市規劃提供的道路、綠化環境和公用設施帶來的增值貢獻，不僅有“容積率”補償機制，而且這些配套土地“損耗”成本以“公攤面積”計價全部計入房屋銷售價格，由購房者承擔?？梢娡恋亟洑v了從“生地”、“熟地”到“旺地”甚至“寶地”的變化，土地及其之上附著的房產的增值，主要來源于土地專用稀缺性形成的要素效率—使用成本價格的上升，這一溢價即為級差地租。這樣，已經可以清晰地看到，房地產增值的主要來源是級差地租，企業暴利主要來自土地級差地租，即由于土地生產效率提高而產生的要素回報。

級差地租的來源又是什么呢？土地增值源于城市的經濟聚集和規模擴張、公共基礎設施完善和公共服務改進。聚集既有規模報酬遞增效應的正溢出，也會產生擁擠效應的負面影響。即使城市最優規模邊界之內的土地仍然是異質性的，隨著公共基礎設施的完善程度而呈現租金差異，政府承擔提供公共服務的投入職責，成為土地效率提升的主要來源。

明確了土地租金梯度提高的公共來源，我們再進一步分析這一溢出效應體現在房產價格上的分配結果。在理想的市場環境中，建造方案設計費用由建筑設計單位獲??；建筑材料成本價格體現了原材料供應商利潤；房屋的制成品溢價成為建筑企業的利潤；金融機構也獲得貸款利息；這些環節都可以觀察到社會平均利潤水平。房屋銷售收入扣除這些成本之后即為開發企業的高回報，主要由土地級差地租構成。很明顯，在土地增值的利益分配上，政府與開發企業圍繞著土地級差地租進行博弈分享。其本質是，政府以信守初次批租合約的方式，收取有限比例的級差地租，容許開發商占有大部分貼現級差地租。

由于在出讓金性質上的模糊認識，地方政府又要分享開發階段產生的級差地租，不得不創設了名目繁多的稅收和行政收費項目。層層疊疊的賦稅，掩蓋了城市土地經營和收益的流程與本質，也造成了地方稅收制度的扭曲。

四、土地財稅制度的缺陷

由于有意無意對城市土地開發及相關租稅性質的模糊認識，現實中與土地有關的財稅制度安排呈現了極其復雜甚至混亂的局面。就與房地產行業有關的稅費而言，除了土地出讓金，目前官方公布的重要稅費有土地增值稅、土地使用稅、營業稅、城市維護建設稅和教育附加費、印花稅、契稅、個人所得稅等十多種稅費，盡管大多數稅費的稅率不高、所收稅金數量不多，但客觀上造成地方財政嚴重依賴土地、尤其是依賴土地開發企業的表面印象。

在這些財政收入中，土地出讓金是遞延資產使用租金收入，這一部分明確地全部轉嫁歸宿為購房者的租金支付，并有很大的盈余成為房地產企業的利潤。土地增值稅、營業稅、城市維護建設稅、教育附加費等都是間接稅種，通常需要按照購房者需求的收入彈性和價格彈性計算轉嫁分擔的比例，但私人信息處理成本過于高昂，現實中的間接稅負歸宿不可能準確實現；如果按照房地產企業公開宣稱的大部分住房需求都是“剛性需求”的說法，那么上述稅費主要是由購房居民承擔的。印花稅、契稅在實際操作中一般都是由購房者單獨支付。只有房地產企業的所得稅才能真正全部落實為企業的貢獻。企業所得稅在財政總收入中的比重大約20%，房地產行業在GDP中的比重大約5%，房地產企業真正承擔的直接稅和間接稅貢獻微乎其微。

土地財政，不管是土地出讓金、還是各種稅費，說到底主要都是對轄區居民的稅賦。并且主要是以擴大稅基規模、而非提高稅率的途徑實現的。當然，這種征稅權力創設、賦稅收入增加必須付出代價，是以增加公共支出刺激GDP和人均可支配收入的增長、完善公共設施以吸引人口聚集帶來的住房需求上升、土地效率提高為基礎的。這種財政行為并未提高實際稅率、沒有明顯惡化稅收負擔，冠以“攫取之手”的稱號也未必恰當。

至此，可以清晰地看到，土地財政模式，從法律的角度上看，有關合約“顯失公平”；從經濟學角度上看，并不符合投入與收益匹配的效率原則。

理順土地財政的關系，首先需要破除開發商貢獻出讓金和稅收的理念。土地出讓金，實質上是開發企業替購房者預先支付的部分貼現租金，并且這一支付由“賣樓花”和“房貸”迅速獲得金融支持。只要引入有效率的金融服務，放開市場準入限制，形成一個競爭性供給的房地產開發市場，實現房屋供應和地方政府出讓金收入的協調平穩增長，并非難事。

五、結論與政策引申

通過上述分析，本文得出以下主要結論：首先，土地財政核心的出讓金實質上是國有遞延資產的多年租金貼現；來源主要依靠政府公共基礎設施投入引致的土地效率梯次提高產生級差地租。房地產開發企業也是依靠通過分租土地、分享貼現級差地租而獲得高回報的。其次，土地財政是對居民的財產性賦稅。房地產企業的實際財政收入貢獻微乎其微。再次，土地財政是地方財政失范的集中體現，嚴重擾亂了公共財政本應法律性質界定明確、法理邏輯清晰、管理程序規范和權責對稱的諸多特性，扭曲了地方財政制度。

針對土地財政存在的問題，提出如下相關政策建議：

（一）完善地方政府的土地基金管理

1.明確地方土地基金的地方財政儲備性質。超越根深蒂固的財政收權-放權二元思路，中央對地方的約束不必經過強制性分成途徑，在維持土地出讓金由地方獨享的情況下，只要明確其財政儲備性質和保值增值要求，其資金投向自然不至于太過激進，國債投資將成為其首選對象和主要投資途徑。

2.規范政府經常性財政對土地基金的動用。經常性財政對土地出讓金的動用實際上缺失了一個稅收環節。為免架床疊屋和流于形式，不必增設一個土地出讓金稅種，但需要在法規上制定一個每年動用比例如余額的20%（約20年分享，4屆政府任期），來遏制對土地收入的殺雞取卵和寅吃卯糧的短期行為。

3.以土地基金儲備為保證發行地方政府市政債券。為了解決一次性總付收益與經常性支出之間的期限搭配問題和財政收入不足問題，地方政府公共融資渠道和產品設計必然需要進行配套改革，市政債券是迄今為止所見的成熟方案。

（二）合并簡化房地產稅費，開征土地開發稅

合并簡化房地產稅費主要針對開發銷售環節，即對土地開發階段土地增值的級差租金進行分享。明確了這一性質，就無需以城市公共服務建設的特定用途為名目征收稅賦，也不必規定其特定用途，可以納入經常性財政收入項目，由地方政府統籌安排使用。土地增值稅、土地使用稅、城市維護建設稅和教育附加費等較重要稅費可以合并為土地開發稅，適當調整稅率。印花稅、契稅是各種交易流轉過程中必要但重復的小稅種，可以合并保留。

（三）優化地方稅源，開征房產稅

房產稅是對房屋保有環節的土地增值額即級差地租的稅收，也是地方政府收入的重要來源。香港主要是以“差餉（本義是警察薪水）”的名義收取的，明確了公共服務的來源。這個稅種是典型的財產稅，必須充分體現其轄區性質、“廣稅基、輕稅負”的稅收原則和“累進制”的再分配調節功能。征收保有期的房產稅，才能落實“房地一體”的法律和公共經濟基礎，化解對商用、居住房產的土地租期到期的隱憂；及早啟動，有利于形成對解決這一問題的穩定預期。

特別要說明的是，城市化水平較高的經濟體中，中國這種一次性收取而放棄持有期征收房產稅的做法鮮見先例。級差地租或曰房地產增值額的稅收在開發環節或保有環節征收，其各自及轉換對市場和財政的效應，目前還不明確；有待在理論上繼續深入研究，在實踐中總結試點經驗和調整推廣。

（四）嚴格限制房地產企業的土地儲備規模和時間

土地儲備與供給應該由政府對其轄區居民負責。這一點必須吸取教訓，避免房地產開發企業儲備土地資源等待地租上漲、變相壟斷控制土地供給。同時，降低房地產開發市場的準入限制、形成土地需求市場和房地產供給市場的競爭態勢，平衡財政收入與住房供給的關系。

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