全口徑預算管理：理論探討與實踐評估

趙早早

（中國社會科學院，北京 100836）

全口徑預算管理：理論探討與實踐評估

趙早早

（中國社會科學院，北京 100836）

黨的十六屆三中全會第一次明確提出全口徑預算管理的概念。從2003年開始，以全口徑預算管理改革為總目標的中國政府預算管理改革進入全面推進期。時至今日，此項改革已經歷時十多年。至今尚未有文獻對此項改革展開針對性的評估。本研究將主要關注以下問題：改革取得了哪些主要成績？改革還存在哪些問題？實踐對于全口徑預算管理理論的發展產生哪些影響？本研究認為，全口徑預算管理的理論內涵正隨著政府預算改革的進程而有所拓展，當前在十八屆三中全會提出的構建現代財政制度的政策總目標下，全口徑預算管理制度也必須具備現代預算制度的基本特點并遵循基本原則，而不能繼續作為一個不斷容納零星改革經驗的“收納筐”，這樣才能對實踐起到更有效的指導作用。

全口徑預算管理 現代公共預算 政府預算改革

黨的十六屆三中全會第一次明確提出全口徑預算管理的概念。從2003年開始，以“實行全口徑預算管理”為總目標的中國政府預算管理改革進入全面推進期。“實行全口徑預算管理”已經成為政府預算管理改革方向的一面旗幟。黨的十八大又將“全口徑預算”寫入報告，并明確提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。時至今日，此項改革已經歷時十多年。改革的進展情況如何？還存在哪些問題？如何評價全口徑預算管理改革？今后此項改革將如何繼續推進？本研究將主要針對以上問題展開研究。

一、全口徑預算管理改革研究綜述

2003年黨的十六屆三中全會提出“實行全口徑預算管理”的政策目標，當時的主要作用是為了將1999年以來推行的一系列強化政府收支統一管理的改革實踐進行歸納與綜合，以便提出更加清晰的改革方向與目標。眾所周知，20世紀末21世紀初開始的政府預算改革，主要包括部門預算改革、國庫集中支付制度改革、收支兩條線管理改革、政府集中采購制度改革等。此后，中國政府預算管理的重點和改革的重心，開始發生明顯的轉向，從單方面重視收入問題轉向同時重視收支兩條線，并且逐步向支出管理側重①黨的十五大報告指出“集中財力，振興國家財政，……，逐步提高財政收入占國民生產總值的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重”；十六屆三中全會指出“健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責任，……，深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革”；十八大指出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”；十八屆三中全會指出“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”。。

1.全口徑預算與全口徑預算管理的理論探討。縱觀全口徑預算管理改革領域的既有研究，尚未有專門文章來嘗試評估此項改革或者嘗試構建評估改革的框架。但是，有關全口徑預算管理制度建設與改革方向的相關研究，對本研究具有較大的啟發性。

高培勇等在2009年發布的《中國財政政策報告2008/2009》中，通過歷史研究和比較研究的方法，系統梳理了全口徑預算管理的概念、內涵、演進與未來發展趨勢。該報告明確指出，“全口徑預算管理”的概念具有鮮明的中國特色，主要目標是為了實現將所有政府收支納入預算管理，尤其是預算外資金、制度外資金等長期游離于政府預算管理體制之外的公共資金。更重要的是，全口徑預算管理概念實際上具有兩個層面的含義：一是行政層面的全口徑，即財政部門能夠總攬政府收支，統一編制預算，實現對政府所有收支的統一管理與監督；二是立法層面的全口徑，即各級人民代表大會能夠實現對政府所有收支的真正審查、審批與監督。總之，全口徑預算管理實際上遵循了傳統預算管理的綜合性原則，主要為了解決中國政府長期存在大量預算外收支及制度外收支的問題，為預算透明和可問責奠定了基礎。

王雍君在其關于全口徑預算管理與改革的多篇文章中明確指出，全口徑預算應該是預算全面性原則的另一種表述。這個原則受到各國國情、價值觀及其他原因的影響，其主要內涵又可以做出不同的界定與解讀。他認為全口徑預算應該包含六個基本維度：一是在明確政府—市場界限基礎上，確定哪些收支屬于應該納入預算管理的范圍，將該范圍內的收支全面納入預算管理；二是信息披露的類別與程度，按照國際慣例除了財務信息外，還應該包含政府職能、政策與財政目標、資產、負債等信息；三是預算報告的形式及報告內容的全面性；四是計量口徑和時間范圍的全面性，應該盡量涵蓋當前年度之前和之后兩年的數據；五是預算程序的完整性，包含預算準備、審查與批準、執行與控制、評估與審計；六是預算流程的完整性，并且重點在支出。

盡管，以上兩項最具代表性的研究分別在不同時期從不同視角闡述了全口徑預算及其管理的內涵。但是，兩類研究有著共同的認識：一是全口徑預算與全口徑預算管理具有典型的中國特色，是中國社會主義市場經濟發展到一定階段的產物，不能完全與市場經濟國家的預算體制直接比較，必須看到有所同有所不同；二是中國在改革開放25年之后提出的政府預算改革目標，的確是一個內涵豐富，但是卻不甚明確的概念，體現的不是系統性改革的開始，而是局部性改革的不斷推進；三是全口徑預算及其管理的核心，更貼近于全面性（Comprehensiveness）原則，該原則是植根于市場經濟國家而產生的公共預算的基本原則之一，即希望將所有公共財政資金都納入預算管理的范圍，尤其是21世紀初之前長期游離于預算管理之外的預算外收支和制度外收支等。

2.有關全口徑預算管理及其改革的評估研究。如前所述，至今尚未有文獻專門針對全口徑預算管理做整體的評估。僅有高培勇等所構建的公共財政建設指標體系中，專門將全口徑預算的實現程度作為一個評估維度——收支集中度，以此評估公共財政建設的績效情況。該指標又分為兩個二級指標——政府資金收支集中度和政府資金管理集中度。不過，該評估指標的測算指標仍然主要集中于收入層面，不涉及或極少涉及制度層面與管理層面等。

馬駿關于中國預算改革的轉折點的論述中，對十多年來的公共預算改革給予總體評價。他認為，一方面預算改革的成績是非常巨大的，尤其是經歷了十多年的經濟快速增長，財政收支的增長速度也是非常迅速的；另一方面，中國仍未完全建立起現代公共預算制度，主要表現在尚未建立起符合現代公共預算制度的預算權力結構，預算的完整性仍有待加強等等。盡管，馬駿在研究中尚未提及全口徑預算管理改革，但實際上他所描述的近十多年的公共預算改革與全口徑預算管理改革同質。只是他所研究和關注的重點，除了預算收入問題之外，更側重預算管理、制度框架等的建設及其對政府預算制度改革的影響問題。

綜上所述，本研究認為，全口徑預算管理是具有中國特色的概念，它所包含的內容隨著中國經濟社會發展而不斷發生變化，更隨著政府預算改革的進程而有所拓展和豐富。總體來看，當前在十八屆三中全會提出的構建現代財政制度的政策總目標下，全口徑預算管理制度也必須具備現代預算制度的基本特點并遵循其基本原則，在推動“摸著石頭過河”的局部改革的同時，必須要有系統性的頂層設計。將全口徑預算管理這個有中國特色的概念理論化、系統化，提高其對實際改革的指導性價值與意義，而不能繼續將其作為一個不斷容納零星改革經驗的“收納筐”。

二、全口徑預算管理的基本原則

根據既有研究可知，全口徑預算管理不僅直接體現現代政府預算制度的全面性原則，而且也包含一致性原則、公開透明原則、可問責性原則等基本原則。具體來看：

一是全面性（Comprehensiveness）原則，這是全口徑預算管理的核心與基礎，即所有關于公共資源的收支情況必須納入預算、進入預算程序、受到預算機制的約束。換句話說，全口徑預算管理要求與公共資源征收和使用相關的所有行為都納入預算制度中加以規范和約束。當然，全面性原則對于全口徑預算管理來講，也不能完全實現。因為存在總值預算與凈值預算的區別與矛盾，比如涉及到政府企業或國有企業如何納入政府預算的問題；還有就是以資產、貸款、實物支付等形式產生的財政收支情況，也難以非常準確地納入預算管理。

二是一致性（Unity）原則，即為了公平起見，所有預算資源都必須盡量采用同樣的規則進行分配與管理，所有關于公共財政收入與支出的決策過程必須統一進行。一致性原則對于全口徑預算管理來講，最重要的意義在于減少收入的專用性特點，即不能將某項收入變成某項支出的專項收入。這種原則就對各類專用基金管理提出了新的要求。

三是撥款性（Appropriation）原則，即政府預算獲得合法性的唯一標準就是必須得到議會或民選代表機構的同意和撥款授權。政府獲得該授權之后才能執行預算，才能開展與財政收入、支出相關的稅收、撥款等活動。否則即為違法。該原則之于全口徑預算管理的意義在于強調中國各級人民代表大會應該真正行使預算審核、批準與監督的權力，能夠盡可能全面地對政府預算收支資金、活動與行為進行監督。

四是公開透明（Open and Transparence）原則，即政府預算的制定過程是透明的、受公眾監督的。政府預算作為公開性的法律文件，其內容必須真實、詳細和準確，以便于公民及其代表能理解和審查。同時，政府預算的執行、審計以及決算也須向公眾全面公開。全口徑預算管理在推動實施全面性原則的同時，也有助于實現公開透明原則。

五是審計（Audit）原則，即使用公共財政資源的組織，包括政府在內，每年都必須接受獨立審計機構的審計監督。該原則同時也要求預算必須盡可能地公開與透明。隨著社會的發展、公眾需求的變化以及審計理論的進步與完善，審計原則落實于審計監督工作中的具體表現也在不斷地變化。從目前各國的審計監督實踐來看，審計監督的內容和重點正從之前的財務審計轉向績效審計。

三、全口徑預算管理改革的實踐評估

根據全口徑預算管理的基本原則，本研究對十多年來改革的實踐進行初步評估，可以發現如下問題：

1.尚未形成預算總額控制機制，全面性原則并未落實。中國預算“碎片化”現象嚴重，財政部門對預算支出總額的實際控制能力過低，大量專款專用性質的專項收入、政府性基金以及重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項、專項轉移支付肢解了預算編制權，部門權力過大，預算編制中“自下而上”的特征明顯固化了部門利益，難以實現政府資金的結構調整和統籌使用。

2.政府收支類別復雜，一致性原則難以落實。我國目前政府收入具有復雜化和多樣化的特征，除稅收收入外還包括行政事業性收費，國有土地、資源以及國有企業的經營收入，具有專款專用性質的專項收入、政府性基金以及社會保險基金收入等。這些與政府相關的各類收支多數采用不同的收入征收方式、支出預算編制與管理方式，不僅違背預算一致性原則，也不利于實現預算收支總額控制。與此同時，受到政府收支“差別性”管理的影響，立法機構對政府全口徑預算的審查也遇到很大的困難，不僅無法掌握所有與公共資源相關的財政收支情況，更無法了解收支執行的績效情況。這種現狀導致立法機構根本無法有效地行使預算監督權。

3.預算收支預測功能較弱，不利于實現全面性原則。預算編制中對收入和重大支出項目的預測能力不足，尤其是長期以來收入預測普遍低于實際收入增幅，造成大額的超預算收支，同時超預算收入并未用來彌補當年赤字，絕大部分形成了當年的支出，預決算的差額較大。未來，隨著城鎮化建設和人口老齡化進程的加快，用于社會保障和民生項目等賦權型支出的資金規模將不斷擴大，因此迫切需要加強與人口結構變動和社會保障全覆蓋等重大項目相關的支出預測研究。在收支預測比較薄弱的同時，目前的預算安排局限在年度預算平衡，缺乏在中期預算框架下的跨年度統籌安排機制，計劃—政策—預算之間缺乏有效銜接。這些對于實現預算的全面性，造成了技術性障礙。

4.預算決策時間短，扭曲撥款原則的實踐效果。目前中國的預算編制與決策時間不長。以全國人大監督中央政府預算草案為例，全國人大預算工作委員會拿到預算草案之后只有不到一個月的時間進行預算審查。盡管，在中央政府預算編制過程中，財政部門與全國人大就相關問題會進行多次磋商與討論。但是，全國人大預算工作委員會按照正式規定審查中央政府預算的時間很短也是事實。這還是有悖于現代預算理論的基本要求。現代預算理論要求預算編制前的準備時間和決策時間要比較充足。這樣才能體現預算過程的民主化、科學化、提高預算準確度，為預算執行效果奠定良好的基礎。另外，中國的預算周期與年度預算安排沖突，每年3月份人大批準當年預算的安排導致預算審查批準與預算執行的時間不匹配。

5.預算公開透明度偏低，公開透明原則亟待加強。盡管人大推動預算公開透明改革取得了一些進展，尤其是地方人大改革初見成效。但是，中央政府提交全國人大審議的預算草案科目和內容還比較簡略，對社會公開的程度較低，預算的透明度有待提高。主要表現在兩個方面：一是公開的廣度不夠，政府提交給人大的年度預算總報告詳細版，依然作為絕密文件，很難被社會公民所獲得，這與民眾的需求是相悖的；二是公開的深度不夠，年度預算報告仍然沒有具體到項目，不僅“三公”經費看不到具體項目內容，連各年度重大建設類項目、民生類項目也難以見到項目信息。預算不夠公開和透明，嚴重影響人大、審計部門和社會對政府預算監督權的實施效果。

6.政府會計改革滯后，使所有原則的落實缺乏信息基礎。中國政府一直沒能切實有效地推動政府會計制度改革，這恰恰成為阻礙現代公共預算制度建設的絆腳石。中國政府及其公共部門長期使用相互分割的會計核算體系，主要包括財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計、基金會計等等。“以撥代支”的財政總預算會計無法跟蹤公共預算資金的實際支出情況，因為公共預算資金的實際支出情況只能反映在行政、事業單位會計賬戶中。而這種人為的制度性割裂，嚴重影響到行政首腦、核心預算部門、立法機構、審計監督部門等對公共預算資金流向、規模等信息的了解程度，進而影響到支出總額控制機制的建立和公共資金的執行效果評估等多個方面。另外，中國政府會計中缺乏成本會計核算體系，無法對公共服務成本進行嚴格的成本核算，進而嚴重影響到預算編制的準確度和科學性，更難以實現以成本—效果核算為核心的、真正的績效預算改革愿景。

四、思考與建議

根據全口徑預算管理理論研究與實踐評估結果可知，設計合理且運行良好的預算制度能夠產生良好的預算結果并成為經濟發展的“穩定器”。按照十八屆三中全會《決定》的要求，針對中國現階段預算制度中存在的上述問題，結合現代預算基本原則，中國全口徑預算管理改革的最終目標是建立符合現代財政制度要求的預算管理制度，其基本要求是全面、規范、公開、透明。具體來說，主要包括以下六個方面的主要內容：

1.加強預算總額控制，實現計劃—政策—預算間的有效銜接。隨著經濟增速的放緩，政府各項收入的增幅也勢必大幅下降，因此在行政機構內部，要強調通過“自上而下”的總額控制，遏制各支出部門不斷膨脹的“經濟人”行為。通過頂層設計，配合機構調整和流程再造等手段，真正實現計劃—政策—預算之間的有效銜接。為實現同一個計劃目標，在多部門間有效分配政策重點與專項項目，減少政策重復、項目重疊等現象。這樣才能真正推動三中全會要求的全面落實，從根本上解決專項轉移支付項目過多、過濫，執行效果不理想等問題。另外，切實推動全口徑預算改革，從總額控制角度推動公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算的有效整合，探索形成統一的預算框架進行編制與核算。

2.增加“前預算審查”環節，確保立法機構開展實質性的預算審查。為了確保立法機構獲得更多真實、準確、科學、合理相關數據和信息，以便更有效地行使預算監督審批權，建議增加“前預算審查”環節。在短期內難以完全改變現有預算周期和預算會計年度的情況下，在每年召開人大之前的三個月前，即上年十二月份或當年一月份，由財政部門向全國人大常委會及其預算工作委員會提交一份“前預算報告”或“前預算聲明”。這份報告或聲明的內容與正式年度預算報告有所不同，也必須公開發布，重點闡明政府在新一財年中的政策和支出重點以及各類預測信息，包括總收入和總支出、盈余或赤字以及債務等預測信息。還可以嘗試加入對今后三年至五年政府支出規模的預測與計劃。這份報告將有助于立法機構提前把握政府在未來年度預算政策和宏觀經濟政策的重點，為人大會上正式的預算審查做好準備，也使立法機構能夠介入更具實質意義的預算討論。

3.增加預算收支預測功能，完善年度預算編制流程。在預算編制階段，中國構建的現代公共預算制度必須具備以下能力：一是能夠合理預測預算收入的能力，包括近期、中期和遠期收入預測能力；二是能夠科學合理地規劃預算支出的能力，保證支出計劃能夠較好地反映宏觀政策的重點與變化趨勢，同樣包括近期、中期和遠期規劃；三是能夠確保預算對經濟發展的適配性，為政府運用預算的“逆周期”方法提供制度保障，使之真正成為經濟的“穩定器”。為此，需要在現代預算理論基礎上，重構中國的預算編制流程，在對宏觀經濟發展趨勢進行科學預測的基礎上，引入回歸模型、宏觀經濟計量模型及微觀模擬模型對收支趨勢進行科學分析，增加預算收支的預測功能；通過強化收入和支出預測的科學性，適當拉長預算周期，加強中期支出預測對年度預算的引導與規范。

4.推動新績效預算導向的政府再造。現代公共預算制度的主要特征之一，是以結果為導向的新績效預算改革。中國在最近十年中，已經在嘗試推動新績效預算改革，雖然僅僅在項目預算管理中引入新績效預算理念。這些改革努力包括項目預算編制、執行到績效評價的績效管理流程再造，引入第三方評價方式并不斷探索評價指標體系等等。中國在項目績效預算管理方面已經取得了很多成績，也積累了不少經驗。但是，根據國際經驗可知，以結果為導向的新績效預算改革的根本目標，不僅僅是構建相互割裂的項目績效預算管理框架，而是要作為“再造政府”的手段推動政府流程再造。所以，中國今后的改革重點是從政府再造的視角來整體推進新績效預算改革，通過將新績效預算理念、框架與方法內嵌入現代公共預算制度，在全口徑預算中廣泛深入地實踐新績效預算管理流程，才能真正重塑公共部門的內控系統，提高公共部門的服務水平和服務質量。

5.積極推動政府會計制度改革。比較研究發現，現代公共預算制度必然伴隨以權責發生制為基礎的政府會計制度改革。中國現行政府會計制度已經到了必須實施全面改革的時候，否則將影響現代公共預算制度的建設步伐。最近五年，財政部門在個別省份和地區推動以權責發生制為基礎的政府會計改革。比如2009年海南省率先啟動權責發生制政府會計改革，遇到了困難也取得了經驗。下一步，中國政府必須要盡快出臺相關法案推動政府會計改革，包括逐漸促成以權責發生制為基礎的政府預算會計與財務會計兩個體系的整合，促成行政單位、事業單位和國有建設單位會計制度的整合。在此基礎上，逐步形成權責發生制為基礎的綜合財務報告制度。與此同時，中國各級政府應該花大力氣進行國有資產的清查與核算，這是編制政府資產負債表的基礎。

6.“公開透明”與“修煉內功”應齊頭并進。公開透明是現代公共預算制度必須遵從的六大基本

原則之一，也是各國推動改革的目標之一。眾所周知，增加透明度，讓預算展露與“陽光”之下，無異于讓政府及其行為暴露于公眾的監督視野之下，這是需要政治勇氣、決心和信心的。中國政府必須認真思考以下問題：應該公開什么？應該如何公開？應該如何保證公開透明的信息是準確的、全面的？思考回答以上三個問題的同時，預算的公開透明工作也就迎刃而解。具體來看，預算的公開透明度改革應該包含四點內容：一是預算全過程應該公開；二是預算涉及的所有信息，除涉及國家機密的信息外，應該全部公開；三是預算公開內容必須具有可讀性、易于理解、便于分析；四是公開透明的預算過程應該是開放的，可以隨時接受外部和民眾的監督與質詢。若要實現預算公開透明目標，就需要政府不斷“修煉內功”，推進制度創新、流程再造與技術進步，保證公開程度、公開內容、公開效果。

〔1〕高培勇主編.建立全口徑政府收支預算管理制度——中國財政政策報告2008/2009[C].北京：中國財政經濟出版社，2009.

〔2〕高培勇等著.中國公共財政建設指標體系研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

〔3〕王雍君.“全口徑預算”改革探討[J].中國財政，2013（6）：30-32.

〔4〕馬駿.中國公共預算面臨的最大挑戰：財政可持續[J].國家行政學院學報，2014（1）.

〔5〕馬駿，趙早早.公共預算：比較研究[M].北京：中央編譯出版社，2010.

〔6〕Caiden，Naomi.1989.A new perspective on budgetary reform. Australia Journal of Public Administration Vol.48，No.1：51-58.

〔7〕高培勇主編.中國財政政策報告2013/2014：將全面深化財稅體制改革落到實處[C].北京：中國財政經濟出版社，2014.

〔8〕張斌，趙早早.主要經濟體預算體制比較研究綜述[R]. 2013年度財政部委托課題結項報告，2013.

【責任編輯 陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2014）08-0017-06

2014-06-16

趙早早，財經戰略研究院副研究員，管理學博士，研究方向為公共預算與財政管理。

中國社會科學院“2014年創新工程項目：深化財政體制改革研究”、中國社科院財經戰略研究院“2013年青年研究項目：中央政府決算審計與公共預算改革的實證研究”階段性成果。