跨省級的區域性土地市場建設探討——以長三角區域為例

○詹海斌

（湖北文理學院管理學院 湖北 襄陽 441053）

跨省級的區域性土地市場建設探討
——以長三角區域為例

○詹海斌

（湖北文理學院管理學院 湖北 襄陽 441053）

本文從分析長三角地區目前區域土地資源利用中存在的問題入手，闡述建立跨省級的區域性城市土地市場協調管理機構的必要性，并且提出促進長三角區域土地市場發展的協調機構組織框架設想，旨在為促進長三角區域城市土地資源的集約利用和長三角地區社會經濟的可持續發展提供參考。

區域性 土地市場 協調機制 長三角地區

一、引言

本文研究的長三角區域范圍是指“小長三角”，包含上海、杭州、蘇州、無錫、嘉興、舟山、寧波、揚州、泰州、南京、鎮江、常州、湖州、南通、紹興和臺州16個城市。長三角地區是目前中國人口密度最大，城鎮分布密度最高、經濟發展最具活力的地區。但同時該地區面臨著人口、資源、環境、基礎設施等方面的嚴重約束，其中尤以土地資源和環境容量最為突出。隨著長三角區域經濟一體化發展進程的加快，土地資源作為基本生產力要素之一和有限的稀缺資源，如何高效優化配置土地資源成為影響長三角地區社會經濟可持續發展的重要因素。而我們知道，市場是配置資源的最有效方式，土地資源的配置也不例外，土地市場化水平的高低將嚴重影響土地資源的集約利用度。目前，國內專家學者對土地市場有著非常深入的研究，取得了豐碩的研究成果，但在我國區域經濟一體化進程加快的新形勢下，從區域視角研究土地市場一體化建設的研究成果還比較少。因此，建立長三角地區統一的土地市場一體化，就必須構建跨省級的區域協調管理機制，通過區域土地市場一體化建設來優化配置區域內有限的土地資源，促進長三角地區土地資源的集約利用，保障長三角地區社會經濟的可持續發展。

二、長三角區域土地資源利用中存在的主要問題

目前長三角區域內各城市為了招商引資存在著惡性競爭，導致區域內土地資源利用的低效率與投資項目的重復建設，致使整個區域內土地資源得不到有效配置和集約利用。從長三角區域整體來看，由于長三角區域內各個城市間經濟發展條件極為相似，從而導致區域內各城市經濟發展過程中均以加工制造業為主，產業結構趨同現象嚴重，特別是蘇南和浙北及其內部各縣市之間的產業結構趨同現象更加突出，已經嚴重影響到這兩大地區的社會經濟發展。

雖然區域經濟一體化發展促進了區域內16個城市在生產力資源優化配置方面的發展，但由于區域內一些城市隸屬于不同的省級行政區，對于一些大型基礎設施建設，如交通基礎設施以及大型港口的建設，跨省級的城市間缺乏統一規劃協調，導致大型基礎設施的重復建設以及區域內基礎設施建設的不銜接，例如區域內大型港口的重復建設容易導致區域內港口利用效率低下，從而導致區域內大量寶貴土地資源被粗放式利用。

區域經濟的快速發展也帶來了區域性生態環境的嚴重破壞，如果區域性生態環境得不到有效協調保護和治理，就會導致區域土地資源的嚴重破壞。例如，長三角區域內許多城市大量利用地下水，導致區域內許多城市出現地面沉降現象。同時長三角區域自古以來就是江南漁水之鄉，但隨著近年來經濟的快速發展，區域內大量圍湖造田、填海造地嚴重破壞了區域內的濕地資源。

基于以上原因，要使長三角區域內土地資源得到最優化配置，通過建立長三角地區區域性統一的城市土地市場來優化配置區域內的土地資源就顯得意義重大，這就需要構建跨省級的區域統一的土地市場協調管理機制，發揮區域性統一土地市場在區域土地資源市場化配置的基礎性作用。

三、區域性土地市場建設的統一協調組織機構

區域土地資源利用過程中存在問題，主要是由于各城市之間在經濟發展過程中僅從本地區經濟利益最大化考慮，區域內各城市之間在土地利用過程中缺乏有效協調管理，從而導致區域內有限的土地資源的浪費。對此，可采取土地資源的垂直管理模式，在區域層次上設置區域土地資源管理機構，其職能主要是解決區域內各城市之間土地利用過程中需要互相協調的問題，例如在區域交通基礎設施一體化建設過程中各城市之間土地利用的相互協調，以及區域內土地資源的生態環境保護等有關單個城市不能單獨解決的土地利用問題。另外，可以設置區域性土地資源管理機構，在中央與省級土地管理部門之間有一個過渡機構，可以解決由于我國幅員廣闊，國土資源部對全國土地資源管理的事項太多，從而影響土地資源管理效率的問題。如當前國土資源部對土地利用的審批，由于全國需要審批用地的數量過大，導致全國各地的用地審批項目在審批環節需要耗費太長時間，影響合理用地項目的建設進度。

在目前我國土地資源管理的現狀下，與土地相關的收益對各級地方政府發展當地經濟來說其重要性可想而知。但土地資源作為一種重要的稀缺的生產力要素之一，對整個長三角區域經濟的可持續發展同樣具有戰略意義。長三角區域經濟的快速發展面臨著嚴重的資源危機，而土地資源的稀缺就是長三角今后經濟發展的一個重要瓶頸。借鑒國外有關區域性協調管理體制的成功經驗，結合土地資源管理的國情及長三角區域的經濟發展的現狀，從建立長三角區域城市土地統一市場來優化配置區域土地資源的角度，本文提出長三角區域城市土地資源區域協調管理的組織形式的設想。

四、區域性土地市場建設的協調組織機構職能定位

長三角區域如果實行土地管理機構的中央直接垂直管理模式，必將有利于解決當前地方政府對土地市場過度干預的問題，發揮土地市場機制對土地資源的優化配置功能。同時設立的這種國務院—國土資源部—區域級—省級—市縣級土地管理機構的垂直管理模式，對協調區域土地資源利用過程中存在的矛盾也將發揮重要作用。基于長三角區域各城市間由于缺乏協調而引發的土地資源利用存在的突出問題，區域性土地資源管理機構的主要職能包含以下幾個方面。

1、區域土地利用規劃部門

該部門主要負責區域土地利用總體規劃的編制，應從整個長三角區域角度，按照長三角區域產業規劃優化布局、各城市發展合理功能定位、區域內土地資源的自然屬性及土地生態環境來編制長三角區域詳細的土地利用總體規劃。同時這種區域土地利用總體規劃要通過中央授權立法的形式，嚴格保障其實施的權威性，對任何單位、個人以及政府機構違背區域土地利用總體規劃的行為要采取嚴厲的有效制裁措施，并且對于規劃的修改也要遵循嚴格的法律程序，確保其權威性和穩定性。

2、區域土地利用督察部門

當前我國在幾大區域設立了國土資源督察局，用于對各地土地違法事件的監督。如果設立了區域性土地資源管理機構，可以考慮將當前的每個區域的國土資源督察局設置在區域性土地資源管理機構內部，作為其一個職能部門。這樣的好處在于一方面更有利于及時充分地對土地違法事件進行信息收集，便于對土地利用違法事件進行及時處理，另一方面也有利于增加對違法用地事件處理的有效手段，解決當前區域性國土資源督察局對違法用地事件往往事后監督以及處罰手段比較單一的不利局面。

3、區域土地市場管理部門

在區域性土地資源管理機構內專門設置一個區域土地市場管理中心之類的職能部門，其主要職能是保障區域土地市場的市場機制在配置區域土地資源過程中發揮基礎性作用，提高區域土地市場的運行效率，其主要工作是制定區域統一的土地市場交易法規以及協調解決區域內省級、市縣級土地市場之間存在的有礙區域土地市場正常運行的不利因素。例如建立長三角地區城市土地市場交易中心，為長三角地區土地產權的交易提供統一的場所。可以在上海建立一個交易中心，然后在各地級市設立其辦事處，長三角區域內所有國有土地產權交易活動都必須在此交易中心進行，并將所有的土地產權交易信息在長三角土地市場交易中心網站上公布，同時交易中心為產權主體辦理相應的產權登記、變更和過戶等手續。為保證長三角地區土地市場交易中心正常運行，必須制定相應的《土地市場交易法》，來保障土地市場的正常運行。

4、區域土地生態環境保護部門

長三角區域由于土地資源的過度利用造成土地生態環境的破壞，因此要加強區域內各城市之間土地生態環境的統一協調保護，考慮在區域性土地資源管理機構設置一個專門的土地生態環境保護部門，專門協調區域內各城市之間土地生態環境的保護與治理。由于土地利用具有很明顯的外部性，所以其職能必須協調好區域內生態環境治理成本在各城市之間合理負擔比例以及解決對區域土地生態環境破壞造成的損失在各城市之間進行合理補償問題。

五、結束語

雖然我國土地使用制度改革取得了很大的進步，但市場對土地資源的配置所起的作用遠遠落后于社會主義市場經濟所要求的市場配置資源的目標。因此，隨著長三角經濟的一體化發展，我們需要跨省級地構建長三角區域統一的土地市場交易平臺以及區域土地資源生態環境治理合理補償機制、跨省級的區域土地合作開發收益分配機制以及區域土地資源利用合理規劃利用機制，來實現長三角區域整體土地資源的優化配置，提高區域土地資源的集約利用度，促進長三角區域社會經濟的可持續發展。

[1]洪銀興、劉志彪：長江三角洲地區經濟發展的模式和機制[M]．清華大學出版社，2003．

[2]劉志彪、鄭江淮等：長三角經濟增長的新引擎[M].中國人民大學出版社，2007.

[3]曲福田、吳郁玲：土地市場發育與土地利用集約度的理論與實證研究——以江蘇省開發區為例[J].自然資源學報，2007（5）.

[4]高波：灰色土地市場的理論探析[J].管理世界，1993（1）.

[5]詹海斌：長江三角洲區域城市土地一體化研究[D].南京農業大學，2011.

[6]楊宏偉：地方保護主義成因的經濟學分析[J].統計與決策，2007（22）.

（注：基金項目：1、湖北省教育廳人文社科研究青年基金項目：襄陽市經濟開發區工業用地集約利用與動態評價研究（項目編號：2012Q 214）；2、鄂北區域發展研究中心項目：南水北調中線工程土地上房屋及附著物拆遷補償評估 （項目編號：2013JDY011）；3、湖北省科研創新團隊經費資助項目（湖北文理學院）：漢江流域資源環境與區域發展（項目編號：T201314）；4、國土資源部公益性行業科研專項經費項目：長江三角洲地區土地宏觀調控決策支持關鍵技術研究與示范（201111011）。）

劉冰冰）