中國壟斷性國有企業負外部效應的治理

龐長亮，楊天舒

(1.吉林大學a.經濟學院;b.法學院，長春130012;2.吉林財經大學a.外國語學院;b.校團委，長春130117)

一、前 言

美國經濟學家曼昆將壟斷定義為一種狀態或行為，即通過經濟領域中的獨占或排斥、限制市場中的競爭者來獲得超過市場一般水平的收益，壟斷按市場進入障礙可分為經濟性壟斷、行政性壟斷和自然壟斷。［1］我國存在的壟斷形式主要是后兩種，目前還不存在純粹的經濟性壟斷。

在我國，從計劃經濟體制向市場經濟轉變的進程中，一些國有企業始終由政府部門利用行政權力參與企業的經營管理，長時間的行政權力強勢，導致這些企業具有強大的經濟優勢地位，形成了壟斷，即生成壟斷性國有企業。壟斷性國有企業特別是壟斷性國有大型企業的特殊經濟壟斷現象，在近些年來發展越發嚴重。國有企業因這種特殊的壟斷性帶來以下三個方面的突出問題。

(1)壟斷性國有企業有獲得社會優勢資源的特權。在我國，石油、電信、電力、煙草、煤炭、航空、金融、保險等行業，都是由國家層面進行壟斷經營，即上述優勢資源在國家控制或絕對控股下由國企壟斷經營，比如石油行業的上市公司國有股比例達到80%以上①，民營企業很難進入，即使能夠進入，占有的市場份額也是非常小的部分。

(2)壟斷性國有企業享受國家和地方政府投資的份額巨大。根據資料顯示，2010年我國社會固定資產總投資278121.9 億元，2011年達到311485.1 億元，2012年為374675.7 億元。［2］其中大部分是國家和地方政府的投資，絕大部分投向了壟斷國企。在2008年為了應對金融危機，國家實施了4 萬億元人民幣的投資拯救經濟計劃，但在這個計劃中，民營企業所得不足5%。［3］

(3)壟斷性國有企業在融資方面占有絕對優勢地位。國有企業融資相對容易，一是由于國企的光環加上國企高管頭上的“烏紗帽”，銀行可以毫不猶豫地向其貸款;二是壟斷性國企在發行債券和股票上享有優先的權力，企業拿到融資款項后大力擴張，發展經營毫無后顧之憂。與之相比較而言，民營企業就顯得捉襟見肘了，在競爭的大潮中處于劣勢地位。

近年來，國內學者從多個角度對壟斷性國企進行了研究。從自然壟斷角度，有的學者認為，我國自然壟斷產業長期以來存在的產業低效率、高價格以及對消費者盤剝的頑疾，雖然原因是多方面的，但是與傳統的價格規制模式具有直接的關系［4］;從行政壟斷角度，有的學者認為，中國壟斷行業的主要特征是行政壟斷，行政壟斷是一種赤裸裸的掠奪性腐敗［5］;在壟斷行業的管制研究方面，有的學者認為，中國大多數受管制的市場上存在著一種特殊的利益集團即政企同盟，他們的勾結合謀使得巨額壟斷利潤的攫取合法化，同時，也使得資源配置效率驚人低下。［6］還有很多學者針對具體行業的壟斷問題進行了深入研究并提出了很多建設性意見。

由于壟斷性國有企業的經營活動已產生了一些負外部效應，在我國深化國有企業改革的今天，壟斷性國有企業的改革成為重中之重。2014年6月，國家審計署發布了11 家央企2012年度財務收支審計結果公告，揭示了壟斷性國有企業存在的種種亂象。可以說，壟斷性國有企業的經營活動產生了某些負的外部效應，這些負外部效應已經嚴重影響了企業和國家的發展。［7］因此，如何治理與消除壟斷性國有企業這些負外部效應，更好地發揮其“正能量”，對整個國有企業改革發揮著重要的示范作用，也成為“十二五”時期乃至今后國家經濟可持續發展的關鍵。

二、我國壟斷性國有企業負外部效應的表現

外部經濟(External Economy)這個概念，是由馬歇爾(1890)在《經濟學原理》一書中首先提出來的，在此基礎上，福利經濟學創始人庇古(1920)以私人邊際成本和社會邊際成本等概念建立了外部效應理論的基本框架。庇古(1920)認為，完全依靠市場機制來形成資源的優化配置，從而實現帕累托最優是不可能的，要依靠政府通過征稅或補貼來解決經濟活動中的外部效應問題。［8］25外部效應，是指社會成員(包括組織和個人)從事經濟活動時其成本與后果不完全由該行為主體承擔。外部效應分為正外部效應(Positive Externality)和負外部效應(Negative Externality)。正外部效應是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價;負外部效應是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部經濟的人卻沒有為此承擔成本。［8］26對于我國壟斷性國有企業而言，學界有一種觀點認為，壟斷是生產社會化發展到一定階段的客觀結果，一味強調壟斷的優勢，不承認其負外部效應，這是不科學的。事實上，這種負外部效應不僅客觀存在而且有日趨加重之勢，從根本上說，承認這種負外部效應并采取有效措施加以克服，反而更有利于社會經濟的發展。壟斷性國有企業的負效應主要有以下幾個方面。

1.壟斷性國企收入被小集團或少數人分享，導致社會利益分配不平衡，在一定程度上造成社會收入差距逐步擴大，影響了社會和諧穩定。收入分配問題是關系國計民生的大問題，收入差距擴大關乎經濟發展，關乎社會和諧，甚至關乎中國改革的前進方向。根據國家統計局發布的《2013年國民經濟和社會發展統計公報》的數據顯示，2013年全國居民收入基尼系數為0.473，而且這已經是近幾年回落后的數據。基尼系數能夠準確地反映出居民內部收入分配差異，按照國際一般標準，我國的這一數據已經明顯超出了0.4 的收入分配差距過大的警戒線。

2003年以來，國企的資產總額以每年平均1 萬億元的速度猛增。近三年來，國有企業累計實現營業總收入分別為367855 億元、423769.6 億元、464749.2 億元，累計實現利潤總額分別為22556.8 億元、21959.6億元、24050.5 億元，［9］這里面很大一部分收入是壟斷性國企實現的。而壟斷性國企的全民所有制性質本應當讓紅利果實普惠全體國民，但事實并非如此。在世界銀行與中國國務院發展研究中心聯合發布的報告中，世行就認為:“要想降低中國的儲蓄率，使中國老百姓更多地獲益，壟斷性國企應把更多的紅利返還給社會，需要實行一些結構調整，從而建立良好的社會保障體制。”［10］但現實中壟斷性國有企業收入被集團內部成員或少數人分享的實例卻表明，目前過大的收入差距，在很大程度上是由人們在對公共財富和公共產品的關系上機會不平等造成的。

2.壟斷性國企的發展所帶來的生態環境問題日益加劇，對生態文明建設的推進有一定的負面影響。近年來，中國多個城市因污染嚴重出現霧霾的狀況，引發了民眾對環境污染問題的擔憂。對此，美國《福布斯》雜志發表文章稱，因為中國國企系污染環境的主力軍，導致中國政府治理污染的工作陷入兩難，因此，中國環境狀況在近期不會得到好轉。一般來講，壟斷性國企的生產規模都比較大，生產能力比較強，因此所帶來的環境污染問題就相對嚴重。在我國，環境保護遇上壟斷國企時，解決起來就很棘手。多數時候意味著政府既是這些制造污染企業的管理者，同時又是它們的擁有者，這令環境保護工作陷入兩難。如果發生類似2010年的中石油污染事故，涉及到賠償和處罰，由誰來具體處理呢?一般壟斷性國企的高管都有行政級別，甚至比地方官員級別還要高，在中國這個關系網如此復雜的社會，得罪不起，其實即使賠了罰了，賠給誰、懲罰誰也是很值得探討的問題。長此以往，對壟斷性國企的污染環境問題就變得復雜而難以真正解決。在2014年的世界500 強上榜企業中，中國大陸有89 家，其中單就與環境污染關系密切的資源壟斷性國企來說，就有42 家，［11］占總上榜企業數量的將近一半，雖然在環境保護問題上壟斷性國企付出了一些努力，但距離生態文明建設的總要求仍任重而道遠。

3.壟斷性國企過高的收入，影響了整個社會的公平與效率，降低了社會創新能力。躋身世界500 強的壟斷性國企，如中國石化、中國石油、國家電網、工商銀行、中國移動、中國人壽保險等，大都集中在能源和服務性行業。一方面，這些企業受到政府的保護，通過國家政策限制形成行業進入壁壘，更多的是利用行政手段而不是發揮市場配置資源的決定性作用，這在客觀上造成了不公平的競爭環境;另一方面，絕大部分上榜企業的發展與宏觀經濟周期密切相關，尤其是缺少核心競爭能力，進而對社會生產效率提高造成極大的負面影響。因為要提升效率就必須發揮創新的作用，但由于可以獲得壟斷性的利潤，壟斷性國企就不需要不斷創新來滿足消費者需求。沒有了這樣的壓力，國企無形中就缺失了在市場競爭中不可或缺的學習機制。［12］眾所周知，在美國市場上有許多琳瑯滿目的中國制造商品，但卻很少有美國人記得住哪個品牌是中國的。從歷史上看，無論是曾經的霸主英國還是如今的美國，都離不開創新的產品和行業，他們的經濟實力在很大程度上來源于創新。

在壟斷性國有企業中，年輕人職級的晉升基本要靠工作的年限，工作能力的大小、水平的高低則是一種“軟評價”，有點類似于在行政事業單位的工作人員，并不十分有利于年輕人的成長與進步，但由于高福利待遇和相對穩定的工作狀態，剛剛步入社會的年輕人對到國企工作趨之若鶩。在一項調查中發現，“進編制”成為應屆高校畢業生首選的職業規劃，民營企業吸引力明顯不足。在一道多選題中，國有企業得到50.86%的受訪者的青睞，“支持率”遙遙領先;32.84%的人考慮進事業單位，打算報考公務員的有21.23%，而對中小企業有興趣的只有8.4%，在全部選項中排在最末。［13］可見，目前尋求穩定的高收入是當代大學生的首選。眾所周知，創新是一個民族的靈魂，而學歷層次相對較高的年輕人正是民族創新創業的主力軍，當代青年不是將創新創業作為首要追求，這從一定程度上降低了社會創新能力。

4.壟斷性國企經營信息的不透明，導致了民眾生活成本的增加。壟斷性國企的政府定價行為，對于普通民眾來說，是缺乏信息透明度的，如居民用電、用油、用水究竟成本是多少?利潤是多少?每度電、每升油、每噸水的價格是如何計算的?這些對于百姓來講也只有通過所謂的“聽證會”才能了解到一知半解的信息，而對于這些信息的核算權威性、真實性卻是無從考證。這樣一來，只要壟斷性國企將油價、電價、水價等價格提高一倍，馬上就可以將提高價格后所得的利潤上交國家財政，同時政府也會將資源優先配置給這些企業，壟斷性國企就又可以通過這樣的手段獲取更高利潤。其導致的后果是，普通民眾的利益受到損害，他們生活負擔重了，生活成本增加了。由于壟斷行業一般是不允許民營企業進入的，這就造成了幾家企業由于壟斷經營導致價格虛高。從某種程度上說，這些應當市場化沒有市場化，或者市場化程度不夠的企業，搶占了國民的一些財富，也就是說，從民眾的口袋里拿走了一部分收入。［14］更為嚴重的是，有些壟斷性國企被查出投資虧損總額過百億，這部分虧損同樣全部需要全民買單，其中一個重要原因就是權責不對等。投資出現巨虧，高管可以全身而退，由國家和全民來買單，這種低廉的違法成本人為地降低了整個社會的總收益，并且造成的損失巨大。

三、我國壟斷性國有企業負外部效應的治理對策

壟斷性國有企業規模大、占有的資源多關乎大局，且掌控著國家的經濟命脈，尤其是其社會服務性、公益性的功能，關系到民生大計，所以，重視和強調國企的發展，是必要的，但在現實中，有些壟斷性國有企業憑借自身的地位與優勢獲得高額的利潤收入，且在不斷追逐高利潤的驅使下，使那些原有的公益服務功能漸漸弱化。因此，要治理壟斷性國企的負外部效應，還應使這些企業回歸本源，科學地界定其性質，發揮其應有的作用。

1.打破行政性壟斷，引入競爭機制，增強核心競爭力。從上面的分析來看，壟斷性國企產生負外部效應的根本問題是壟斷本身，而壟斷又不能徹底消失或消除，因此，就要引入競爭機制，弱化壟斷，讓某些壟斷國企轉變成非壟斷企業，發展混合所有制經濟。首先，盡快形成良性機制，使非公有制經濟在某些領域參與到市場競爭當中，而不只是簡單地進行國有企業的拆分或重組，這樣，在市場競爭中才會形成良好的價格機制，讓利于民。其次，應該降低國企壟斷行業準入門檻，鼓勵在競爭中創新，使更多的民營資本流入壟斷行業的競爭市場中，也會增加民間資本的泄口，防止經濟泡沫的產生。即便如此，政府依然要“管”，但管的不是經營本身，而更多的是管理國有資產，管理行業秩序，將多余的管理成本轉為對科技創新的投入。最后，應把反對行政性壟斷提升到反腐敗高度。當前的國企在某種意義上更像是一個政治組織，不是一個經濟組織［15］，這也為政府的創租以及企業的尋租提供了便利條件。根據尋租經濟學，壟斷會扭曲社會資源的有效配置，造成社會福利損失和消費者損失，而受益的卻只是壟斷性國企和尋租者。

2.制定科學的評價機制、明確環保責任，發揮壟斷性國企在生態文明建設中的重要作用。建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。2012年11月，黨的十八大從新的歷史起點出發，做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，提出了努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展的長遠目標。

壟斷性國企一般都是大型企業，技術比較先進，投資比較大，內部管理比較規范，同時也代表了國家形象，對于實現生態文明建設目標的推進有義不容辭的責任。這就要求壟斷性國企不能一味地橫向去和其他企業相比，應該縱向地與自身的歷年環保指標相比，姑且不說達不到國家排放標準，就是達到國家的排放標準也不能說就萬事大吉了，反而更應該從自身出發，努力提升環保質量，這是一種政治態度，更是一種政治責任、社會責任，壟斷性國企應成為治污的表率。

3.進行合理的高管薪酬制度設計，取消某些國企高管的行政級別。根據委托代理理論，委托人應當授予代理人一定的決策權力，并根據其提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。由于我國壟斷性國有企業“所有者缺位”和“內部人控制”現象同時存在，因此，對于壟斷性國有企業的高管薪酬應當實行分類管理:一方面，對于可以在將來逐步允許民營企業進入的行業來說，要取消國有企業高管的行政級別，企業的高管應按職業經理人標準和市場化要求，由股東大會和董事會進行選聘，國企高管的任免、調動等不再由政府主管部門決定;另一方面，對于不能完全進入市場競爭的壟斷性國有企業，主要是提供公共物品和服務的行業，應更強調其公益性和公平性，以“不賠不賺”為原則進行企業運營，對企業實行類似政府式的管理，其高管可保留其行政級別，薪酬應當以同級別公務員的收入為標準，可增加適度的獎勵收入。需要注意的是，在壟斷行業中煙草業有一定的特殊性，國家要嚴格控制其高管薪酬收入。煙草行業企業雖然利潤不菲，但負外部效應極大，這種行業利潤的產生是以犧牲環境和民眾健康為代價的。國家要控制煙草業的發展，抑制對于煙草業的稅收渴望，切斷煙草與公益、煙草與廣告的聯系，防止其利潤的變相內化，煙草企業也應該將絕大部分利潤上繳國家，由國家通過轉移支付的手段進行二次分配。

4.完善信息披露機制，加強社會輿論監督。如前所分析的，在信息不對稱的背景下，公眾的利益受到損失，引發了社會不公，長此以往會積累巨大的社會不穩定風險，因此，壟斷性國有企業的信息披露機制和社會輿論對其的監督作用變得尤為重要。一是要重點披露壟斷性國有企業的高管薪酬。二是要規范審計、會計師事務所等組織。政府部門可通過公開招標的形式聘請第三方機構來審核壟斷性國企的運行成本，審核完畢后向社會公布，以此來確定公共產品和服務的價格。三是要充分發揮輿論監督作用。媒體要正確引導公眾對壟斷性國有企業進行監督，客觀地看待和報道有關信息，這些企業也應通過披露機制，將企業重要信息置于公眾的監督之下。最后，加強懲處力度，做到違法必究。加大違法打擊力度，不姑息縱容，維護良好的市場秩序和企業成長環境，促進經濟平穩健康發展。

注 釋

①數據根據2013年上市公司年報統計后計算得出。

［1］曼昆.經濟學原理［M］.北京:北京大學出版社，2001:326－329.

［2］中國統計摘要(2013)［M］.北京:中國統計出版社，2013:48.

［3］何偉.大國企質量很差 中石油年均利潤不足美孚1/50［N］.瞭望東方周刊，2010－06－07.

［4］劉戒驕.自然壟斷產業的放松管制與管制改革［J］.中國工業經濟，2000，(11).

［5］過勇，胡鞍鋼.行政壟斷、尋租與腐敗——轉型經濟腐敗機理研究［J］.經濟社會體制比較，2003，(2)

［6］余暉.政府管制與行政改革［J］.中國工業經濟，1997，(5).

［7］國家審計署.11 家央企2012年財務審計結果［EB/OL］.http: //fund.eustmoney.com/news，2014－06－20.

［8］Arthur C.Pigou.The Economics of Welfare［M］.London:Macmillan，1920.

［9］中國國有資產監督管理年鑒(2013)［M］.北京:中國財政經濟出版社，2013:37.

［10］世界銀行、中國國務院發展研究中心.2030年的中國: 建設現代、和諧、有創造力的社會［M］.北京: 中國財政經濟出版社，2013:117.

［11］2014年財富世界500 強排行榜［EB/OL］.http: //www.fortunechina.com/fortune，2014－07－07.

［12］羅納德·哈里·科斯，王寧.變革中國:市場經濟的中國之路［M］.北京:中信出版社.2013:240.

［13］張國.大學生就業意向呈“國進民退”趨勢［N］.中國青年報，2011－01－12.

［14］高明華.中國上市公司高管薪酬指數報告(2009)［M］.北京:經濟科學出版社.2010:136

［15］張維迎.國有企業的外部性［J］.軍工文化，2013，(1).