1932年—1937年中外預算制度比較

高瑋

（江蘇省財政科學研究所，南京 210009）

1932年—1937年中外預算制度比較

高瑋

（江蘇省財政科學研究所，南京 210009）

近代中國預算制度逐漸完善，1932年南京國民政府頒布了《預算法》，并設立了主計處專門負責編制預算。本文從預算書的形式、支出與收入預算方式、經費支出程序、公庫制度以及維持預算平衡的方式等多個方面，將近代中外的預算制度作了比較，以判斷當時中國的預算制度在形式上的完備性，結果表明，當時中國的預算制度已經相對完備，但是，制度的執行卻沒有達到預想的效果，這與預算法的生長環境密切相關。

預算制度 南京國民政府 中外比較

一、引言

預算制度是國家進行預算資金的籌集、分配、使用和管理過程中的規范體系，預算制度作為財政收支的管理辦法，是在特定的歷史范疇出現的，近代意義上的預算制度是隨著資本主義制度在西歐的確立，國家職能和財政分配的范圍日益擴大，國家部門之間權限的日益清晰而出現的，在20世紀30年代，西方主要工業化國家的預算制度已經相對成熟。相比之下，這一時期中國的預算制度正由傳統向現代制度變遷的過程之中，經歷了從無到有，從不完善到制度形式上逐步健全的過程。

從規章制度來看，1930年頒行的《十九年試辦預算章程》，詳細規定了預算的各項事宜，是對民國預算進行普遍指導的一般法律文件，也是近代中國預算法立法技術發展到一定程度的集中證明。1932年頒行的中國第一部正式的《預算法》，則標志著近代中國的預算法發展基本上成型，形成了一整套預算制度、主計制度和審計制度，構建了完全系統的程序和原則。

從機構設置來看，南京國民政府先后設立了財政監理委員會、預算委員會、財政委員會，以及軍委預算的決議機關等，沒有專門負責預算的機關，這一時期預算的編造由財政部會計司兼理負責。1931年仿照美國財政制度設立了主計處，下設歲計局，專門負責編審預算，并督促地方編報預算，此后，財政部僅負責收入和調度金融，主計處負責編制普通預算，行政院負責編制建設事業專款預算，中央政治委員會負責審核預算。

從規章制度的完善和機構設置的健全兩個角度來看，近代中國的預算制度在20世紀30年代出現了質的轉變，這是近代中國財政體制不斷完善的內在需要的結果，同時也是自清末以來不斷學習先進國家財政管理經驗的進程。本文試圖對當時中外預算制度進行比較，從形式上判斷當時中國與西方預算制度存在的差異，在此基礎上分析當時中國財政制度所存在的特殊性，以及預算制度與國家政治制度、經濟結構的關系。

二、預算制度的對比

（一）編制預算的職權

預算方式與政治體制密切相關，在內閣制下，各部門經費支出政策由內閣會議決定，而編制預算的權力屬于財政部長。英國由財政部長負責編制預算，法國從預算部設立之后，由財政部長會同預算部長編制預算，德國的財政部長負責編制預算，但是總統府預算以及審計法庭預算不由財政部長編制。

在總統制（如美國）下，各部門的經費支出政策由總統決定，而編制預算的權力屬于預算局，美國6月政務會議期間，總統提出財政政策大綱，作為各機關編制預算的根據，各部門負責人報告以往年度及本年所需的預算。總統所決定的政策通知到各部門，各部門按照此政策中的規定，編制預算送交預算局。

這一時期中國的財政制度不同于英美國家，中央政治委員會決定財政政策，各部門以此作為編制預算的根據。1931年設立主計處，編制預算的權力從財政部轉移到主計處，財政部僅承擔財政執行的責任，主計處設歲計局專門負責編制預算，但是，主計處并沒有擬定財政計劃的權力，僅僅是匯集各部門的預算，送交中央政治委員會審核，中央政治委員會擁有決定預算的權力。

（二）預算書的形式

英國、法國等國的預算書包括多項預算文件。英國預算書第一項文件為詳細支出預算書，在會計年度開始之前提交給國會；第二項文件是財政說明書，是為了闡釋財政計劃，與德國的預算說明書以及法國的預算理由書目的相同；第三項文件為預算演說辭，是財政部長在向國會提交財政說明書時的講話，為了說明財政計劃的變更，以及財政的現狀，與法國的預算演說辭相類似。法國預算書的形式較為分散，法國在第一次世界大戰之后力圖實現預算書在形式上的統一，但是除了國家總預算，還有諸多特別預算，比如特別基金預算、戰爭債務賠償基金預算等。

美國、中國等國的預算書是單一預算，附加預算說明。美國預算書分為兩部分：第一部分包含往年收支的大概說明，以及對本年度和下年度收支的估計；第二部分編列各部門經費的詳細預算。中國預算方式仿照美國制度，根據1932年《預算法》的規定，采用單一整部的預算，附加相關文件，總預算分為上下兩篇，上篇說明財政整體情況，分析財政現狀；下篇分列部門類別、基金類別的預算。1937年《修正預算法》規定，仍然采用單一預算書形式，只是內容有較大變更，分為總說明書、總預算表、單位預算表，以及計劃附屬預算表、計劃預算施行條例草案五部分。

（三）會計年度

會計年度大致可以分為三類：第一是歷年制。預算年度開始的日期與自然年度相同，即從1月1日開始，至12月31日結束，中國、法國、比利時、荷蘭、瑞士等國采用這一制度。第二是四月制。從4月1日起至次年3月31日止，英國、德國、丹麥、日本等國采用這一制度。第三是七月制。從7月1日起至次年6月31日止，美國、意大利、西班牙等國采用這一制度。

1916年中國會計年度采用七月制，1936年中央政治委員出于多方面的考慮將會計年度改為采用歷年制，理由包括：第一，歷年制與財政情況相符。中國中央省縣稅收，都在冬春及晚秋多，而夏季和初秋相對少一些，每年的財政收入在1月份要比7月份寬裕，因此適宜采用歷年制；第二，歷年制與國情相符。近代中國是典型的農業國家，從春到冬是一種自然年度，財政年度應當與經濟年度相適應；第三，歷年制與民俗相符。一月是一年的起始，這與中華民族的歷史習俗相一致，因此適合采用歷年制。

（四）支出預算方式

英國、德國等國家采用分散的預算方式，不同的支出費用采用不同的編制程序。英國政務費編制程序和軍費的編制程序不同。政務費預算的編制，由財政部通知各部門編制下年度預算。通常根據上年度的數目計算其支出預算，并在10月1日之后，次年1月初之前，將預算交往財政部，并附上預算說明書。財政部對各部預算有建議修改的權力，并有最后核定的權力。軍費預算的編制，由海軍第一大臣向所屬各部門發出命令，編制下年度預算綱要，比如建造軍艦、軍港等，送到中央海軍財政委員會，審核后將審查報告送還海軍第一大臣復核，再由海軍第一大臣轉送至財政部長，根據這一綱要編成詳細預算。

德國總統府及審計法庭預算編制的手續，與其他各部門預算編制的手續不同。德國各部所編的預算，送交財政部長核定后，再經內閣通過，但總統府預算及審計法庭預算的編制，與財政部長無關，不受其審核。

美國、法國采用統一的預算方式。美國支出預算編制的程序與英國的軍費預算程序相似，各部門預算經過兩次編制，第一次為初步預算，第二次為修改預算。初步預算的編制由預算局在六月底或七月初發出通知，附上預算格式，列明上年度各項預算數，送至各部門用于編制次年度預算，各部門由編制預算的人員在格式內填好預算數送還預算局。國會和最高法庭的預算也同時送交預算局，但這兩者的預算不受預算局長的審核，僅僅是由預算局編列到總預算之內。預算局收到各機關預算后，計算總數并送交預算局長，轉送預算委員會審核，然后通知各部門編制修正預算。修正預算的編制則是在各部門接到通知后，對照總數修正初步預算，重新分配各項數目，編成修正預算，在9月15日之前送交預算局。修正預算經預算局核定后，在10月初編制成總預算送交國會。

法國預算編制工作開始于10月或11月，由財政部長通知各部部長，請各部編制次年度預算，各部編制預算，由地方行政機關協助。部長在預算組的協助下，將各司所送的預算加以修正，編成部門預算送交財政部。財政部收到各部門預算后，由專管預算的會計司匯編，送交財政部長。自從預算部設立后，財政部長會同預算部長編制預算。

近代中國根據《預算法》的規定，各部門編制次年度第一級預算，要在11月30日以前送交其主管部門，各主管部門審核第一級預算，并匯編分類預算，成為第二級預算，規定在1月15日之前送到主計處，主計處審核第二級預算，簽署意見并匯編成總預算，在3月15日以前連同審查意見書呈送中央政治委員會，由中央政治委員會送交財政專門委員會審查。根據收支平衡原則，送由國民政府發給主計處，編成總預算案。此外，還需要在4月1日之前，由主計處將總預算案連同中央政治委員會議決案，呈請國民政府交行政院，提請由立法院核議，立法院在6月15日之前將總預算決議呈請國民政府公布。

（五）收入預算方式

收入預算的計算方法，分為自動法、平均法和直算法三種。自動法即以上年度實收數為基礎，判斷下年度收入的預算數；平均法將之前三年或五年年度增量的平均值，加上去年的實收數作為下年度的收入預算；直算法以本年的實收數為根據，根據將來的需要做增減，作為下年度收入的預算數。

英國采用直算法，英國在預算年度開始后，就將收入預算送交眾議院，剛好在上年預算年度結束時，將上年度各項實收數作為參考，推測本年度經濟社會的變動。英國財政部負有編制收入預算的責任，匯集各收入機關所編制的收入預算。收入預算的工作由關統局的統計室擔任，統計室統計過去若干年各種稅收的數目，并且以上年度實收數為根據，判斷次年度的情況，據此而做出預計，得到次年度的預計數目。

美國同時采用自動、平均、直算三種方法。美國收入也由財政部編制，但需要經過預算局長的審核，如果有修正，預算局長會同財政部長商定，預算局長全權負責收入預算的編制。當財政部編制收入預算時，如果編制關稅收入預算，由關稅局長、政府所派的會計員及統計科長三人共同編制，每人依照自己所定辦法計算，這樣三人所計算的不同結果由會議方式決定，所得預算送交預算局長。

中國收入預算根據各種收入性質來計算，按照《預算章程》第十九條的規定：（1）屬于產銷性質的稅收，如鹽稅、煙酒稅、統稅等以本區域內的產銷數額計算；（2）屬于進出口貨物的關稅收入，以本區域內輸入輸出的狀況估計；（3）屬于估定物的稅捐收入，如田賦房捐等，以本區域內估定物的數額計算；（4）屬于行為稅的收入，如印花稅等，以本區域內商市民力的狀況估計；（5）屬于營業稅的收入，以本區域內商業狀況估計；（6）屬于沙田官產屯衛田地的收入，以本區域內沙田官產屯衛田地的數額，以及清理的狀況估計；（7）屬于行政的收入，如登記、檢驗注冊牌照訴訟、罰金等，以法令的規定及各機關行政的狀況估計；（8）屬于事業的收入，如學費及試驗場所出產品的變價等，以事業的狀況估計；（9）屬于國家及地方營業的收入，以營業狀況連同成本估計；（10）各項收入如果不能以上列各項規定計算的，以最近三年間實收狀況為根據；逐年遞增或逐年遞減的，按增減比例及增減原因估計，如果增減不固定，按三年間平均數并參照增減原因估計。

（六）經費支出程序

支付制度分為統一支付制度和分散支付制度兩種，其中，統一支付制度要求各部門支付的經費集中到財政部專設支付的部門負責，財政部發放各部門款項，按期向專管支付的部門發放，但款項仍存在代理國庫的銀行，各部門每天決定給領款人的支付款項，然后通知支付部門，并給予領款人付款憑單，領款人持憑單向付款部門領款，支付部門接到憑單后，加以稽核，才給予發放。分散支付制度即各部門自行支付，按期依照預算規定，向國庫領取總額，各自保管，并通過各部門發給領款人。

英國采取統一支付制度。英國支付程序分為兩個階段：第一階段由預算上所指定款項從國庫撥交各部門經費帳；第二階段由預算上所指定款項，從各部門經費帳直接付給領款人。第一階段中，根據英國制度，國庫總基金存在英格蘭銀行，并不直接付給國家的債權人，各部門如果有需要，必須通過支付局向英格蘭銀行領取，而各部門向領款人付款也必須經過支付局，所以支付局是辦理各部門實際支付的重要途徑。經費劃歸各部門，在英格蘭銀行并不依據各部門所定的數目分別立賬，一切經費均統一到國庫總基金存款賬目之下。第二階段中，各部門支付給領款人，均由支付局辦理，支付局的職責是管理各項支出，向領款人支付。財政部自得到審計長核準的申請款項后，就可以開出支付清單通知支付局，并通知英格蘭銀行，將該款項轉到支付局帳內，支付局對于預算上規定的各款項，每月結賬一次，但對于軍務費的各款項，則每季度結賬一次。

美國采用分散支付制度，議會通過經費后，財政部長簽署并發出經費支付書，送交審計長，經其核準簽署后，該支付書產生效力，而款項才準予發給各部門。各部門在申請款項用于支出時，必須將領款請求書送到財政部，轉送審計長審核，經其核準后，由審計長向財政部長發出支付賬目通知書，令國庫撥款到各部門的支付處，由支付處向領款人直接發給支票，是各部門實際支付給領款人，由部門支付處自行辦理，不同于英國統一由支付局辦理。

法國也采用分散支付制度，每月由財政部長令國庫司長分派各部門的經費金額，各部門自行承擔支付經費的職責，國庫司長負責審核各部門的經費支付請求書，要求所申請的金額必須在每月分派額之內，而且所需的款項不得超過預算的規定。經其核準后，財政部將請求書送還各部，并通知中央付款處，照數撥付給各部門，而各部門付款給債權人時，由各部門的會計員來辦理，在法國支付制度之下，財政部長對國庫款項撥交各部有絕對的權力，不同于英美必須經過審計長核準才能撥付的支付制度。

中國也采用分散支付制度，各部門自行支付，1927年財政部《會計例則》第三章有支付程序的規定，1928年《審計法》及《審計法施行細則》也有關于支付制度的規定，1933年中央各部門收支款項由國庫統一辦理，關于支付手續的辦法規定比較詳細，自1937年中央政治委員會第十八次會議通過建設事業專款收支及審核辦法后，建設事業專款收支的手續就不同于普通預算所定經費支出的手續。普通預算經費支付程序規定，財政部門發放各項經費，支付書應當送交審計部門審核，審核不通過，國庫不得付款或轉賬，中央各部門經費均由國庫統籌核發。建設事業專款支付程序則規定，建設事業專款基金，由國庫依照預算撥入建設事業專款帳，作為建設公債還本付息，建設事業專款預算所列各單位經費，原有指定的款項，或以自有收入沖抵的，仍照舊辦理向國庫轉賬。建設事業專款預算所列的各單位經費，均應由支用部門在年度開始前編制分派表，附加詳細說明，送主管機關審核，并轉交審核委員會核定，作為撥款的根據。

（七）公庫制度

公庫是指為政府管理現金、票據、證券以及其他財物的機關；凡管理政府現金出納及其票據、證券和其他財物保管的方法，就稱為公庫制度。中央政府的公庫，稱為國庫，省政府的公庫稱為省庫，縣市政府的公庫，稱為縣市庫。金庫僅針對現金，當時的金庫制度有三種：第一是統一金庫制度，凡國家一切出納，都由統一金庫負責；第二是行政局部金庫制度，各部門的收支，依照行政類別分別設立金庫保管，即使在同一部門，因為行政類別的原因而分屬不同的金庫；第三是部門金庫制度，各部門都自設金庫，管理其出納。統一金庫制度也有三項制度：第一是獨立金庫制，政府自設金庫管理收支，不用銀行代理；第二是委托保管制，政府委托銀行代管，其出納不另設專管機關，但國家存放的公款與銀行的資金嚴格分離，以保護公款安全；第三是銀行存款制，政府的現金出納，由銀行管理，銀行收到政府現金時，依照存款辦法作為政府存款，類似于普通存款，付給利息，在政府支付時，以支票發放。

當時各國主要采用統一金庫制，以及銀行存款制。英國自1866年國庫審計法公布后，依照該法的規定，國庫收入集中于國庫，總基金存入英格蘭銀行，采用銀行存款制。美國建國初期，國家收入存放在各銀行，1837年因經濟危機銀行倒閉，導致國庫受損，之后采用獨立統一金庫制，在財政部內設金庫局，在全國重要城市設九個分金庫，全國收入都由金庫局管理，這種制度比較安全，但是可能會妨礙社會資金的流通。1913年聯邦準備銀行成立，國家出納由聯邦準備銀行管理，而聯邦準備銀行逐漸取代金庫局的職務，到1921年開始完全行使職權，此后國家公款統一存放在在聯邦準備銀行。法國采用獨立統一制度，財政部內設總金庫負責全國收支，各省設金庫出納官，管理省內的公款出納。

近代中國的公庫制度逐步過渡到統一金庫制。民國成立后，中國銀行和交通銀行在法律上雖然有代理國庫的權利，但是在北京政府時期，各省軍閥截留中央稅款，自行存放；而海關收入及鹽稅擔保外債部分都存放在外國銀行。1927年南京國民政府成立之后，規定中央銀行代理國庫，管理國家出納，國庫逐漸統一。但是，統一金庫只包括國家收入總存款，而不包括普通經費存款，如財政部的公款出納，由中央銀行統一管理，而各部門從國庫領取經費后，各自存放在往來銀行，所以有時國家收入總存款不足時，各部門的普通經費存款還有余。各部門在有結余存款時，不繳還國庫，甚至追加預算。這種追加預算不但耗費國家財力，而且使國庫失去調遣資金的作用。

（八）維持預算平衡的方法

由于經濟環境的變化，實際收支與預計收支難以保持一致，常常使預算失去平衡。而維持實施預算平衡的方法，主要有三種：收支經常計劃、流用制度和預備金。

1.收支經常計劃。立法部門通過預算之后，執行部門就制定收支經常計劃，這種計劃就是財政施行的方式。在計劃支出方面，由各支用部門說明將來工作進行的程序，擬定按月、按季度的支用分配額，以決定支出經費的比例。在計劃收入方面，財政部需要明確國庫預計收入數額，以及同時期（每月或每季度）支出經費的分配額，兩者相抵可以得到實際的盈余或不足。

英國和法國財政部門嚴格通過收支經常計劃來維持預算平衡。英國財政部要求各支用部門送來工作計劃，以及實施經費計算書，核準后就將此計劃作為會計年度內發放經費的根據，據此監督各部門的支出。如果遇到情況變化，財政部也要求變更計劃以平衡預算。法國財政部長通知各部門負責人，送交每月支付計算書以及支出的總數，并與同時期預算所定收入的總額相比，要達到預算平衡。

美國在20世紀30年代應對經濟危機時期才采用了收支經常計劃。美國財政部監督各部門支出的權力遠不如英法等國。立法部門通過預算后，各部門根據預算就有領款支用的權利。1933年經濟危機發生后，為了應對困難，有必要提高監督的權力，所以1933年經濟法規定總統有暫時監督預算實施的權力。

近代中國財政部監督各部門經費支出的權力也要小于英國。根據1937年4月公布的《修正預算法》第四十八條至五十條的規定，中國在實施預算時，各部門要按照其法定預算數額，收入根據來源類科目，經費根據用途類科目，編制分配預算。各部門根據實際情況編制按月分配預算，在預算公布后半月內制定；或者根據實施計劃編制按期分配預算，在計劃實施前一個月編制。根據中央各部門管理收支款由國庫統一處理辦法第十二條的規定，也只提到中央各機關申領經費必須依據預算或法案，填寫申請款項書，連同支付預算書送交財政部，而沒有規定財政部有修改支付預算書的權力。因此，財政部在維持執行預算的平衡時存在困難。

2.流用制度。各部門執行預算時，往往有甲項目經費因節省或延辦而有結余，而乙項目的經費因物價上漲或估計不足而導致短缺，將甲項目的結余流用到乙項目的短缺，這也是維持平衡預算的一種方法。

英國在政務費方面，如果甲項目的經費流用到乙項目，財政部無權核準，如果項目的經費超支，只有向國會請求追加預算來彌補。在軍務費方面，各項目的經費可以互相流用，但不能超過軍費的總數，這也由國會批準。根據每年準款法（Appropriation Act）第四條規定：如果在軍務費總數之內，得到財政部的核準，任何項目經費有結余，可以流用到經費不足的項目，軍務費流用的限制比政務費要寬松。法國在1861年—1871年間采用靈活的流用制度，允許在各項目之間流用，但是在1871年之后廢除了這一制度，如果實際支出超出預算，必須向國會請求追加預算。相比之下，德國的流用制度比較寬松，各項目經費可自行移用。

美國禁止采用流用制度，國會堅持預算所列項目的經費不得流用，如果遇到某項目經費必須增加，就批準補足預算。同樣，近代中國在法律上規定不允許采用流用制度，但是實際操作中是存在流用的。根據《預算章程》第三十一條的規定“歲出預算公布后，各級機關，應各照案執行核實支用，不得超過”。對于流用的限制非常嚴格。然而事實上，各部門實施預算時，如果遇到甲項目經費有余，乙項目經費不足時，可以任意流用，但是需要通知主計處登記，由國庫轉賬。根據1937年《修正預算法》第五十四條規定“各機關的經費預算，其歲出用途別同各科中有一科目之經費不足，而他科目有存余時，經原核定分配款之長官或機關核準得流用之，但不得流用為用人經費，并應由核準機關分別通知中央主計機關，審計機關及財政部”。第五十三條規定“各機關執行分配預算，遇各科之經費有剩余時，得轉入下月份支用，但以同年度為限。”第五十五條規定“各基金之經費不得流用”。

3.預備金制度。預備金是在預算上特設的一項經費，而沒有明確的用途，用以應付臨時緊急事故發生的需要，或補充原預算額的不足，以維持預算平衡。預備金的設置方法，有集中、分散及兩者并用三種。集中法是在國家總經費之外，設置預備金總數；分散法是各部門在確定經費之外，另外設置預備金；兩者并用法是除了各部門在設置預備金外，又在總預算上另外設置總額預備金。

英國和美國都采用集中預備金制，在總預算上設置預備金，以補充預算外支出。英國設置了行政補助費和政務緊急基金。行政補助費是在遇到緊急支出，而預算并沒有規定的，且議會又在休會期間，如果財政部認為有必要支出，就負責準予先行支出，事后得到議會的認可。英國國會規定政務緊急基金數額是150萬鎊。各部門遇到意外情況急需支出，而預算中沒有規定的，經財政部核準后，可以動用這種基金，以應付小額政務費的需要，但必須向國會請求追加預算，照數歸還，每年必須維持原定數額。這項基金的賬目，必須每年由審計部長及國庫收支審核委員會檢查。美國預備金用以調節法定經費與實支數相差的數目，這項準備金從會計年度開始時，從各支用部門的經費中，提取一定比例的數額，作為準備金，以應付會計年度中不足支付的需要。如果遇到收入減少，也可以動用此預備金，以維持收支平衡。

近代中國預備金制度，同時采用集中、分散兩種制度。根據1932年《預算法》的規定，準備金分為常備金、預備金以及后備金三種。常備金在行政預算中設定，由第一、第二、第三各級部門編制本部門行政預算時，除按照科目分類確定經常支出數，額外應劃出經費全額百分之五，或其他相當的數額，作為各部門的常備金，以供行政預算各科目支出不足時應用，或預算外發生的支出，各部門執行行政預算，如果有的科目經費有剩余，按月撥入常備金。各第二級部門的分預算要設其總額百分之一至百分之二為預備金。總預算要設其總額百分之三至百分之五為后備金。根據1937年《修正預算法》的規定，預備金分第一預備金及第二預備金兩種。第一預備金在第二級單位預算中設定，其數額等于第二級部門預算總額百分之一至百分之二。第二預備金在總預算中設定，其數額等于總預算數百分之一至百分之三。

三、結語

從形式來看，1932年—1937年間中國的預算制度已經日漸完善，無論是法律法規還是機構設置都與西方工業化國家的完善程度相接近，預算制度作為財政體制的核心，這一制度的進步，標志著這一時期是近代中國由傳統財政制度轉變為現代財政制度的重要歷史階段。但是，形式上的完備卻與實質上的執行情況兩相脫節，好的制度沒有催生出預想之中的結果，如雖然采用統一金庫制，國庫卻無法調度各部門的結余資金；雖然采用收支經常計劃，財政部卻因為沒有修改支付預算書的權力，而難以維持預算平衡；盡管支付制度有章可循，但是任意流用的現象卻屢禁不止；盡管設立了預備金制度，卻反而引發各部門爭相動用預備費，造成不必要的浪費。種種現象都表明，制度的完善絕不僅僅是形式上的完備，預算制度的確立不能僅僅停留在法規的制定階段，而是要將預算法的精神得以全面的貫徹，只有理解預算法的基礎是憲政，只有建立起以憲政為基礎的社會結構，培育出崇尚自由、民主的社會土壤，才能真正建立起現代化的預算制度。反觀近代中國，盡管有了表面上的預算法體系，也只是作為一種財政方式，難以發揮預算法應有的管理和制約作用。

〔1〕李超英.比較財政制度[M].商務印書館，1938年.

〔2〕財政部《財政制度國際比較》課題組.英國財政制度[M].中國財政經濟出版社，1999年.

〔3〕財政部統計科.民國財政紀要[M].1916年.

〔4〕蔣曉偉.中國經濟法制史[M].知識出版社，1994年.

〔5〕史全生.中華民國經濟史[M].江蘇人民出版社，1989年.

【責任編輯 連家明】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0026-07

2013-03-25

高瑋，經濟學博士，助理研究員，南京大學與江蘇省宏觀經濟研究院聯合招收博士后，主要從事財政政策研究。