我國環境稅收制度改革的國際經驗借鑒及政策選擇

金 明，栗曉宏

（1.吉林財經大學法學院，長春130117；2.中共吉林省委黨校馬克思理論研究所，長春130012）

我國環境稅收制度改革的國際經驗借鑒及政策選擇

金 明1，栗曉宏2

（1.吉林財經大學法學院，長春130117；2.中共吉林省委黨校馬克思理論研究所，長春130012）

西方發達國家環境稅收經驗表明，健全的環境稅制、完善的稅率調節以及環境稅與其他環境激勵措施協同發展，是促使環境稅收發揮功能的重要路徑。我國環境稅收的主要影響因素是經濟因素和技術因素，由此應在當前稅費并存模式下構建重點型環境稅制，并逐步向完整型環境稅制過渡；設置環境稅改革的補充性政策，逐步推行環境稅與其他激勵措施協同發展，豐富我國稅收制度的生態多樣性，以解決經濟社會發展進程中資源環境瓶頸。

西方國家；環境稅；法律制度；國際經驗

一、文獻綜述

西方發達國家對環境稅收制度改革進行了相關研究與實踐，如T.Barker等人［1］運用E3ME和GINFORS兩種方法［2］做了初步評估，并認為稅與補貼相結合的模式、稅率調整等方式是發揮環境稅收作用的重要環節；S.Giljum等人［3］的宏觀模型分析表明，在全球氣候合作背景下的環境稅收效果更加顯著。在OECD國家，丹麥、芬蘭、挪威等國家主要征收碳稅，美國、德國、日本、挪威、瑞典、荷蘭等國家征收SO2稅，其中德國、荷蘭、新加坡、美國、俄羅斯、日本和瑞典等國家均實施獨立性環境稅征收模式，效果較好。在我國，自1990年代以來，國內學者逐步開展環境稅方面的研究，如曲格平在“如何利用國際環境浪潮推動我國的環境保護工作”一文中，闡述了北歐國家的環境稅政策。進入21世紀以后，隨著經濟社會發展與環境保護矛盾的日益突出，環境稅收制度的重要性日益顯現，國內學者也相繼開展了國外環境稅收經驗與我國稅收模式體例構建等方面的大量研究，如葛察忠、王金南、楊金田［4］闡述了國外（尤其是OECD國家）環境稅的發展趨勢，指出中國目前缺乏真正的環境稅；魏珣、馬中［5］等認為應將環境稅納入現有稅費體系，確定基于征管能力和對經濟影響的合理稅基，并制定階段性收入使用方案；曹明德、毛濤［6］認為我國應確立污染稅、資源稅、能源稅和交通環保稅等基本稅收類型，征收范圍拓展到資源、能源、污染防治和交通等領域；李云燕、張強軍［7］認為應建立完善的環境稅費體系，并完善約束性和激勵性的環境稅收措施。

二、我國環境稅收影響因素分析

目前，我國現行稅收制度中還沒有專門的環境保護稅種，主要通過資源稅、消費稅、車船使用稅、城市建設維護稅和城鎮土地使用稅等相關稅種進行調節［4］。1990年代以來，我國與環境有關的稅收收入不斷增加，尤其是進入21世紀以后，稅收額度有了大幅增長，這與同時期經濟快速發展緊密相關。

資源稅、車船稅等與環境相關稅收，對我國環境保護和污染防治起到了一定的促進作用，但是由于相關稅收并非專門為資源保護及污染防治所設，在環境保護與污染控制方面作用不大，急需改進，以滿足日益嚴峻的資源環境保護形勢對稅收制度改革的需求。

環境稅是經濟社會發展進程中經濟發展與資源環境矛盾日益突出的產物，作為一種調整經濟社會發展與環境保護矛盾的有效經濟手段，環境稅收受技術水平、經濟發展、人口增長、工業化和城市化進程等因素的影響較大。

1.技術因素

技術是促進經濟社會發展的重要手段，也是資源節約與循環利用、環境改善的重要支撐。技術因素是影響環境稅收的主要因素，技術水平越高，則資源環境利用率就越高，單位GDP產出消耗的資源越少、排污量越低，并且相對應的環境稅收越低；反之，如果國家技術水平不高，經濟發展為粗放型發展，則單位GDP產出消耗的資源量大、排污量多，環境稅收較高。近年來，我國環境稅收占比不斷增加，從1990年代的0.5%上升到2011年的1%，增加了一倍，這表明我國環境技術進步明顯滯后，經濟社會發展過程中的資源利用效率不高，導致資源需求量不斷增加，環境稅收額度和比例不斷增加。由此，我國環境稅收改革應以促進資源環境技術進步為重要領域。

2.經濟因素

經濟因素是除技術因素外對環境稅收影響最大的因素。資源環境是重要的生產資料，經濟的快速發展過程中消耗了大量的能源資源和礦產資源，并不斷向環境中排放大量的廢棄物，致使自然資源日益稀缺，環境質量呈不斷惡化的趨勢。由此，我國現階段的資源消耗和環境污染與經濟快速發展緊密相關，在技術水平一定的情況下，經濟的快速發展將導致資源利用及污染物排放總量的不斷增加，進而對環境稅種、稅費改革需求不斷增加；而環境稅收及稅制的變化將在某種程度上影響到經濟發展速度，所以，我國環境稅收制度改革應充分考慮經濟發展與環境稅收間的關系平衡。

3.人口因素

人口發展對環境稅收的影響較大，主要表現為人口增加導致消費需求的增加。隨著經濟社會的不斷發展，居民消費需求逐漸從“衣、食”向“住、行、樂”發展，居住條件的不斷改善、汽車數量的不斷增加以及其他消費物品需求量的增加，均間接導致了資源的大量消耗與污染物的大量排放，政府不得不采取包括環境稅收在內的各種措施進行環境質量改善。所以，人口也是影響環境稅收的因素之一。

4.工業化、城市化因素

工業化的快速推進消耗了大量的資源并排放大量的污染物，城市化進程的加速，不僅導致基礎設施建設規模不斷擴大，還帶來人們生活方式模式的不斷轉變，對資源環境的影響不斷增加，進而影響到環境稅收及稅制發展。

三、西方國家環境稅收的經驗借鑒與啟示

20世紀中葉以來，世界八大公害事件的發生，使各國不斷重視環境稅這一經濟手段對于環境保護的重要作用，紛紛針對具體資源和具體污染物征收環境稅，并結合環境問題與區域特色進行不斷的改革。

1970年代英美開始征收資源環境稅。美國于1972年率先按照二氧化硫排放量征收二氧化硫稅；英國于1975年頒布《石油稅收法案》后開征石油收益稅。1980年代以后，隨著發達國家對環境污染防治問題的不斷重視，傳統稅收法律制度在環境危機的沖擊下面臨重大調整，大量環境稅收措施以及一些全新的環境稅種被相繼引入，西方環境稅收制度正式形成，例如，美國于1980年開始對末端污染物征收聯邦稅，法國于1985年開征硫稅。進入1990年代，為了保證環境稅與傳統稅制的協調統一，北歐國家率先開始了以“全面綠化稅制”為標志的環境稅制改革嘗試，在此期間，在OECD環境政策委員會和財務委員會的共同推動下，所有的經合組織國家都不同程度地引入了環境稅，如比利時1993年在《生態稅法》中規定了一系列生態稅，建立了頗具規模的環境稅收體系；隨著北歐諸國對環境稅收體制的良性改革，越來越多的國家開始實施全面、綜合的“綠化稅制”改革，環境稅法律制度日趨成熟和完善。［8］進21世紀后，日益嚴厲的碳減排目標和眾多政府通過稅收減少公共赤字的需要相結合，正在促使人們對碳稅、能源稅和環境稅改革的興趣再次提升，如，丹麥、愛爾蘭和瑞典都在2009年引入了新的（重組的）綠色財政工具。［9］

發達國家環境稅制度產生和發展有效地促進了各國資源保護和環境污染控制，主要經驗有以下幾點。

1.環境稅制的設置應當符合“收入中性”原則

環境稅的目的是政府通過為環境資源建立一個合理的價格來調整市場主體的行為，以矯正市場失靈，這就決定了環境稅不能完全遵守“稅收中性”的原則。很多OECD國家在環境稅制改革中倡導“收入中性”原則［5］，并在一定程度上將稅基由勞動所得轉向環境污染，納稅人不會因為環境稅的調整而增加額外負擔，從而使企業環境污染治理外部成本內部化；同時，國家環境稅費的征收不能成為資源配置的決定因素，否則，將不可避免地干擾市場經濟的正常運行。

2.開設專門的環境稅種、健全環境稅制

環境稅種和環境稅制設置與各國資源稟賦特征、污染物排放特征和政治體制及機構設置等因素緊密相關。發達國家開征專門的環境稅種，大體上可以劃分為污染排放稅、資源稅、能源消費稅、機動車稅等，只是征收對象與方法不同而已。而且，世界各國的環境稅制劃分為四個層次，即零散型、簡單型、重點型和完整型［5］，大多數發展中國家的環境稅沒有成體系的環境稅制，為零散性環境稅收；眾多非歐盟的OECD國家，如美國、日本和澳大利亞環境稅收是較為簡單的能源稅，保護性較強，為簡單型；德國、法國和英國是典型的重點型稅制設置的國家，在原有稅收體系的基礎上做出有針對性的調整，以能源產品多重征稅和差別稅率為重點，實現能源的消費水平明顯下降和污染減排；丹麥、芬蘭、瑞典等國家的完整型稅制結合“綠色財政改革”，經歷了比較全面徹底的結構調整，逐漸實現了稅收負擔從所得稅向消費稅的轉移，形成了較為完整的環境稅收體系并逐步納入國家稅收體系，且稅制體系層次分明，稅率變化明顯。從簡單型環境稅制到完整型環境稅制設置，體現了不同國家不同經濟社會發展的資源環境稟賦以及政治體制的差別，稅制體制設置較為健全。

3.重視稅率的調節作用

實踐表明，各個國家在制定環境稅率時會充分重視其對企業和消費者的刺激作用，調節生產和消費的行為。例如，瑞典對具有污染的燃料油征稅，采用較高的稅率達到刺激效果，結果導致其從市場消失。OECD國家運用行業差別稅率和產品差別稅率，例如，芬蘭的電稅設置為兩檔，工業和溫室種植業采用較低的稅率，家庭和服務業采用較高的稅率。所以，重視稅率的調節作用，設置合理的稅率是環境稅的關鍵環節。

4.注重環境稅與其他環境激勵措施協調性

發達國家在開展環境稅制的同時，并沒有摒棄其他的環境經濟政策，而是十分注重與各種環境經濟政策的協調利用，并且強調環境稅和各種環境經濟政策的協調性，從而發揮環境稅的最大作用。M.Janicke等個例研究表明，德國的環境稅改革得到了一系列補充性政策的支持，后者在刺激環境技術發展方面是非常有效的，且能以較小的稅制改革成本實現既定的環境目標。環境稅改革及相應的補充性政策可以使全球的溫室氣體排放在2020年時實現穩定，其整個支出不超過當年GDP的2%，或者只能相當于每年的經濟增長率降低0.1%，這對于過去數年中3%的全球平均年增長率來說只是很小的一個比例。這在一定程度上對我國環境稅制度的構建有一定的借鑒價值。

四、我國環境稅收制度改革的政策選擇

西方發達國家的實踐經驗表明，環境稅改革不僅能有效地改善資源環境，還能對更大范圍內的經濟發展有積極推動作用。分析顯示，現階段我國環境稅收的主要影響因素為技術因素和經濟因素，現有改革應以促進資源環境技術進步為重要領域，并充分考慮經濟發展與環境稅收間的關系平衡。因此，借鑒國外經驗并結合我國經濟技術發展前景進行環境稅改革是實現我國節能減排目標有效而經濟的手段。結合我國環境稅收影響因素分析，環境稅收制度改革應采取以下措施。

1.明確環境稅類型

我國在環境稅類型設置方面，可參考國外經驗，考慮經濟社會發展及工業化、城市化進程，結合“誰利用、誰補償，誰污染、誰治理”等原則，逐步確立能源稅、資源稅、污染稅和交通環保稅等類型的環保稅收。一方面，在能源、資源和交通領域，通過適當提高稅率，使稅收價格在反映出資源、能源經濟價值的同時，也能反映出其生態價值和社會價值。另一方面，新環境稅收制度構建，應按照國外立法經驗，在征收排污費的同時，也開征污染稅。

2.構建重點型環境稅制改革，并逐步向完整型過渡

發達國家的經驗表明，完善的稅制設置能夠有效實現環境稅收的效用。結合我國經濟社會發展現狀、資源稟賦、技術進步以及環境污染現狀，先期考慮在稅費并存模式下與排污收費制度協調發展，對現有的環境稅收框架體制進行有針對性調整，從而刺激能源消費量的降低、技術進步和污染減排；待社會環境成熟后，實現稅收負擔從所得稅向消費稅轉移，形成與國家稅收體系相一致的完整型環境稅收體制。

3.堅持稅收中性的原則

我國推行環境稅制度時應參照發達國家的模式，堅持稅收中性的政策，并對環境稅收入進行合理的分配和使用，適當調整中央與地區之間的環境稅收入分享比例，增加對地方的分配，為地方環境保護的進一步發展提供經濟支撐和基礎保障。實行環境稅收入專款專用，作為環境保護專項資金。一方面用于污染處理設備的投資、治污設備或技術的研發、相關人員的培訓等污染源的治理；另一方面為環境保護科研部門提供科研經費，促進環保科技新發展，探索高科技的治污之路，從源頭到治理實現新的跨越，為我國環保事業的進一步發展做出貢獻。

4.設置環境稅改革的補充性政策

財政制度是一個復雜的、因各國情況而不同的制度框架，環境稅改革必須考慮改革對財政制度框架的影響。發達國家的實踐表明，以市場為基礎的政策工具并不是環境政策中的唯一選擇，環境稅改革的環境效果將會因與行政規制、自愿型協議、信息的協同等其他政策的落實而大大提高，所以我國環境稅改革應考慮結合其補充性政策協調發展。一種旨在生態文明建設的有效的環境稅改革應基于一個更大的政策框架，考慮到特殊行業的行政規制問題，如能效、建筑、交通工具和電站等。環境稅改革必然導致某種資源價格上升，可能存在因其未能夠消除能源價格的上升而不受歡迎性。所以，環境稅改革過程中應充分考慮環境稅改革對部分特殊群體、部分弱勢群體帶來的沖擊，并設置補充性政策，如差別匯率等，以公平公正的推進制度實施，實現資源節約、環境保護及經濟社會可持續發展。

［1］Barker，T.，C.Lutz，B.Meyer，etal.Modeling an ETR for Europe［A］.In P.Ekins，S.Speck（eds.）.Environmental Tax Reform（ETR）：A Policy for Green Growth［C］.Oxford：Oxford University Press，2010.

［2］Eurostat.Taxation Trends in the European Union Data for the EU Member States and N－orway［R］.Luxembourg：the EuropeanCommunities，2009.

［3］Giljum，S.，C.Lutz，C.Polzin.Global econom ic and environmental impacts of an ETR for E－urope［A］.In P.Ekins，S.Speck（eds.）.Environmental Tax Reform（ETR）：A Policy for Green Gr－owth［C］.Oxford：Oxford University Press，2010.

［4］葛察忠，王金南，楊金田.中國環境稅的研究與實踐［J］.上海環境科學，2001，（8）.

［5］魏珣，馬中.環境稅國際經驗及對中國啟示［J］.環境保護，2009，（1）.

［6］曹明德，毛濤.國外環境稅制的立法實踐及其對我國的啟示［J］.中國政法大學學報，2011，（3）.

［7］李云燕，張強軍.我國環境稅費現狀分析與政策選擇［J］.財政與稅務，2013，（6）.

［8］何燕，陳真帥.國外環境稅的發展現狀及啟示［J］.環境保護，2010，（17）.

［9］保羅·埃金森，斯蒂芬·斯賓克.環境稅改革與綠色增長：歐洲視角［J］.中國地質大學學報（社會科學版），2012，（1）.

責任編輯：張 旭

F810.422

A

1005－2674（2014）04－088－04

2013－12－22

定稿日期：2014－03－05

教育部規劃基金項目（12YJA820031）

金明（1966－），女，吉林長春人，吉林財經大學法學院副教授，主要從事民商法研究；栗曉宏（1964－），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校馬克思理論研究所教授，主要從事社會主義經濟理論研究。