我國地方政府性債務信息披露問題研究

陳志勇 王銀梅

（中南財經政法大學，武漢 430073）

提高披露地方政府性債務信息的透明度，是加強地方政府性債務管理，防范債務風險的基本要求。目前我國地方政府性債務信息揭露情況不容樂觀，普遍存在債務底數不清、償債責任不明等問題，這大大削弱了對地方政府性債務的監管能力，隱藏著巨大的財政風險。因此，深入研究我國地方政府性債務信息披露問題，完善相關信息披露機制，具有重要性和緊迫性。

一、地方政府性債務內容及信息披露現狀分析

（一）地方政府性債務內容

按照審計署的審計口徑，地方政府性債務包括“地方政府負有償還責任的債務”、“地方政府負有擔保責任的債務”及“其他相關債務”三部分。

1.地方政府負有償還責任的債務

（1）地方政府債券。包括由中央代發的債券和試點省市（上海市、浙江省、廣東省、深圳市）自行發行的債券。

（2）國債轉貸。財政部統一發行并轉貸給地方政府用于國家確定的當地建設項目的國債。

（3）外債轉貸。以政府名義，由財政部統一向國際金融組織借入并用于地方經濟建設的貸款，由地方政府負責管理和償還，一般屬于省級債務，少數為市級債務。

（4）農業綜合開發貸款。包括上級財政貸款和農業發展銀行貸款，用于農田水利基本建設、農業生產基地開發等，一般屬于縣級債務范疇。

（5）其它財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務。

（6）政府融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購等方式形成的債務中，確定由財政資金償還的部分。

（7）地方政府舉借的債務。政府直接或間接向國內金融組織、單位和個人融資產生的債務。

（8）各類拖欠款。由于財政困難導致的工資、工程款拖欠等，一般發生在縣級及縣以下的政府部門。

（9）社會保障資金缺口。基本養老保險中應由政府承擔的部分，以及應由國有企業繳納、財政“兜底”的部分。

2.地方政府負有擔保責任的債務

（1）政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入、經營收入等非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構，下同）提供直接或間接擔保的債務。

（2）地方政府舉借，以非財政資金償還，視同政府擔保的債務。主要包括：第一，地方政府擔保的主權外債，由政府轉貸及國內銀行經政府授權作為借款人，將貸款再貸給項目單位，當款項無法償還時，需要地方政府動用預算財力墊付；第二，國債轉貸中由建設單位負擔的部分，可能會成為地方政府的或有債務。

（3）地方政府擔保的國內金融機構貸款。地方政府在基礎設施和企業融資中提供的擔保和變相擔保。

（4）國債項目配套資金。由地方政府提供的與運用國債資金進行長期項目投資配套的項目（主要為社會效益明顯、經濟效益甚微的基礎設施）資金。

（5）糧棉、供銷等企業的政策性掛賬。主要為價格倒掛的政策性虧損和糧食企業的經營性虧損。

3.其他相關債務

（1）政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。

（2）下級政府的財政缺口和債務。

（3）地方金融機構的不良資產和債務。包括地方國有或國有控股（城商行、政策性投資信托公司等）與集體性質的金融機構（農信社、城信社等）。

（4）地方國有企業、事業單位的虧損、欠賬或損失掛賬。

（二）地方政府性債務信息披露現狀

目前我國尚未形成完整的政府債務信息披露制度，政府債務信息與其他財政信息一起主要通過預算會計報告和財政預決算報告的形式進行披露，因此，展現在公眾面前的往往是一些零碎、分散的債務信息。

1.通過預算會計報告披露相關債務信息。我國現行預算會計報告是財政部頒布的財政總預算會計、行政單位預算會計及事業單位預算會計制度中的會計報表體系和附注，包括資產負債表、預算執行情況表、預算執行情況說明書及其他附表。相關債務信息主要在資產負債表中反映，面向社會舉借的債務在財政總預算會計及事業單位會計的資產負債表中有所反映。

財政總預算會計資產負債表中的負債科目主要有“借入款”、“暫存款”、“與上級往來”，而一級政府的債務主要在“借入款”和“與上級往來”科目中反映。其中，“借入款”反映中央財政和地方財政按照國家有關法律法規及國務院規定，以發行債券等方式向社會舉借債務取得的款項。但從資產負債表的“借入款”科目中只能獲得某一時點政府債務規模以及與期初相比的變化情況，而且這些信息未能分類列示進行詳細、具體的披露。此外，本級財政以國債轉貸形式從上級財政舉借的債務則在“與上級往來”科目中反映。除了反映國債轉貸資金外，“與上級往來”項目還反映本級財政與上級財政間由于財政體制結算或向上級財政借入的臨時周轉款等原因而形成的待結算款項。因此，我們無法從“與上級往來”中直觀看出本級政府通過國債轉貸形成的債務信息。

公有事業單位在開展事業活動中，因發展需要也會形成一些債務，這些債務雖不是政府直接舉借的，但有些款項最終可能由政府兜底而轉變為地方政府債務。這類負債目前在事業單位資產負債表中反映。其中負債類科目中，“短期借款”、“長期借款”、“應付職工薪酬”、“長期應付款”中的一些債務可能會轉化為政府債務。

2.通過財政預決算報告披露相關債務信息。各級政府還通過每年的財政預決算報告向社會公開披露相關財政信息，而政府債務信息只是作為財政收支的部分內容有所涉及。

目前各級政府在預決算報告中披露相關債務信息方面擁有完全的自由裁量權。筆者通過各地政府門戶網站搜索其財政預決算報告情況時發現，各地政府在債務信息公開方面基本處于自主狀態，即自行決定是否公開，自行確定公開的內容及形式，沒有全國統一的要求和格式。因此，當前各地債務信息披露的實際狀況是：有的包含有債務信息，有的則沒有；而披露債務信息的政府，有的以附表形式公開，有的在報告正文中提及。在披露內容和范圍方面也各不相同，有的僅公開了本級政府“債務利息支出”金額，有的公開了“債務還本付息”金額，有的公開了本級政府債券收入和國債轉貸收入。

3.監管機構統計信息。目前我國政府債務監管機構主要有財政部門、人民銀行、銀監會及審計部門。這些機構采用不同的方式對地方政府性債務進行了統計和管理，但除了審計署外，并未向社會公眾披露具體數據。

（三）地方政府性債務信息披露中存在的問題

1.信息披露不全面。從目前公開的債務信息看，一般只揭示了部分直接顯性債務信息，對其他類型債務信息很少涉及。雖然主要監管機構，尤其是財政部門對各地債務信息有一套比較完整的債務報表，但這些信息僅限于部門內部使用，社會公眾無從了解。與債務信息公開不全面相對應的是對地方政府性債務的形成缺乏有效控制，一般由地方各部門分散管理，缺乏統一性和規范性。

2.信息披露不具體。各地所公開的債務信息不論規模大小，其共同點是內容粗略，一般僅披露一個總的金額，沒有具體說明其構成的內容，從而社會公眾無法知曉這些債務是如何形成的、具體項目有哪些、償債的資金來源如何，等等。同時，即使在監管部門內部（如財政部門），所獲得的數據也并不具體，因為按《2009年地方政府性債務報表》的填報口徑，財政部門只能采集到匯總的債務數據，無法獲得按債務項目進行細化的債務信息，因此也無法采集到構成表中匯總金額的明細數據。

3.披露內容及形式不統一。從已公開的地方政府性債務信息看，各地公開的內容和形式不統一，大多由地方政府自行決定，國家對此并無統一要求。這使得原本就已稀缺的債務信息不具可比性，也不便于中央政府從宏觀視角對地方政府負債行為進行調控和管理。

4.缺乏動態的債務信息。按現行制度，即使是政府監管部門也難以及時獲取地方政府性債務信息，而社會公眾則只能從每年的預算會計報告和財政預決算報告中獲得部分匯總的數據，且相關信息不具有聯貫性。雖然財政部門從2009年之后要求各地各部門按季填報匯總的債務信息，但仍難以滿足動態監控的需要。這類信息的缺失，使得相關主體對地方政府性債務不能進行動態分析和管理，提供決策依據。

二、地方政府性債務信息披露狀況影響因素分析

（一）法律法規因素

影響我國地方政府性債務信息披露狀況的法律法規因素主要包括兩個方面：一是有關地方政府不得舉債及不得提供擔保的規定；二是缺乏有關地方政府性債務信息披露的法規要求。

1.相關法律規定使地方政府不敢公開債務信息。我國現行《預算法》規定地方各級預算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外地方政府不得發行地方政府債券；銀行不得向政府及其部門發放貸款。《擔保法》規定政府機關不得作為保證人（經國務院批準為使用外國或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外）提供擔保。根據上述規定，我國地方政府目前存在的大量債務均是缺乏法律依據的。因此，各地方政府及部門在債務信息披露上只能謹慎小心，以免觸及法律紅線。

2.缺乏明確的法規要求使地方政府不必公開債務信息。在地方政府事實上大量負債的情況下，國家至今未出臺專門的法規明確對地方政府性債務的核算、管理和信息披露等要求，并規范相關行為，相關規定散見于《預算法》、《審計法》、《會計法》、《政府信息公開條例》等法律法規中，缺乏針對性，這使得地方政府債務信息披露無章可循。

（二）制度與機制因素

地方政府性債務管理是復雜的系統工程，需要一套科學完備的制度與機制加以規范和引導，包括資金的舉借、營運、監管、信息披露、效果評價等，但這套制度與機制目前在很大程度上還處于缺失狀態，導致地方政府性債務管理出現較為嚴重的混亂。就財政部門而言，雖然明確授予了其全面管理政府債務的職能，但事實上只是對部分直接由財政部門償還的債務，如國債轉貸、外債轉貸、專項借款等進行管理，內容也主要限于統計、資金撥付、預算扣款等事后控制和業務管理，而且這些活動通常被分割到財政部門內的多個處室，相互間往往缺乏配合和協調。在財政部門之外，除了人民銀行、銀監會、審計等部門行使一定的監管權外，人大和社會監督基本處于無所作為的狀態。市場上也缺乏針對地方政府這一投融資主體的信用評估以及對地方建設項目的社會經濟效益進行事后評價的體系。而政府財務報告及預決算報告制度的不完善更是直接造成了相關債務信息的模糊與缺失。

（三）技術與管理因素

技術與管理方面存在的不足也是造成債務信息披露不完善的重要原因。這里所說的技術主要是指對政府債務進行確認、計量、核算和報告等方面的財務會計程序和方法。我國目前采用的預算會計制度，其會計基礎是收付實現制，按其會計要素和核算方法，只能反映地方政府性債務中的直接顯性債務信息，而無法反映隱性、或有債務信息。在管理上，目前的政府預算尚未涵蓋所有的政府性收支，大部分政府性債務游離于財政預算管理之外，直接導致了債務信息披露的缺陷。

三、債務信息披露問題的負面影響

（一）管理失位

近年來，雖然國家陸續出臺了一些有關地方政府性債務管理的制度和規定，審計部門也在加強相關審計工作的力度，但迄今為止，地方政府性債務規模在一定程度上仍是一個“黑箱”，既無法給相關管理決策提供有效的信息支撐，也給具體的監管工作造成了困難。這主要表現在兩個方面：一是在管理和監控上，各主管部門對債務的規模、結構、績效、償還等信息掌握不充分，難以把握債務的演化趨勢及對國民經濟各領域的沖擊，使管理和控制的整體部署與具體措施難以及時到位；二是在債務資金調度使用上，由于情況不明，難以有效整合財力，優化配置，突出重點，解決地方建設的主要問題。可以說，目前地方政府性債務在舉債主體、舉債方式、舉債成本、舉債目標、舉債責任等方面在一定程度上還處于失控狀態。

（二）風險加劇

向公眾披露債務信息，提高債務透明度，不僅能滿足公民的知情權，更是加強政府債務監管、防范財政風險的根本要求。也就是說，有效披露政府債務信息，有利于提高其債務控制能力，防止債務惡性膨脹及債務危機的產生；反之，則易導致債務管理失控，加劇政府的債務風險。歸納起來主要表現在三個方面：一是債務規模不清可能造成債務總規模的急劇膨脹，從而形成債務總量風險；二是造成債務控制主體缺位，各舉債部門和單位各行其是，從而形成債務的結構性風險；三是對債務資金的使用難以有效監管，無法保證資金的使用效率乃至造成資金的流失，形成債務的效率風險。在政府債務風險加劇到一定程度時，會擴散到整個財政經濟領域，從而成為威脅國家經濟安全的重要因素。

（三）監督弱化

立法機構對政府性債務進行審查監督是其財政監管職能的重要內容。從權力制約角度看，目前我國地方政府性債務管理存在的一系列問題，凸現了人大監督職能的弱化乃至缺位，而地方政府性債務信息披露制度不健全、透明度低是造成人大難以發揮相關職能作用的主要原因。從另一方面看，地方政府性債務信息披露的問題，也反映了國家在打造法治政府、責任政府和服務型政府中存在的薄弱環節。

四、完善債務信息披露制度的思考

地方政府性債務本身的復雜性決定了其信息披露是一個系統工程，包括基本法律法規和具體制度的建設、機制的健全與技術基礎的改善，等等。因此，解決我國地方政府性債務信息披露問題必須有長遠的觀點，先易后難，夯實基礎，循序漸進。

（一）健全法律法規

實際上，按現行《預算法》、《擔保法》有關條款的規定，我國大量地方性政府債務的形成是缺乏法律依據的，而沒有相關的法律基礎，地方政府性債務信息的披露將無從談起，與審計法規的要求也無從對接。同時，現行《政府信息公開條例》也缺乏針對政府債務信息披露的具體規定。因此，必須針對地方政府大量負債的現實及規范管理的需要，修訂相關的法律條款，明確地方政府的舉債權限、范圍、程序以及地方政府債務的分類方式、核算要求、信息披露形式等內容，為隱性債務的顯性化、或有債務的確定化奠定基礎，并為地方政府性債務信息披露的全面性、統一性和及時性提供依據。

（二）建立規范的債務管理制度

債務信息披露屬于債務管理的內容之一，必須與整個債務管理制度建設協同進行。而我國目前除了相關法規不健全外，具體的債務管理制度在一定程度上還處于缺失狀態，諸如舉債主體的界定、權限的劃分、形式的選擇、審批的程序、償債的來源、風險的控制、績效的考評、責任的追究，等等，均無具體的管理規定和辦法，造成了多頭借債、多頭管理、規模失控、風險累積的亂象。因此，在明確地方政府債權范圍的基礎上，還必須建立起具體而規范的地方性政府債務管理制度，形成責、權、利相結合，借、用、還相統一的政府性債務管理體系。

（三）完善債務信息披露體系

地方政府性債務的涉債信息主體主要包括三類機構：一是承債機構，如融資平臺及其他各類債務資金使用部門和單位、貸款銀行等；二是綜合管理機構，如財政部門、人民銀行、銀監會等；三是監督機構，如審計部門、人大等。應明確各類機構在地方政府性債務信息披露體系中的具體職責。總體而言，承債機構的職責主要是核算、報送或發布政府性債務相關信息；綜合管理機構的職責主要是匯總、傳遞或發布轄區范圍內政府性債務相關信息；監督機構的職責主要是審查各種政府性債務信息的真實性并提出針對性的意見。除了涉密信息外，一般的債務信息都應以一定方式對外披露，不僅滿足國家經濟管理的需要，而且有利于保障公民的知情權并維護投資者的權益。

（四）改革政府會計制度和財務報告制度

信息披露的基礎工作是對債務進行確認、記錄和報告。因此，對地方政府性債務進行信息披露包括兩個方面的要求：一是完善會計制度；二是建立政府財務報告制度。

1.改革會計制度。地方政府性債務信息披露應以改革和完善我國現行預算會計制度為前提，使其適應債務確認、計量及記錄的要求，真實有效地反映政府的各項經濟活動。（1）引入權責發生制會計基礎，以解決現行收付實現制會計基礎無法對隱性與或有債務進行確認、核算和披露的問題。（2）應用現值理論對或有債務進行估算和計量。或有債務往往無法準確計量其金額，可考慮應用現值理論的有關方法對或有債務進行估算和計量，并根據其發生的可能性進行分類。（3）完善會計科目體系。設立新的適合對各類政府性債務進行核算和反映的會計科目，使得相關債務得以恰當的歸類和準確的計量。（4）健全會計報表體系。主要是構建資產負債表，其中對或有債務可根據類別的不同采取部分表內披露、部分表外披露的方法。

2.建立政府財務報告制度。政府財務報告應能反映權責發生制下的財政狀況，包括財政收支、成本、資產和負債、盈余、主要業績、未來承諾等。應建立能反映上述情況的財務報告體系，主要報表包括政府運營情況表、政府凈成本報表、資產負債表以及政府財務報告附注。其中政府運營情況表主要報告政府運營活動結果；政府凈成本報表可以將成本按功能分類報告各項活動的凈成本，即運營總成本減去提供該活動向民眾收取費用之后的結果；資產負債表列出政府的資產和負債，提供政府總體財政狀況的信息，該表需要有詳細的表外附注，通過資產負債表及其附注可以提供詳細的政府債務信息。

（五）編制地方政府債務預算

編制地方政府債務預算，將政府債務收支納入預算體系進行管理，是強化地方政府性債務信息披露、加強地方政府性債務控制的有效方式，也是實現全口徑預算管理的重要內容。由于政府債務預算的編制涉及面廣、內容復雜，需要采取漸進的方式推行。短期內只將政府負有直接償還責任的債務納入預算，且不改變現有的預算管理方式，只在原有預算表中增加相關負債的內容。從長期的建設目標看，應將政府所有的債務都納入預算體系，并形成獨立的債務預算。

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