論政府購買服務與當前財政管理新任務

馮俏彬

（國家行政學院，北京 100089）

2013年9月，國務院發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，此后多地、多個部門都先后發布了本地、本部門推進政府購買服務的意見或實施方案。這表明，政府購買服務這一多年來學界力倡的新型公共產品提供方式，正在由部分地區、個別部門試點向全面推進轉化。可以預言，在未來一定時期內，政府購買服務將成為各政府部門主要的行政方式或者說公共服務的提供方式。但認真分析各地關于政府購買服務的文件、方案、制度等以后會發現，各方面對于政府購買服務仍然有霧里看花的感覺。這主要表現在以下方面：一是對政府購買服務的理論認識比較弱，大多停留在泛泛推進政府職能轉變上；二是對政府購買服務的操作要領不甚了了，多數時候等同于政府采購；更重要的是，作為一種新型公共服務的提供方式，現行財政管理制度能否適用于政府購買服務、哪些方面需要進行調整、如何調整，各方面對此的認識很不充分。對此類問題的厘清，不僅有利于各方面增進對于政府購買服務的認識并向縱深推進，而且有利于財政部門適應新形勢、新要求，推進財政改革，調整財政管理，助推政府購買服務的規范發展和順利推進。

一、文獻回顧

政府購買服務并不是新生事物，在各個國家的歷史上，都或多或少地有過政府對外購買服務的例子。但將政府購買服務作為一種公共服務的提供方式并在公共行政的層面上加以倡導和推廣，則肇始于20世紀80年代西方諸國的“新公共管理”運動，其基本內容是政府把某些原來由政府親自生產的公共產品（服務）通過簽訂合同、授予特許權、共同生產等方式轉交給營利性的私人公司、非營利組織或其他社會團體來向公民提供，政府則主要承擔付費、監管以及績效考評的責任。

政府何以將那些歷來由自己生產并提供的公共產品和服務轉為向市場購買？對這個問題，文獻從理論和實踐兩個方面給出了回答。理論上講，私人部門比公共部門具有更強的成本控制與管理意識、更靈活的外部反應能力；更重要的是，政府購買服務意味著將競爭性強、反應靈活的私人部門引入相對封閉的公共部門之中，從而促進競爭、提高服務質量并降低成本（David S.Hachen Jr，Ya Ni，Anna，2004）。實踐上看，問題導向則通常是地方政府購買服務的直接原因，如迫于地方議會的壓力（Anne Mcleod and Priya A Kurian，2004）、政府預算不足只能轉而尋求如何用較少的開支保持甚至提高公共服務質量（Brian Doherty）、某些公共服務工作量巨大且過于專門化因而政府部門難于勝任、政府轉型的需要（David S.Hachen Jr，2004）、公民對于政府現行低效公共服務的抱怨等。

哪些服務政府可以向市場購買？已有文獻尚未對此進行系統分類，往往多散見于那些以某類服務為分析對象的文章之中。歸納起來，有植物病蟲害、專利收集、查驗、電子服務、醫療健康服務、財務審計、城市供水、電、氣、學校內的交通、食品、保安、就業指導、垃圾收集與處理、建筑物管理、地面維護等等，都可以納入政府向市場購買的范圍。

政府如何購買服務？世界銀行環境資源署的Sophie Tremole指出，在管理能力和經驗不足的情況下，決策者常常采用一種內置式（built-in）的服務外包制度設計，即我們常說的管辦分離。除此之外，一般情況下，政府購買服務時都采用了競爭性招投標方式。另外，國外實踐中常常采用合同外包（contract-out）的方式。但正如2007年在突尼斯召開的一次政府購買服務的國際研討會上參會者所主張的，合同外包往往要求某種類型的合同安排和對合同內容、條款、術語的清楚理解，例如時效、服務數量、財務、責任等，這在政府購買服務中往往是一個重點和難點。

在政府購買服務的效果上，已有文獻依服務的類型對政府購買服務與政府自己提供（in-house）的成本進行了比較，認為政府購買服務確實能夠大大降低成本。如Eoin Reeves和Michael Barrow（2000）的研究表明，愛爾蘭地方政府將垃圾收集外包后成本下降從12%-44%不等，平均成本節約率為33.5%。Dan Finn（2008）的研究表明，荷蘭和澳大利亞在就業服務外包后，參與者的短期就業能力提高了5%-10%，成本降低了一半。美國國會預算辦公室（CBO）一份研究報告指出，1983年服務外包后，節約的開支為54.5億美元。但是，也有相反的情況。Kar-Ming Chong（澳大利亞南威爾士大學會計系，2002）在比較了西澳大利亞178個政府部門的財務審計外包與自己完成（in-house）的成本后發現，依種類不同，外包的成本常常高于后者，他同時認為這主要是因為財務審計外包后會產生巨大的監督成本。

至于政府購買服務后的責任問題，文獻表明，此時政府的主要責任由親自生產公共產品轉向面臨以管理、監督、評價為主，包括合同管理、定期查勘、投訴受理等。已有研究側重指出，對于政府購買服務而言，后期管理至關重要，如無良好管理，則必無良好結果。

二、政府購買服務的理論闡釋

從廣義上講，政府購買服務包括以政府為主體向市場購買的各種服務。按照“誰是這些服務的消費者？”為標準，政府購買服務通常可分為兩類：一是政府自己作為消費者向市場購買的服務，如政府部門的保潔、保安、電腦維護、車輛租用等；二是政府作為提供某類服務的責任主體，而消費者是符合某種規定、應當獲得某種服務的居民，如各類市政服務、特殊教育對象、孤寡老人看護、居家醫療照顧等，甚至義務教育、醫療衛生等。在此前一個長的時期內，我國政府所購買的服務主要是第一類，進入21世紀后，上海、廣東等地方政府所購買的服務開始向公民服務的方面延展，此后隨著越來越多的地方政府開始試水政府購買服務，公共服務開始成為政府購買服務的大頭。我國現階段所倡導的政府購買服務，主要指的是第二類，即政府對外購買的、用于向公民提供的某種公共服務。

從公共經濟學的視角來看，政府購買公共服務的實質是公共產品的私人生產，是公私合作（PPP）的具體形式之一。自薩繆爾森提出公共產品的經典定義以來，“政府提供公共產品，市場提供私人產品”已成為市場經濟條件下對于政府職能的一般性認識。理論研究同時表明，政府提供公共產品并不等于政府親自生產公共產品，只要條件適宜，某些公共產品由私人生產比政府生產具有更高的效率。

關于公共產品私人生產的條件，德姆塞茨（Harold Demsetz，1970）認為，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業能夠有效地提供公共物品；并且通過歧視性價格策略——對不同消費者制定不同價格——可以達到收益最大化從而保證私人能提供足夠的公共產品①德姆塞茨：“公共產品的私人生產”，《法與經濟學》，1970年第3期，芝加哥大學出版社。。戈爾丁（Goldin Kenneth，1979）也認為，某種公共產品若不能通過市場手段充分地提供給消費者，那是因為把不付費者排除在外的技術還沒有產生或者在經濟上不可行。一旦能夠實現排他，則可對消費者施加“選擇性進入”的約束條件——如收費——而將那些不付費者拒之門外。簡而言之，問題的關鍵在于有沒有排他性的技術以及這種技術的實施成本。

實踐中，能否排他取決于兩個因素，一是技術條件，二是成本因素。通常情況下，技術進步往往能將那些原來不能排他因而只能歸入公共產品范圍的某些產品推進到可排他的范圍之內，或大幅降低排他技術的經濟成本使得其在現實中成為可行。比如，一般認為城區道路是比較純粹的公共產品，但在電子道路收費技術突破以后，就可以通過收費來排除那些不愿意付費的車輛，達到高峰時段的交通控制的目的。

公共產品由私人生產以后，政府就由生產、提供公共產品兩責并行轉為專門負責公共產品的提供或曰“送達”（Delivery）。因此，區分公共產品的生產與公共產品的提供兩個概念是整個公共產品私人提供的理論基礎，自然也是政府購買服務的理論基礎。

三、政府購買服務應具備的條件和范圍

（一）政府購買服務應具備的條件

從運行層面上看，現實中政府購買服務往往還需要具備以下操作條件：

1.市場上有大量的服務提供者。

2.政府親自購買服務時，服務本身要易于列出詳細的質量要求和標準。

3.政府間接購買服務時，受益主體應當十分明確。

4.政府有能力對政策和管理進行全過程控制，從而進行正確監督與評價，合同監督成本可接受。

5.不存在相關的法律阻礙。

在我國，政府購買服務除了轉變政府職能、創新公共產品提供方式的重要意義之外，結合我國現階段的具體情況，政府購買服務還承擔著鼓勵和扶持社會組織發育發展、壯大第三部門的重任，因此“有大量的服務提供者”可能并不完全具備。另外，囿于我國政府長期直接管理、提供公共產品的時間較長，也不見得各地的政府都有能力對政策和管理進行全過程控制，但這并不是說我國不具備推進政府購買服務的條件，而是更說明需要在具體的實踐中使這些條件逐漸成熟和完備起來。

（二）政府購買服務的范圍

一般地，政府購買服務可分為兩大類，一是服務的質量標準清楚明白，雙方可以事先詳細約定權利、責任和價格等，因此即使受益主體不能量化到個人，但政府還是能以一個公平的價格支付相關費用，典型的如各類市政服務的市場購買，我們將這類服務稱為“硬服務”；二是該項服務難有詳細的服務質量標準、在很大程度上取決于接受者的主觀感受，但受益主體清楚明白，政府因而可以直接補貼消費者，由其自主選擇服務的提供商，我們將這類服務稱為“軟服務”。依據硬、軟兩種服務的不同特點，國內外實踐中常常采取合同外包（Contracting-out）、憑證制兩種方式。具體到服務的種類，可以歸納出以下幾個方面：

1.市政服務：道路清掃、保潔、城市綠化管養、管道修繕維護、垃圾收集等；

2.社區公共服務：包括對社區家庭和居民個人提供權益維護、社會救助、優撫安置、心理輔導和矯治、糾紛調解、治安、外來人口管理、公益服務、老年服務等；

3.非基礎性教育和醫療服務：包括特殊人群教育、學前教育、幼稚教育資源的委托管理、社區醫療衛生服務、突發事件后的精神救助等；

4.行業性公共服務：行業調查、統計分析、資質認定、項目評估、業務咨詢、技術服務、貿易糾紛訴訟、電子商務公共信息服務等；

5.技術性、中立性公共服務：包括咨詢、審計、監管、評估、科研服務、再就業教育培訓、農民工就業培訓、社會就業指導和服務等。

必須指出，以上政府購買服務的清單是極不完整的。事實上，對于哪些服務可以購買，各個國家的具體情況差異極大。比如，在私人部門占主體的國家，政府購買服務的范圍還包括部分義務教育、醫療衛生、保障性住房、社會保障的具體經辦事務等，甚至一些我們認為鐵定屬于政府必須親自履行的職責，如監獄管理，也可對外購買。另外，政府購買服務還可以進行若干細分，如對于已經外包出去的服務，在具體的管理環節上，如服務需求的調查統計、服務質量監測、評估以及后期財務審計等各個方面，也可以交給社會力量來承擔。

總之，到底政府要購買哪些服務，很難以列清單的方式予以說明（雖然在具體的操作上常常是清單的方式出現）。從國外實踐上看，一個受到廣泛認同和貫徹的基本原則是，要對核心職能和非核心職能進行區分，一般地，核心職能要由政府親自履行、不可外包，對外購買的主要是屬于執行環節的事務性非核心職能，這就是通常所說的“政府親自掌舵”、其它主體參與“劃槳”。必須同時指出，在一個具體的語境下，決定“哪些服務應向外部購買？”這一問題的關鍵還取決于政府對于外包出去后的管理能力和管理效果，如果管理能力極強，監獄管理也可以包出去；反之，如果管理能力弱，簡單的市政清掃服務也可能包不出去。

四、具體實踐與存在的主要問題

（一）我國近年來政府購買服務的具體實踐

近些年來，隨著我國市場經濟建設的深入和政府職能轉型的需要，部分地方政府已不同程度地啟動了政府購買服務的實踐。早在2005年，無錫市就開始探索公共服務的政府購買改革，其最初的嘗試是當地將結核病防治交給民營的安國醫院托管，政府相關職能部門主要進行監督考核，并接受患者的嚴格評議，在此基礎上向供方撥付相關費用。此后，無錫市進一步將政府購買服務的范圍擴大至市政設施養護、環衛清掃保潔、水資源監測等項目。幾乎與此同時，上海、深圳、山東等地在涉及市政、個人服務等方面也大量地進行了政府購買服務，取得了很好的效果，特別是廣東省還于2009年出臺了《關于學習借鑒香港先進經驗推進社會管理改革先行先試的意見》，第一條即為加快轉變政府職能，推進政府購買服務。近年來，隨著各地養老問題的日趨嚴峻化，很多地方都開展了居家養老服務的外部購買，這都使政府購買服務走上前臺、進入實踐，為越來越多的地方所熟悉和學習。

（二）存在的主要問題

總的來說，我國政府購買服務的實踐尚處于起步時期，有關政府部門管理能力不高，合同條文不夠嚴謹，定價不合理，透明度與競爭度較差，監測、評估服務方式陳舊。在財政管理方面，財政部門在思想認識、制度建設方面沒有做好準備。

1.有的地方將政府購買服務簡單等同于政府采購。從當前各地出臺的政府購買服務的指導意見和實施方案看，基本上都是以財政部門作為牽頭單位，負責提出相關的操作規程和資金使用管理方面的具體要求。進一步地，就政府購買服務的操作規程而言，也大多是直接套用現行政府采購操作流程。如認為政府購買服務中的“服務”就是政府采購中的“服務”，確定是否納入集中采購時僅以采購金額為標準，基本套用現行政府采購的申報與審核的相關規定，等等。

2.現行財政管理鏈條中后端環節還比較乏力，不能應對大規模推行政府購買服務后的管理需要。一個完整意義上的財政支出管理，包括從提起資金需求開始，到預算審查、資金獲得、預算支出、財務報告、績效評估、審計、問責等全過程。經過多年的改革與發展，我國財政支出管理已取得了重大進展，但總體而言，管理的重心仍然居于中、前端，即預算申請和預算審查，而后端——即資金支出的效果與管理責任方面——基本上還處于起步階段，具體表現為近年來績效管理啟動和有所強化。一旦政府購買服務成為政府各個部門行政的一個基本方式后，一方面相關部門的職責和主要工作將由以前的“直接生產”轉向監測其它主體生產情況、監測外包合同的執行與履約情況，從而極大地將績效管理推向縱深；另一方面財政部門自身就必須跳出傳統的資金分配主題、政府采購主題，而更多將注意力集中在制定、完善適用于各部門購買服務的資金規范上，并在這一過程中圍繞提高績效這一主題，改變預算資金的分配方式、財政資金的審計方式，并切實對于資金使用過程中的違法、違規進行問責。現行財政管理還不能很好地適應這方面的要求。

五、進一步推進政府購買服務的幾點建議

（一）準確認識政府購買服務中政府的角色：從生產者到管理者

政府在將生產某些公共產品（服務）的職責交給市場后，自己的身份職責就轉向更高層次、更廣泛意義上的“管理者”。國外多年實踐表明，對于政府購買服務而言，后期管理至關重要，如無良好管理，則必無良好結果。

管理的主要內容是合同的執行。在以合同方式將某種公共產品的生產外包出去后，政府首先要對其提供的情況進行監測。監測的內容包括：接受投訴、檢查承包者的工作記錄、定期或不定期實地考察、階段性的調查和評估等。從國外的實踐看，通過接受投訴的方式來監測中標者的服務情況十分重要。其基本要點是要保證居民向政府主管機關而不是向承包商投訴，為了獲得良好的監測效果，國外非常推崇由上級管理機構作為接受投訴的主體。有時候根據服務的特點，也可以聘任退休人員或家庭主婦進行監測，但即使在這種情況下，對監測信息進行分類、判斷并整改的責任也仍然在政府。在此基礎上，政府還要對服務質量進行評估并決定下一期的合同是否延續或更換承包商。再廣義一點，政府購買服務的管理工作還包括如何籌資、如何付費等，在某些服務（如醫療衛生）特別復雜的情況下，這類與資金管理有關的工作往往會發展出一個專門的部門進行處理。

（二）準確認識政府購買服務條件下財政管理面臨的新任務

1.準確認識政府購買服務與政府采購之間的關系。應當看到，在政府采購與政府購買服務之間，確有一定程度的重合，比較而言，兩者的差異是十分明顯的。首先，當前我國政府采購中的服務主要是針對用于政府自身消費所需要的服務，如會議、加油、維修、票務等，這類服務盡管也有一些使用要求上的具體差異，但總體而言，還是具有通用、標配的屬性，由集中采購機構進行統一采購在技術上是完全可行的，而且具有規模采購之提高經濟效益的好處。但是，在廣義的政府購買服務的語境下，所謂“服務”實際上是公共服務的簡稱，其范圍、內涵、外延驟然增大，與政府采購中的服務不可同日而語。公共服務的內容不僅在具體形態上千差萬別，而且各有各的技術標準、質量要求，專業性極強，集中采購機構很難進行如此差別極大、技術性極強的采購。就價格而言，針對居家養老的單位服務價格可能只有數十元、數百元，而針對教育、醫療、社保等的價格標的則多可能躍上千萬級別，以購買金額作為是否納入政府采購的標準顯然也不合適。事實上，這正是廣義的公共采購與我國當前較為狹窄的政府采購之間的區別所在。簡言之，前者涉及所有政府部門的行政方式和行政行為，后者則主要涉及財政部門；后者可以主要采用集中采購的方式，而前者卻更適合于分散采購。

2.盡快制定政府購買服務的最佳實踐指南。如前所述，政府購買服務在我國固然是一個新鮮事物，但如果我們放寬視野，就可以發現，在一些發達的市場經濟國家，政府購買服務已有數十年的歷史，理論和實踐兩方面都已經十分成熟。此外，國際上還有多個民間或學術團體，都在不定期或定期地總結、提煉出政府購買服務的最佳實踐指南，供各成員參考、借鑒。在我國深入推進政府購買服務的實踐中，完全可以對此進行充分地學習和借鑒，避免各地“摸著石頭過河”、付出高昂的學習成本，甚至在一哄而上中形成某些糾正起來耗時費力、尾大難掉的弊端。可組織力量對國內外政府購買服務的經驗、做法進行比較、總結和提煉，對國內各地的政府購買實踐進行重點追蹤，制定非強制性的政府購買服務最佳實踐指南，為各地推動政府購買服務之參考借鑒，力爭使這項工作從一開始起就處于較高的起點上。

3.抓住機遇，加快完善后端環節的制度建設，解決財政管理中“最后一公里”難題。如前所述，政府購買服務將為深入推進財政資金的全過程精細管理帶來重大機遇。為此，財政部門應當圍繞績效管理，形成和出臺一系列以結果為導向的新型預算資金分配制度、績效評估制度、審計制度、財務報告制度和財政問責制度等，切實加快財政管理后端環節的制度建設工作，特別是發揮績效評估結果在下一輪預算資金分配中的作用。

總之，政府購買服務作為一種新型的公共服務提供方式，對于財政管理而言，既有一脈相承的方面，但更多的則是新形勢下的新任務。要準確地認清財政部門在政府購買服務中的位置與作用，準確識別哪些可為、哪些該為，才能為“怎樣作為”提供思想指南，才能推動財政管理始終適合我國政府管理的新形勢、新需要，充分發揮財政作為政府綜合和牽頭部門在全面深化改革中“牽一發而動全身”的核心作用。

〔1〕ACBOStudy，ContractingOutfor FederalSupportServices：Potential Savingsand Budgetary Impacts，October 1982 Congressof the United States Congressional BudgetOffice.

〔2〕Anne McLeod and Priya A Kurian，Contracting Out Local Government Services：A Comparative Study of Two New Zealand Regional Councils，The Asia Pacific Journal Of Public Administration Vol 26 No.2，December，2004.

〔3〕 Eoin Reeves and Michael Barrow，The Impact of Contracting Out on the Costs ofRefuse Collection Services：The Case of Ireland，The Economic and Social Review，Vol.31，No.2，April，2000.

〔4〕王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙等.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析.北京大學出版社，2010年.

〔5〕朱利安.勒.格蘭德等著，韓波譯.另一只無形的手：通過選擇和競爭提升公共服務.新華出版社，2010年.

〔6〕（美）E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯.民營化與公私部門的伙伴關系.中國人民大學出版社，2002年.