明確與完善政府購買服務的制度保障

章 輝

（上海金融學院，浦東新區 201209）

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。并且將政府購買服務看作是推進政府職能轉變和加快事業單位分類改革的重要推力之一。那么，如何才能有效推廣政府購買服務呢？理論與實務部門有不同的看法，如培育市場主體論、明確購買對象論、完善購買流程論、創新定價機制論、強化購買效果評價論，等等。筆者不否認以上建議對推進政府購買服務的積極作用，但就當前我國政府購買服務的現狀而言，明確與完善政府購買服務的制度保障尤為關鍵。

一、政府購買服務適用《政府采購法》

國內很多學者認為，政府購買服務、尤其是公共服務沒有正式納入我國《政府采購法》，因此，需要對《政府采購法》加以修訂，確立其作為政府購買公共服務基本法的地位（李海平，2011；蔣金富，2012；邰鵬峰，2012；徐家良、趙挺，2013；劉小川等，2013）。這一看法在政府購買服務的實際工作部門也很普遍。也有學者從“政府采購”與“政府購買”概念辨析的基礎上，得出政府采購服務不同于政府購買服務（劉小川等，2013）。更有學者指出，要明確社會組織在我國《政府采購法》中的供應商地位（邰鵬峰，2012）。筆者認為，政府購買服務適用《政府采購法》，我國《政府采購法》所稱服務包括公共服務，就該條款而言，不存在修訂《政府采購法》的問題；而社會組織可以作為政府采購供應商，也已在《政府采購法》中得到了明確。

為了進一步說明筆者的觀點，不僅需要對以下兩組概念的內涵與外延進行討論，還需要準確理解《政府采購法》關于供應商資格規定的相關條款。

（一）服務與公共服務

我國《政府采購法》第二條第二款指出，“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”結合《政府采購法》第一條的規定，“為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法。”可見，《政府采購法》所稱“服務”必須同時具備四個要素：一是需求者是國家機關、事業單位和團體組織；二是采購資金屬性是財政性資金；三是采購對象是集中采購目錄以內或者采購限額標準以上；四是采購目標是維護國家利益和社會公共利益。

從經濟學的角度來分析，根據公共財政的要求，提供公共服務的責任主體是政府。這里所說的公共服務，通常是指政府用來消除市場失靈、滿足社會大眾需求、促進經濟和社會發展所提供的服務，也可稱為“公眾服務”。①參見章輝：“擴大服務類政府采購路徑分析”，《財政研究》，2013年第4期。但是，政府要實現對“公眾服務”的提供，首先必須獲得維持政府自身運轉所需要的各類服務，也可稱為“政府自身服務”。因此，政府因消除或彌補市場失靈而提供“公眾服務”的同時，會派生出“政府自身服務”。從這個意義上說，“公眾服務”和“政府自身服務”都是公共服務的范疇。遺憾的是，在當前我國政府購買服務或政府采購的理論研究與實際工作中，通常將《政府采購法》中的“服務”等同于“政府自身服務”，將政府購買服務中的“服務”等同于“公眾服務”。并得出政府購買服務沒有納入《政府采購法》范圍的錯誤結論，因此認為政府購買服務缺乏制度保障。

綜合以上分析，筆者認為，我國政府購買服務具備《政府采購法》關于“服務”四要素的規定，政府購買服務適用我國《政府采購法》。

（二）政府購買與政府采購

根據《現代漢語詞典》的解釋，購買就是買的意思；采購是指選擇購買（多指為機關或企業）。②參見《現代漢語詞典》（商務印書館，2005年第5版）第125頁和第483頁。顯然，比較購買和采購的含義，采購的內涵要窄：一是采購強調有選擇；二是采購的主體一般是機關和企業，這就與家庭和個人的購買相區別。在國際上，政府采購中“采購”的英文為“procurement”。在國內，為區別政府采購與政府購買，通常將政府購買中的“購買”翻譯為英文“purchase”。根據《牛津高階英漢雙解詞典》③參見《牛津高階英漢雙解詞典》（商務印書館、牛津大學出版社，1997年版）第1177頁和1204頁。的解釋，purchase的中文含義是購買；procurement則有獲得的意思，尤指費心或費力獲得。可見，在英語中，purchase的內涵要大于procurement。因此，如果將“政府采購”一詞用“政府購買”一詞來表達，雖然詞義表達沒有錯誤（因為“購買”的內涵要包括“采購”），但卻不能準確反映政府部門購買貨物、工程和服務是在一系列規章制度約束下的審慎決策的結果。鑒于以上考慮，筆者認為，對于我國時下習慣所說的“政府購買服務”，用“政府采購服務”來表達更貼切。如此，則也就不存在因“政府采購”和“政府購買”文字使用的不同，而產生《政府采購法》不適用政府購買服務的問題。④在本文中，考慮到習慣說法，筆者仍然使用“政府購買服務”。同時，也會出現“政府購買服務”和“政府采購服務”的混用。

為什么在我國政府購買服務實施的初期，沒有使用“政府采購服務”一詞呢？筆者認為，這與我國政府采購和政府購買服務的實踐探索基本同步開展有關。一般認為，政府采購試點的標志是，1995年上海市財政局和衛生局聯合下發了《關于市級衛生醫療單位加強財政專項修購經費管理的若干規定》，要求對預算價格在500萬元以上的采購項目，要實行公開招標采購；500萬元以下的項目可實行非招標采購形式；政府購買服務試點的標志是，1996年，上海市浦東新區社會發展局向民辦非企業單位“羅山會館”購買服務。由于政府采購和政府購買服務的試點，隸屬不同的主管部門，且任何事物在試點時期，名稱的規范統一一般少有考慮，更何況是跨部門管理。于是就隨著試點的擴大，試點期的名稱也逐步被廣泛接受。

（三）社會組織符合《政府采購法》關于供應商的規定

狹義的社會組織，是指為了實現特定目標而有意識地組合起來的社會群體。與政府、企業相區別，社會組織具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。過去各地探索的政府購買服務，大多是具有公益性質的公共服務，因此，也一般是由社會組織來承接。但如果認為我國《政府采購法》所界定的供應商沒有包括社會組織，得出政府購買服務不適用《政府采購法》的結論，筆者認為這種看法是一種誤解。

我國《政府采購法》第二十一條明確規定，“供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。”顯然，社會組織包括在內。并且，《政府采購法》第二十四條還進一步規定，“兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個供應商的身份共同參加政府采購。”這更是為社會組織參與政府采購提供了制度上便利。由此可見，社會組織完全符合我國《政府采購法》關于供應商資格的規定條款，可以作為政府采購供應商參與政府采購活動，不存在任何制度障礙的問題。

二、完善政府購買服務的制度保障

政府購買服務適用《政府采購法》，并不意味著2003年頒布施行的《政府采購法》能適應新形勢下政府購買服務發展的需要。健全包括《政府采購法》在內的政府采購法規體系，完善政府購買服務的制度保障，對于推進政府購買服務意義重大。

（一）靈活選擇政府購買服務的方式

根據國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）的要求，政府購買服務“應按照政府采購法的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體”。值得一提的是，雖然我國《政府采購法》規定了以上5種采購方式，但同時也指出，“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”。那么，政府購買服務是不是也應首選公開招標的采購方式呢？

筆者認為，服務類采購對象不同于貨物和工程類采購對象。貨物和工程類采購時，采購人可以對采購對象進行精確的描述，可以明確提出采購對象的質量標準、規格和型號等要求，甚至貨物類還可以采用比照樣品的方式進行交付驗收。然而，在政府購買服務時，采購人很難事先詳細描述產品。因為服務類采購對象更多的不是一個明確的產品，很多的購買服務對象是一個過程，如助老服務等。如果在政府購買服務方式中也突出強調公開招標，勢必引起惡性競爭，最終導致服務質量下降。因此，政府購買服務的方式選擇，應充分運用《政府采購法》第二十七條關于采購方式選擇的“例外”條款，即“因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準”。這可以在將要出臺的《〈政府采購法〉實施細則》中予以明確。

具體的方式選擇要結合購買對象的不同特征而靈活運用。對于供應商數量有限，不能保證充分競爭，且具有通用性的服務產品，宜采用邀請招標的方式采購；而對于那些性質特殊或者技術復雜，不能確定具體要求或者詳細規格的服務類產品，如援助服務與專業性咨詢，就適宜采用競爭性談判的采購方式；對于專業要求性高、行業背景有嚴格界限的服務類產品，如政府決策咨詢服務等，就適宜采用單一來源采購的方式。

（二）進一步充實服務類品目

我國現行的《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號），將服務類品目分為24個二級分類，包括信息技術服務、租賃服務（不帶操作員）、維修和保養服務、會議和會展服務、商務服務、專業技術服務、醫療衛生和社會服務，等等。不可否認，現行《政府采購品目分類目錄》中的服務類品目包含了部分“公眾服務”的內容，但大多數“公眾服務”并沒有列入。毋容置疑，范圍有限的服務類品目分類，已成為擴大政府購買服務范圍的掣肘。

當前，要將更多的“公眾服務”逐步納入到《政府采購品目分類目錄》中去，成為指導政府購買服務的重要依據，為政府推進購買服務提供制度保障。同時，也向社會傳遞市場需求信號，引致各類服務產品市場的興起和發展。就“公眾服務”的類型來說，筆者認為，市政服務、社區服務、專業性咨詢與援助服務、公共文化服務、教育與培訓服務、醫療衛生服務、殯葬服務，等等，都應逐步納入《政府采購品目分類目錄》。另一方面，以上“公眾服務”逐步納入《政府采購品目分類目錄》，不僅是公共財政體制建設的要求，也有利于政府職能的轉變和事業單位改革的推進，規范政府、社會和市場三者的關系。

（三）強化政府購買服務的履約管理

在政府購買服務的實踐中，采購人一般會要求供應商提供過去類似服務供給的經歷證明、服務資質證明以及團隊業務素質證明等材料，要求供應商對未來提供的服務做出規劃、并有明確的分工和相關的保障措施，并據此作為政府購買服務合同授予的重要參考依據。顯然，無論是供應商過去的經歷、現在的資質和對未來服務產品的描述，都不能完全保障將要提供的服務產品能完全滿足采購人和服務對象的要求。因為未來的服務提供將要受市場波動、管理水平、人員變動、交付環境等較多不可預測因素的影響，每一種因素的影響都有可能在客觀上或主觀上使最終的服務產品供給偏離采購人和服務對象的既定要求。因此，對于政府購買服務，強化供應商的履約管理尤為關鍵。

對此，可以從兩方面著手：一是構建簽約供應商跟蹤評價指標體系。將服務類供應商從合同簽訂、服務提供到合同終止的全過程表現，通過各類指標量化并加總評分，從而實現對供應商在本次政府購買服務中表現優劣的判斷。指標評分還將作為供應商參加后續政府購買服務評審的重要依據之一，還可以作為決定供應商是否繼續納入政府采購服務類供應商庫的重要依據。這樣，供應商跟蹤評價指標評分的做法，實際上向履約供應商傳遞一個明確的信號：即每次政府購買服務合同的履約表現，不僅是受本次合同的約束，而且關系到其在政府購買服務市場中的信譽，關系到能否繼續獲得政府購買服務合同授予、甚至留在供應商庫資格的問題。從而達到激勵供應商認真履行政府購買服務合同、優化政府購買服務質量的效果。二是要完善信息反饋制度。政府購買服務產品的提供大多不是一次性交付，而是一個服務過程。因此，及時發現服務提供中存在的問題和不足，并加以改進，能避免或減少政府購買服務管理工作的失誤、提高供應商的服務質量，提升服務對象的滿意度。同時，長期累積的政府購買服務信息反饋資料，也能有效防范今后類似風險的發生，從而不斷改進政府購買服務的管理工作。一般而言，暢通的信息反饋機制包括反饋主體、收集主體和應用主體。政府購買服務的信息反饋主體包括供應商、采購人、采購代理機構和服務對象；收集主體包括采購人和監督管理機構（即履行政府購買服務監管職責的各級財政部門）；應用主體則是監督管理機構。

三、小結

明確與完善政府購買服務的制度保障，對于推進我國政府購買服務尤為關鍵。我國《政府采購法》所稱服務包括公共服務，社會組織可以作為政府采購供應商，也已在《政府采購法》中得到了明確。因此，政府購買服務適用《政府采購法》。另一方面，政府購買服務適用《政府采購法》，并不意味著我國現行《政府采購法》能適應新形勢下政府購買服務發展的需要。當前尤其需要在靈活選擇政府購買服務的方式、進一步充實服務類品目、強化政府購買服務的履約管理等幾個方面，進一步健全政府購買服務的制度保障。

〔1〕蔣金富.政府向社會組織購買公共服務的中西方模式比較研究[J].湖北社會科學，2012（4）.

〔2〕李海平.政府購買公共服務法律規制的問題與對策——以深圳市政府購買社工服務為例[J].國家行政學院學報，2011（5）.

〔3〕劉小川等.建立健全政府購買服務制度研究[R].上海財經大學中國公共財政研究院，2013（11）.

〔4〕邰鵬峰.政府購買服務的制度成效、問題與反思基于內地公共服務現狀的實證研究[J].學習與實踐，2012（9）.

〔5〕徐家良，趙挺.政府購買公共服務的現實困境與路徑刨新：上海的實踐[J].中國行政管理，2013（8）.

〔6〕章輝.擴大服務類政府采購路徑分析[J].財政研究，2013（4）.