創新與優化：健全社保經辦服務體系

賈 康 蘇京春

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

一、引言

按照世界銀行的計算方法和劃分標準，我國經濟正處于中等收入發展階段，作為世界最重要新興經濟體以及在連續幾十年經濟高速發展的基礎上，正向高收入發展階段邁進。在此進程中，社會已經表現出對福利方面的諸多訴求，矛盾凸顯中帶有“社會普遍焦慮”特征成為社會風險源頭之一，對我國社會保障相關工作提出了更高的要求和挑戰。

回顧以往對社會保障的關注，從決策層到學界基本都將注意力放在社會保障水平、覆蓋范圍、體制建立等方面，然而當前，對服務水平與綜合績效的關注度正在上升。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系”，可見決策層對“經辦服務體系”的重視，這一體系建設也是“國家治理體系和治理能力現代化”的重要組成部分。

社會保險是社會保障制度中最為核心的內容，所謂社會保險經辦服務體系，實為一種綜合工作機制，包括：社會保險法律和政策的落實、事務的辦理、服務的提供以及基金的籌集等方面，是社會保險核心內容和配套制度能否得到落實的執行系統。近些年不乏相關專家及業務部門對健全社會保險經辦服務體系的思考和探索，但角度多集中于現行體系內人員、經費、配比等，這些固然是優化和完善該體系的重要方面，但與此同時，我們認為，健全社會保險經辦服務體系應當更加注重結合經濟發展階段積極、適時地推行以政府購買服務為核心的“社會化”，為“小馬拉大車”等困窘尋求切實且長效的解決路徑，同時要特別注重機制創新，對原有體系進行優化升級，打造社會保險經辦服務多元化體系框架。

二、我國社會保險經辦服務體系存在的問題

新千年以來，我國財政社會保障支出不斷攀升，根據財政部2013年發布的中央公共財政支出預算數據顯示，2012年中央財政安排的社會保障和就業支出執行數達5753.73億元，較2011年執行數4715.77億元同比上漲13.9%，顯示出財政投入對社會保障支出的重視。然而，不可否認的是，社保支出水平的逐步提高和覆蓋面的逐年擴大也暴露出社會保險經辦服務體系存在的新老問題。具體表現在以下幾個方面：

（一）“千頭萬緒”的管理體制中，服務職能整合尚不到位

整個社會保險體系猶如“毛細血管”，遍布社會多個領域、涉及多個階層、關系到民生方方面面，勢必呼應于政府管理體制中明晰的權責劃分和科學的機構設置。目前，我國的社會保險經辦服務管理體制可謂“千頭萬緒”，多部門的相關服務、管理職能整合、協調尚不到位。這種問題出現的原因有二：第一，各級政府對社會保險的權責劃分有許多細節尚不明確，盡管經過多年運轉，有些事權已經得到明晰，但是由于中央和地方在社會保險中都是積極參與方，仍存在一些未到位的和有爭議的事權。經辦服務恰是對現有權責的承擔和落實，若事權和責任不到位、有爭議，經辦服務的落實便難以順暢。第二，由于社會保險囊括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險等多個險種，社會保險繳費、收支、管理和基金投資運營等事權又主要集中在市縣一級政府，所以出現經辦機構設置的規劃不統一、名稱不統一、險種劃分不統一等問題，不利于科學管理和行政資源的有效運用。

（二）“小馬拉大車”窘境

社會保險的性質是提供一種基本保障，將這種基本保障輸送至受保人的關鍵機制就是經辦服務體系，該體系在我國面臨的另一個突出問題就是由于滯后性而陷入“小馬拉大車”的窘境。隨著經濟水平不斷提高，工業化、城鎮化更加深入，社會保險的覆蓋面日益擴大，隨之而來的是更多服務對象和更龐雜的服務內容，而現有經辦機構和工作人員數量往往不能滿足需求。

（三）基礎設施供給不足

經辦機構和工作人員數量不足之外，尚未落實社會保險服務場所的也不在少數。根據人力資源與社會保障部相關數據顯示，我國無專門服務場所的經辦機構占全部機構的比重已超過四分之一。已有服務場所的經辦機構也多面臨著面積小、基礎設施功能不全、經辦工作難以統一規范等問題。

（四）信息化建設仍滯后

盡管我國已在1993年啟動，并于2002年全面推開“十二金”工程中囊括了支持社會保障業務經辦等的“金保工程”，但是就目前階段而言，我國許多地區信息化建設仍然滯后，尤其是縣以下的基層經辦機構和基層服務網點，部分還在實行手工操作。我國社會保障基本公共服務平臺的建立雖邁出了重要一步，但是仍存在規范性、統一性、完整性等方面的不足，亟待進一步優化。

三、引入“政府購買公共服務”助力化解現存矛盾

針對上述問題，結合目前我國決策層對改革的通盤考慮，從財稅角度來看，我們認為僅在現有體系基礎上進行優化來達成健全社會保險經辦服務體系這一目標，是存在難點的。具體而言，最突出的表現是“兩個矛盾”：第一，社會保險經辦機構、工作人員、基礎設施、信息化建設等問題對相關行政機構“擴容”的訴求與我國轉變政府職能、精簡機構的要求之間存在矛盾。第二，社會保險經辦服務對財政經費的訴求與我國省以下“分稅制”未能真正貫徹而發生的基層財政困難之間存在矛盾。

針對這樣的矛盾，按照十八屆三中全會提出的“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，健全社會保險經辦服務體系應當更加注重結合經濟發展階段積極地、適時地推行以政府購買公共服務為核心的“社會化”取向。所謂“政府購買公共服務”①賈康、劉軍民等：“政府購買公共服務的理論與邊界分析”，2014年1月，財政部科研所內部文稿。，是政府為了履行服務公眾的職責，通過財政向各類社會服務機構支付費用，用以購買其通常以契約方式確定提供、由政府鑒定種類和品質的全部或部分公共服務。政府由于自身的成本、效率、專業化程度等方面的條件約束，以自身直接生產的方式提供公共服務具有局限性，而通過政府購買服務，可引入多元化的公共服務提供機制，有利于在數量和質量兩個方面增強公共服務的供給能力，實現公共資源使用績效的提升，增加社會凈福利。根據政府購買服務的類型以及生產主體的不同，政府購買公共服務的方式包括：服務外包、憑單制、補助或獎勵等，并需結合我國各階段、各地、各層級具體情況作出漸進的、積極穩妥的多樣化探討。

四、創新與優化并施，健全社會保險經辦服務體系

今后一個時期，健全我國社會保險經辦服務體系應特別注重“創新與優化”并施：一方面通過機制創新突破難點，另一方面通過機制優化興利除弊。

（一）機制創新：以“政府購買服務”為核心的“社會化”

如上所述，隨著我國社會保險覆蓋面的擴大，現有經辦機構和工作人員數量不能滿足需求，加之基礎設施供給不足，實際上對政府的人力、財力、物力都提出了嚴峻挑戰。無論是下大力氣建立規范統一的管理機制、擴充經辦機構數量、擴大經辦工作人員隊伍還是加大經辦基礎設施投入，從財稅角度來看，無疑都將形成負擔壓力：一是這些做法將直接推高我國行政管理成本，而鑒于我們此前對財政分配“三元悖論”①賈康、蘇京春：“財政分配“三元悖論”制約及其緩解路徑分析”，財政部研究，2012年第10期。的邏輯認知，行政管理成本的提高勢必會收窄財政分配“三元悖論”制約的緩解空間；二是社會保險經辦服務成本上升，會對社會保險水平造成一定“擠出效應”。此外，由政府包攬，還會產生效率問題。

推行以“政府購買服務”為核心的“社會化”，可以通過機制創新緩解以上矛盾。落實在操作層面，可從以下四個方面作考慮：第一，組合運用服務外包、憑單制、補助或獎勵等方式，增強社會保險經辦服務工作的靈活性。考慮到社會保險經辦服務工作的特性，應當在政府購買服務中充分結合我國社會保險經辦服務現狀，出臺可供落實主體選擇的合作方式，增強靈活性。第二，充分調動以企業為主的民間組織機構的積極性，引入競爭機制對社會保險經辦服務實行分期購買。競爭機制對于績效水平的體現至關重要，應當考慮通過多方激勵手段充分調動這些組織機構的積極性。第三，提高公共管理水平，更好地發揮社區基層組織的力量，并與國內部分地區已開始試點的“網格化”管理等模式相結合。第四，經辦服務中的財務管理可考慮將相關業務依托于銀行、儲蓄所、信用社等金融機構及其中的專業化團隊，在適當的合作框架下充分發揮市場機構較政府機構的比較優勢，尋求“雙贏”。

（二）機制優化：完善現行機制

針對目前我國社會保險經辦服務體系存在的問題，配合以上機制創新的思路，完善現行機制的優化措施主要可以考慮：第一，進一步厘清中央政府和地方政府在社會保險方面的事權和支出責任劃分，盡快形成對接于操作層面的明細單，中央政府應當更注重在宏觀層面的總體規劃、法律法規、政策出臺、綜合監管、全盤統籌方面發揮作用，地方政府則應當更注重在社會保險繳費、收支、管理和基金投資運營等方面發揮作用，特別需要注意的是，養老、失業、醫療等主要社會保險支出責任和補償責任等中央和地方政府責任交叉的領域，應當特別注重厘清至細節。第二，在推行“政府購買服務”的同時，管理部門應當充分發揮監管、引導作用，強化問責機制建設。第三，應當繼續積極推進“金保工程”建設，提高社保經辦服務體系的信息化水平，繼續規范、統一、完善社會保障基本公共服務平臺。