政府購買公共文化服務：理論邏輯與實踐形態

周蘭翠

（山東萬杰醫學院，淄博 255213）

政府是公共文化服務供給的責任主體，但是，政府卻不是公共文化服務的惟一提供者。政府要從公共文化服務的直接生產者角色淡出，在充分發揮市場力量的同時，加強政府與市場、社會的默契合作，利用多元社會力量，推進多元化協同供給服務，提升公共文化服務供給的效率與質量。政府購買公共文化服務就是以市場機制與社會機制為紐帶建立起政府與市場、社會的合作關系伙伴，多元化供給公共文化服務，滿足公民公共文化需求，保障公民文化權利的公共行動。目前，政府購買公共文化服務已成為公共文化服務供給的有效模式，并成為我國政府供給公共文化服務的政策選擇。

一、政府購買公共文化服務的理論邏輯

政府購買公共文化服務是西方自由主義政治哲學主導的政府“再造”運動回應全球化時代經濟社會發展現實挑戰的必然邏輯結果。政府購買公共文化服務有著由來已久的西方政治哲學根源與回應現實的政府變革邏輯。

進入資本主義社會后，自由主義便成為西方政府的主導性意識形態，支配著西方政府的執政理念、政策路向與管理實踐。現代自由主義與保守自由主義是自由主義的兩種存在形態，分別主導西方政府在不同社會歷史現實場域中的政策走向。由于古典自由主義意識形態過分倡導自由競爭的市場而將政府置于“守夜人”的角色，結果造成市場壟斷、公共產品供給不足、社會缺乏公平以及社會貧富分化等經濟社會問題，出現所謂“市場失靈”現象。隨后，強調政府主動性以保障“積極自由”的現代自由主義政治思潮開始崛起，二戰后美國實施的“羅斯福新政”將現代自由主義政治哲學付諸實踐，“福利國家”成為西方發達國家政府政策所欲求的目標。然而，由于過分強調政府干預市場與社會以及推行“福利國家”政策，20世紀60年代后西方國家普遍陷入經濟“滯漲”、財政負擔沉重以及社會發展乏力的泥潭，形成所謂“政府失靈”的現象。建構“國家神話”的現代自由主義逐步失勢，古典自由主義開始復興，保守自由主義成為西方政府施政的指導思想。保守自由主義強調市場經濟的“自發秩序”與回歸政府“守夜人”的角色，這必然又會陷入“市場失靈”的窠臼。20世紀90年代后，英國“工黨”理論家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）倡導超越“左”與“右”的意識形態爭論，系統闡釋了“第三條道路”理論，主張開辟一條既不同于強調政府干預的傳統民主社會主義，也不同于主張市場放任的古典自由主義的道路，走一條擺脫市場與政府之間對立的中間道路。“在美國，克林頓所領導的民主黨政府雖然不信奉社會民主主義，但是也聲稱要走一條能夠將自由市場經濟與國家干預結合在一起的‘第三條道路’。”①劉建飛：“歐洲社民黨‘第三條道路’評析”[J].《當代世界社會主義問題》2000年第2期，第71頁。第三條道路理論遂成為西方政府施政的指導思想，支配著西方政府治道變革運動的路線圖，譬如，美國前總統克林頓、英國前首相布萊爾、德國前總理施羅德等都將第三條道路作為指導性思想體現和貫徹在自己的施政綱領中。

20世紀60年代以來，西方“福利國家”政策紛紛破產，各國展開政府“再造”運動以回應經濟社會發展，探索政府未來治理模式，形成豐富的行政思想。在不同歷史發展階段，在西方政府改革實踐進程中，先后涌現出公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論等行政改革思想。公共選擇理論從“經濟人”假設出發，探究政治場域的市場邏輯，認為政府亦會存在“政府失靈”問題，市場做不好的事，政府也同樣做不好，強調“市場失靈”不應是政府干預的理由，倡導回歸“守夜人”政府。新公共管理理論從政府管理的成本、績效與技術等角度，強調將市場機制與企業管理技術引入政府管理過程，主張政府購買公共服務，提高政府運作效率，降低行政管理成本，試圖建立“掌舵而不是劃槳”的“企業型政府”。新公共服務理論側重從國民的公民性出發，強調公民不只是市場中的“顧客”還是國家中的“公民”，認為在政府供給公共服務中，政府不只是要遵循市場邏輯采取經濟理性化的公共行動，還要充分保障公民的主體性地位，建立“服務而不是掌舵”的“服務型政府”。治理理論倡導超越政府、市場與社會三者之間的非均衡性選擇，強調社會組織參與政府管理，建立政府、市場與社會的互動合作關系，主張實行網絡化的“整體性治理”，建立“網絡而不是區隔”的“協同型政府”。

由此可見，西方“政府再造”運動的理論與實踐所欲求達致的最終目標在于深化政府內部改革，重新定位政府職能，重構政府、市場與社會之間的關系，超越“市場失靈”加強政府干預與“政府失靈”強化市場機制的非此即彼的對立，形成多中心整體性的協同治理結構，建構能動性的“有效型政府”。有效型政府應該是通過開辟公共空間的民主對話渠道，將自身置于國家和社會的交互式互動性空間中，從政府與市場、社會之間的對立中擺脫出來，主動建立政府與市場、社會、公民的積極性信任合作關系，共同參與公共服務供給，形成政府購買公共服務的供給模式，積極回應經濟社會發展與公民多樣性現實需求，建構政府賴以存在的合法性。

伴隨西方政治哲學主導下的“政府再造”理論與實踐的深入發展，西方各國政府治理模式逐步轉向“有效型政府”，公共文化服務供給模式也相應建立起政府購買公共文化服務體制。政府購買公共文化服務成為公共文化服務供給的重要形式，成為公共文化服務體系建設的普遍性政策選擇。

二、政府購買公共文化服務的實踐價值

伴隨西方政府治道變革運動所帶來的政府發展理念與實踐的廣泛影響與我國市場經濟迅速發展所推動的公民社會的初步成長，我國政府治理模式也逐步轉向“服務型政府”與“有效型政府”。公共文化服務供給模式也由政府直接提供逐步轉向間接購買。政府購買公共文化服務成為回應經濟社會發展要求、深化行政管理體制改革與加快公共文化服務體系建設的實踐訴求。政府購買公共文化服務具有突出的必要性與重大實踐價值。

（一）推進政府文化職能轉變的重要舉措

建設完善的公共文化服務體系，供給優良的公共文化服務是政府義不容辭的重要職責，也是政府不可轉移的主導義務。盡管政府是提供公共文化服務的責任主體，但政府并不是公共文化服務的唯一供給者，可以也應該實現公共文化服務供給形式的多元化。在確保政府擔負公共文化服務供給責任主體的同時，要正確處理政府和市場、社會之間的關系，運用好行政機制、市場機制與社會機制，建立起政府購買公共文化服務的制度架構，充分發揮市場與社會在公共文化服務供給中的應有作用。如此一來，政府便可以從大量“管不了、管不好”的日常瑣碎事務中擺脫出來，致力于加強宏觀公共文化政策調控，制定政府購買公共文化服務的總體規劃、標準、程序、監督與考核等方面制度規范，而具體公共文化服務業務可以交由市場與社會來生產與供給，形成政府購買公共文化服務的政府、市場與社會三者間的伙伴合作關系。政府購買公共文化服務能夠實現政府由管制型向服務型轉變、無限責任向有限責任轉變、注重行政管理向注重公共管理轉變①仇章建，李偉：《政府轉型——中國改革下一步》，中國經濟出版社2005年版，第91頁。，促進政府文化職能轉變，創新國家公共文化服務體制，從而更有效的增進公共文化服務供給績效，保障公民文化權利。

（二）培育文化社會組織的必由之路

文化社會組織是在社會日常生活中，以文藝愛好者為主體志愿結成的從事文化活動的非營利性的公益社會團體。文化社會組織是公民社會的重要組成部分，是政府購買公共文化服務的重要承接力量。可以說，文化社會組織發展狀況同公民社會成熟度與政府購買公共文化服務成效呈正相關關系，并起到相互促進的互動作用。近些年來，雖然我國公民社會已取得了初步發展，但是仍然處于不成熟狀態，文化社會組織依然規模較小、發展失衡、管理滯后、專業性不足、可持續性弱。因此，文化社會組織難以有效開展文化活動，無力承接政府購買的公共文化服務，從而失去進一步發展動力與空間，形成文化社會組織與政府購買公共文化服務的惡性循環。要擺脫這種惡性循環，需要以政府購買公共文化服務為突破口，形成政府購買公共文化服務與文化社會組織發展的相互促進的良性循環：政府購買公共文化服務可以促進文化社會組織健康發展；文化社會組織良性發展則會增強政府購買公共文化服務成效。由此可見，政府購買公共文化服務可以為文化社會組織提供發展空間、政策指導與資金支持②催正，王勇，魏中龍：“政府購買服務與社會組織發展的互動關系研究”，《中國行政管理》2012年第8期，第49頁。，進而培育出大量文化社會組織，增進公共文化服務供給存量，完善政府購買公共文化服務的體系網絡。

（三）滿足多樣化公民文化需求的必然要求

文化是人們在現實社會實踐中對日常生活本身的意識性綜合與反思性抽象。文化是以人類實踐與人的存在為源泉，并受其決定。由于人類社會實踐具有復雜性，人的存在方式具有多元性，文化本身也自然具有多元性、多樣性與層次性。不同的實踐樣式與生活方式就會產生不同的文化形態與文化需求。可以說，在現實生活中，文化必然是多元化的，公民文化需求必定是多樣化的。改革開放以來，市場經濟體制成功轉型后，我國生產力發展水平顯著提高，物質生活水準普遍提升，社會生活方式日趨豐富，公民文化需求迅速增長，并呈現出多層次與多樣性特征。就公共文化服務而言，公民對公共文化服務的需要也呈現出多樣化特點，譬如，不同的群體，甚至不同的個體，由于經濟能力、教育背景與個人偏好等因素的差異，對于公共文化服務需求也存在不同。因此公共文化服務的內容、服務方式、服務途徑也需要與時俱進，不斷實現豐富化與多樣化。為此，僅僅依靠政府單向供給公共文化服務明顯已無能為力，這需要政府向市場與社會開放公共文化服務領域，運用市場機制與社會機制，建立政府購買公共文化服務的方式與平臺，鼓勵支持廣大社會力量參與公共文化服務供給。政府購買公共文化服務能夠有效實現公共文化服務供給的多元化，最大限度地滿足日益增長的多樣化公民文化需求，保障公民文化權利。

（四）提高公共文化服務績效的有效方法

由于計劃經濟體制的慣習與路徑依賴，目前我國公共文化服務體系建設仍然主要由國家及事業單位經辦，提供主體和提供方式過于單一，公共文化服務供給不足、成本過高、效率低下①章建剛，毛少瑩，張曉明：“改革務實，在科學發展觀指導下推進我國公共文化服務體系建設”，《中國公共文化服務發展報告》，社會科學文獻出版社2009年版，第12頁。。政府購買公共文化服務能夠有效實現公共文化服務向市場領域的開放，經由市場競爭機制將市場力量納入公共文化服務場域，提高公共文化服務效率和質量：一方面憑借市場化的運作機制與企業化的管理模式，建立起獨立的法人治理結構，從而可以大大減少公共文化服務產品的生產成本，提高公共文化服務供給的運作效率；另一方面在公共文化服務生產供給中引入市場競爭機制，形成文化企業和文化社會組織相互展開公平競爭格局，在市場競爭中不斷提升公共文化服務質量。同時，由于政府公共文化服務財政資金的有限性，政府無力獨自承擔供給日益增長的公共文化服務需求的財政支出。就目前而言，我國公共文化服務體系建設，既存在著資金投入方面的嚴重不足，也存在著發展結構方面的嚴重失衡。政府購買公共文化服務能夠引導廣泛的社會力量參與到公共文化服務體系建設中，優化公共文化服務的資金投入與發展結構：一方面能夠拓寬融資渠道，實現投資主體與經費來源的多元化，顯著提升政府購買公共文化服務的投入總量，增加公共文化服務的總量供給；另一方面會促進文化社會力量的茁壯成長，形成公共文化服務供給多元化力量格局，實現公共文化服務的全方位繁榮，優化公共文化服務的發展結構，彌補公共文化服務存在的區域性、領域性等方面的結構失衡。由此可見，政府購買公共文化服務能夠顯著提高公共文化服務績效。

三、政府購買公共文化服務的實踐形態

政府購買公共文化服務主要是通過有機整合政府權威、市場機制與社會機制的各自優勢，運用政府權威與公共財政資金以各種形式向市場與社會“購買”公共文化服務，提高政府供給公共文化服務能力，保障公民文化權利，維護政府存在的合法性。在我國公共文化服務供給中，政府是購買公共文化服務的責任主體，既不能缺位，也不能越位。但是，在政府購買公共文化服務實踐中，在發揮政府主導作用的同時，可以按照市場化和社會化機制供給公共文化服務，形成多樣化的政府購買公共文化服務的實踐形態。在實踐中政府購買公共文化服務的主要方式不只是合同外包，還有特許經營、政府資助、憑單制、法令委托、減免稅、使用者付費與志愿服務等形式②[美]E·S·薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍譯，中國人民大學出版社2002年版，第128頁。。

目前，我國政府逐步將公共文化服務向市場與社會領域開放，積極探索政府購買公共文化服務的各種實踐形態。近些年來，寧波、青島、馬鞍山以及周口等地方政府相繼按照市場化與社會化機制，組建公共文化服務有限責任公司、設立文化社會團體與培育民間文化社會組織，來承接公共文化服務的生產與供給，努力創造政府購買公共文化服務的良好外部環境；同時又按照“政府主導、社會參與、市場運作、群眾受益”的原則，充分發揮市場競爭機制作用，積極探索招標采購、項目補貼、定向資助、服務外包與志愿者服務等政府購買公共文化服務的多樣化形式。從而以政府購買公共文化服務為載體，建立起政府與市場、社會三者協同合作的公共文化服務供給模式，有效解決公共文化產品供給匱乏問題，滿足日益增長的公共文化需求，有效保障公民文化權利。在探索政府購買公共文化服務的實踐中，各地逐步呈現出多樣化的具體表現形態，諸如，國家公共文化服務示范區（項目）、河南周口市的“一元劇場”與浙江鄞州市的“天天演”等政府購買公共文化服務的實踐形式。

（一）體制內項目購買制

體制內購買就是在政府內部建立起競爭性“虛擬市場”，按照市場競爭邏輯來運作某些政府公共服務事務，將政府內部的上級與下級的行政關系轉變為買者與賣者的市場交易關系，發揮市場機制在供給公共服務方面的優勢。體制內項目購買制通常是將公共服務以項目的形式，向下級政府或者隸屬政府的服務機構公開招標競標，由中標者按照招標者的項目規劃以及雙方所簽訂的合同來供給公共服務，最終招標者進行績效考核與驗收，并撥付資金的制度。公共文化服務示范區（項目）就是一種體制內項目購買制度，文化部向文化工作基礎較好、成績突出與示范性強的地級市（區）人民政府（含省直轄的縣級人民政府）公開競爭性招標，經專家評審與政府審批后，中標者將按照文化部、財政部制定的《國家公共文化服務體系示范區（項目）創建標準》開展創建工作，最終由文化部組織專家委員對各個創建單位進行審查驗收，合格者由中央財政給予補助和獎勵。同時，取得創建資格的地方政府也會以此種體制內購買形式，向轄區內的公共文化事業組織或由政府設立的各種隸屬性社會團體或企業來購買公共文化服務，形成地方層面的公共文化服務的體制內購買形式。2011年5月，北京市朝陽區、河北省秦皇島市、山西省長治市與安徽省馬鞍山市等地方政府取得第一批創建國家公共文化服務體系示范區（項目）的資格。公共文化服務的體制內項目購買制將原有的中央政府與地方政府的行政關系轉變成虛擬的“市場關系”，有利于轉變政府職能與調動地方政府積極性。但是，某些地方政府中標獲得創建資格后，在具體創建實踐中要處理好政府與市場的關系，必須深化政府購買公共文化服務的制度機制創新，逐步將公共文化服務先前的體制內購買轉向體制外購買，“逐步做到凡適合面向市場的基本公共文化服務，都可以從市場招標購買，把公共文化服務的供給從文化系統的‘內循環’轉變為市場的‘大循環’”①文化部、財政部：《關于開展國家公共文化服務體系示范區（項目）創建工作的通知》（文社文發[2010]49號）。財政部網站：http：//jkw.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201102/t20110214_449850.html。。

（二）服務外包制

在計劃經濟時期，政府依靠隸屬性的國有文化事業單位提供公共文化服務，灌輸國家主導性價值體系，引領社會思潮，實現國家文化治理意圖。但是，伴隨我國市場經濟體制的建立，在計劃經濟體制下形成的國有文化事業單位明顯存在著效率低下、人浮于事與服務失效等官僚制組織病態，出現“伸手要投入，投入卻無產出”現象。在市場經濟背景下，許多地方政府將國有文化企事業單位轉制為國有獨資的，或者組建混合所有制（國有、民間資本共同投資）性質的文化服務有限責任公司，運用合同外包的形式購買公共文化服務。這種文化服務有限責任公司是一種企業化經營的文化服務法人實體，實現了所有權與經營權分離，獲得市場主體的獨立地位，能夠運用市場方式整合與配置文化資源，增強自身服務效率、生存能力和發展活力。如此一來，政府以合同外包的形式向文化服務有限責任公司購買公共文化服務；未納入政府購買名錄的文化項目則由文化公司納入文化市場，以向顧客收費的形式供給消費者。組建文化服務有限責任公司，實現政府合同外包購買公共文化服務，既可以為公共文化服務提供融資可能性，又能夠提高公共文化服務績效，也體現出文化事業和文化產業的相互滲透與相互促進。2010年6月20日，馬鞍山市歌舞團、市黃梅戲劇團、市藝術實驗中心事業編制核銷，轉企改制為馬鞍山市藝術劇院有限公司，建立起法人治理結構的現代企業制度。轉企改制后的馬鞍山市藝術劇院有限公司在履行政府外包的公共文化服務供給合同的同時，還不斷開辟商業演出市場以拓展發展空間，實現文化事業與文化產業的“一體兩翼”的發展。

（三）政府特許經營制

不同于一般商業性特許經營制，政府特許經營制是政府憑借合法壟斷的公共權力，批準某些非政府組織以公共利益為導向，按市場機制開發經營公益性極強的公共資源，實現社會效益最大化的同時，推動公共資源的良性發展。政府特許經營制實質是政府用自身獨占的公共資源的特許權來交易換取非政府組織的公共文化服務供給。公共文化特許經營是政府特許經營制的一種形式，要服務于公共利益的目的，其核心是政府將公共文化服務的部分或全部經營權授予非政府組織經營，并在政府監控下開展經營活動，履行公共文化服務供給的義務，從而平衡獲得特許經營的權利。在此意義上，政府特許經營制亦是一種政府購買公共文化服務的一種樣式。在我國政府購買公共文化服務的實踐探索中，有些地方政府開始考慮對于某些市政公園、博物館、森林公園、世界遺產地等社會公益性很強的公共文化空間與公共文化活動嘗試引入公共文化特許經營制。在公共文化服務特許經營過程中，政府文化行政主管部門要建立健全的審批制度，嚴格審查企業的資質、信譽與經營能力等方面資格，并對某些特許經營的公共景區和公共文化服務實行全面市場監管，促使其向社會提供合格、健康的公共文化產品和服務。

（四）委托代理制

委托代理制是政府將某些公共文化服務設施或者公共文化活動以公開招標的形式托付給某些社會力量運營，履行公共文化服務供給的義務后，政府則給予免租金、免稅或者補貼等方面補償。在實施委托代理制的過程中，自然會引入商業合同管理機制，在經由委托人與代理人雙方之間的協商談判達成共識后，簽訂具有法律效力的契約合同，明確各自的權利與義務，明確公共文化服務供給的操作規程，嚴格合同履行的監控程序。某些公共文化設施、公共文化活動與社區公共文化管理等公共文化服務，政府可以采取委托管理模式，委托給專業化組織機構，由該組織機構代為保管、維護和經營，實現專業化、市場化與社會化運行。政府不再直接承擔公共文化設施及公共文化活動的日常費用，而是以政府補貼、免稅等間接形式，補助代理機構運營管理經費，同時代理機構還可以開發利用公共文化服務設施，獲得商業性活動收益，維持公共文化服務設施的日常運轉，實現委托人與代理人雙贏格局。公共文化服務委托代理制，不僅能夠解決政府直接管理所帶來的效率低、服務差、浪費大等弊病，而且可以有效提高文化設施的利用率和服務功能，更好地保障公民文化權利，實現公益化與市場化的雙贏。從2003年開始，寧波市鄞州區就著手探索公共文化設施“所有權”和“經營權”分離的委托代理管理模式①寧波市財政局：“引入市場機制，探求公共文化設施建設運營管理新模式”，《行政事業資產與財務》2009年第3期，第67頁。。對新建成的區文化藝術中心、體育館、文化廣場與網球中心等區級大型公共文化設施采取了委托代理制管理，由專業化的文化經營管理公司開發、管理與運作，實現管理的專業化和公共資源的有效整合。

（五）采購配送制

采購配送制就是政府根據民眾文化需求確定每年公共文化服務的目錄與場次，再由政府公開向社會文藝團體或文化單位招標采購，納入采購目錄的單位按簽訂的合同條款向民眾供給公共文化服務，政府對于履行合同約定的文化單位給予政府補貼或費用。公共文化服務的采購配送制具體操作規程：政府文化主管部門確定年度公益性文藝演出活動的場次；各藝術劇院、文化館以及民間劇團每年年底向政府文化主管部門申報演出項目，填寫“演出項目申報表”，提供團隊簡介、演出劇目、演出陣容、設施設備與項目聲像文字等資料和信息；經政府文化主管部門以及專家委員會審核通過后，將項目列入下一年度配送服務目錄；政府每年年初將全年文化下基層的項目及場次向社會發布，基層政府文化部門依據發布的文化下基層項目和內容，與基層社區、鄉鎮、敬老院等基層單位接洽，提供“菜單式”服務，讓基層群眾參與演出項目選擇，實現供需的充分對接；召開供需見面會，落實配送任務和劇目，演出單位與接待演出單位協調擬定演出配送的日程安排表，確定演出日期、項目、聯系人等相關事項；政府嚴格按照合同要求對承擔文化下基層項目的單位進行考核驗收，合格者政府兌現資金補貼。2005年深圳市正式出臺《深圳市重大公益文化活動實行社會化運作試行辦法》，公益性文化活動也是通過政府采購補貼的形式向文化社會力量購買公共文化服務。寧波市鄞州區按照“政府購買、公司供給與服務群眾”的原則，向寧波和盛文化演藝發展公司采購“天天演”文化惠民工程，并由其具體負責組織配送。