創新財稅政策促進海洋經濟發展的若干思考
——基于舟山群島新區的分析

查志強

（浙江省社會科學院，杭州 310007）

創新財稅政策促進海洋經濟發展的若干思考
——基于舟山群島新區的分析

查志強

（浙江省社會科學院，杭州 310007）

基于海洋經濟特質的財稅政策是海洋經濟持續發展的重要基礎。舟山群島新區作為海洋經濟為主題的國家級新區，財稅政策的“先行先試”對其發展更具現實意義。文章通過梳理支持海洋經濟發展的財稅政策類型，對現有財稅支持政策進行了評述，根據舟山群島新區發展規劃要求，結合舟山實際，研究提出了創新財稅政策支持新區發展的相關政策建議。

財稅政策 舟山群島新區 海洋經濟

在大力發展海洋經濟，建設海洋強國的戰略背景下，充分發揮財稅支持功能，切實提高財稅支持效率，成為推動海洋經濟持續發展的重要手段。舟山群島新區是國務院批復的第四個國家級新區，也是惟一以海洋經濟為主題的新區。抓住建設國家級新區的戰略機遇，“先行先試”創新財稅支持政策，對于新區建設具有重大現實意義。

一、積極的財稅政策對于海洋經濟發展的重要意義

（一）基于海洋經濟特質的財稅政策是促進海洋經濟持續發展的重要基礎

與陸域經濟類型相比，海洋經濟具有區域性顯著、資源依賴和環境約束性強、開發利用和保護難度大、風險性高等突出特點，且海洋經濟產品具有較強的公共性和外部性，在產品創新和應用投資初期的成本明顯大于投資收益，因而契合海洋經濟發展特點的財稅政策支持及引導顯得尤為重要。

1.投資驅動特征顯著。海洋經濟建設投資巨大，需要較大力度的財稅支持。海洋油氣、海洋能源、海洋生物制藥等新興產業在海洋經濟中占有相當比重，作為資本和技術密集型產業，其開發建設需要巨額資金投入。以上升為國家戰略的浙江海洋經濟發展示范區建設為例，規劃至2015年實現海洋生產總值7000億元，其中海洋戰略性新興產業增加值占30%以上。而這一目標的實現，需要規模龐大的投資。《浙江省“十二五”海洋經濟發展重大建設項目規劃》從基礎設施、海洋新興產業、港航物流、現代海洋漁業、海洋清潔能源和海洋生態保護等方面安排了490個重點建設項目，總投資12631億元；其中在“十二五”期間就需完成投資額8020億元，年均投資超過1600億元。

2.周期性特征較強。由于海洋經濟發展地區以開放型經濟為主，受外部市場影響較大，再加上特殊的資源稟賦屬性，海洋經濟涉及的各大產業均具有明顯的周期性。海洋漁業面臨漁業資源的周期性；濱海旅游業面臨季節性周期，存在淡旺季；海洋交通運輸與船舶制造業則面臨較強的經濟周期，與經濟景氣度和國際貿易形勢高度關聯。如海洋船舶制造業經歷了2003年—2007年的高速增長和2008年國際金融危機導致的大幅回落，雖在2010年后逐步企穩，但復蘇仍較緩慢。因此，財稅政策支持海洋經濟發展的著力點和具體支持方略的制定需充分兼顧各類海洋產業的周期性特征，并在經濟下行時提供逆周期的政策支持。

3.項目投入產出期限較長。實施海洋經濟發展戰略需依托完善的基礎設施，而港口、港城、公路和能源等項目都存在建設周期長、投資回報率低、回收期限較長的特點。再如濱海旅游業也是一次性投入、長期收益的項目，其基礎設施建設和旅游產品開發都需投入大量前期資金。按照一般規律，濱海旅游度假區建設項目的資金回收周期都在八至十年以上。

4.投資風險較高。海洋經濟面臨產業發展前景和潛在收益不確定性的問題。一方面，海洋技術創新尤其是核心技術創新難度較大，高額投入無法收回的風險高于一般行業；另一方面，隨著全球氣候環境變遷，海洋自然災害的發生呈現出頻率越來越高、強度越來越大的特征，各類海洋自然災害對沿海地區相關產業造成損失的風險日趨增大。這就需要通過財稅政策的引導，鼓勵風險投資的介入與風險緩釋支持。

（二）支持海洋經濟發展的財稅政策類型

作為政府的重要經濟管理手段之一，財稅政策在促進海洋經濟的發展中起到至關重要的作用。美國、日本、韓國等海洋經濟強國紛紛制定了面向新世紀的國家海洋發展戰略，調整和優化財政支出結構，利用財政補貼、稅收優惠等手段，逐步加大政府對海洋經濟發展的投入力度，重點投向海洋裝備、船舶、海洋油氣、海洋漁業、海洋運輸、海洋生物醫藥、海水綜合利用、海洋化工和濱海旅游等領域。各國的財稅支持政策大體包括以下幾方面：

1.財政預算支出。對海洋科技創新、海洋環境保護和防災減災等具有公共產品性質或準公共產品性質，且單純依靠市場不能解決、存在“市場失靈”的事業領域，加大國家預算支出的支持力度，并逐步提高對涉海地區的財政轉移支付力度。

2.財政補貼。對海水利用和海洋能源等運營成本較高且市場競爭力不強的新興海洋產業，通過財政補貼支持其技術研發和示范推廣。對海洋漁業、海洋運輸等傳統海洋產業，通過財政補貼鼓勵其向遠海發展，以保障國家的深遠海利益。

3.財政貼息。利用少量財政資金對新建項目實行財政貼息，引導社會資本進入海洋高科技產業和海洋戰略性新興產業。通過財政貼息吸引非政府性資金進入海島交通、電力、水利等基礎設施建設。

4.財政擔保。創立風險創業基金直接推動海洋新材料、海洋工程設備制造等海洋基礎性產業。

5.政府采購。將海水淡化等部分海洋新興產業的產品納入政府采購目錄，促進其大規模商業化以及市場認知度和占有率的提升。

6.國債投入。預留一定比例的國債資金通過項目收入分期償還的方式，對資金投入巨大、建設和回收周期較長的海洋工程建筑、海洋交通運輸等關系國計民生的基礎性產業，加以支持和保障。

7.稅收優惠。鼓勵海島保護和開發，對海島基礎設施建設給予稅收優惠。提高海洋高科技產業和海洋戰略性新興產業的稅收優惠額度，解決其技術成本過高、成果轉化能力與示范規模不足等問題。

8.生態補償。促進生態利益共享和責任分擔，完善海洋生態環境價格機制和交易機制。建立以海洋環境修復為重點的生態補償保證金制度，計劃使用海域的企業上繳一定數量的保證金后方能取得開發許可；若企業未按規定履行生態補償義務，政府可動用保證金進行生態治理。

二、現有海洋經濟發展財稅扶持政策評述

近年來，從中央到地方陸續出臺了一系列支持海洋經濟發展的財稅政策舉措，集中體現為：一是通過設立海洋產業發展專項資金、實施產業創新發展工程，將海洋資源優勢轉化為經濟優勢，促進海洋產業升級與結構優化；二是建立政府主導，多元化、多渠道、高效益的海洋科技投入體系，擴大重大海洋科研項目的資金投入；三是加大財政投入力度，建立健全對海洋基礎設施建設和公益性事業投入的長效機制；四是圍繞海洋產業集聚區、海洋高技術產業引領區、海洋休閑旅游度假區和海洋生態文明示范區建設，用足用好相關稅收優惠政策。以浙江省為例，目前涉及海洋經濟發展的財稅扶持政策主要包括：

（一）積極設立各類財政扶持政策

1.設立海洋經濟發展專項資金，提升海洋經濟核心競爭力。2010年至2012年，省財政每年安排海洋經濟扶持發展資金10億元，重點支持污水垃圾處理、海島供水供電、道路、港口碼頭、航道等海島基礎設施建設，港口物流、海洋裝備制造、海洋清潔能源、海洋石化、海洋生物、海洋工程、濱海旅游、現代漁業和觀光農業等海洋產業轉型升級項目，海洋科技研發設施、海洋科技創新體系建設和海洋科技人才引進等海洋科技項目，以及海洋污染防治、海洋資源保護、海洋生態功能修復和海洋防災減災體系建設等海洋生態環境保護項目。在分配上按照“突出重點，兼顧一般”的原則，專項資金80%的額度切塊給海島市（縣、區），20%的額度切塊給12個沿海市（縣）。

2.設立海洋產業投資基金，以之引導社會資金投向海洋經濟。2012年啟動了10億元省級海洋產業投資基金，由政府設立的省金融控股有限公司履行出資人職責，按照“政府引導、市場運作、科學決策、規范管理”的原則運作，不以盈利為目的。圍繞浙江海洋經濟發展示范區和舟山群島新區兩大國家戰略舉措，重點支持海洋新興產業項目。基金主要采用“直接投資”、“母基金”、“戰略合作”等三種運作模式：直接投資模式主要適用于對發展海洋經濟具有戰略意義的資源型項目、省級重點項目以及新興產業的早期孵化項目；母基金模式主要適用于對特定的海洋產業細分行業進行投資，基金管理公司選擇與具有戰略資源和管理經驗的機構進行合作，針對特定行業組建子基金實施運作；戰略合作模式主要適用于海洋經濟新興產業中資金需求大、資源整合難度高，前兩種模式都難以實施的大項目，通過引進戰略合作伙伴進行投資或聯合投資。

3.提高海洋資源開發利用效率，促進由粗放型用海向集約型用海轉變的其他政策。2010年以來陸續出臺的相關政策包括：標準漁港建設專項資金，對列入省標準漁港規劃近期目標的新立項建設的標準漁港進行補助；海域海島管理利用補助資金，對海洋與海島調查、編制修訂海域和無居民海島開發利用規劃、開展海域使用權流轉試點、建設海洋與海島管理信息系統、海洋海島資源保護與生態修復，海域利用評價體系與動態監測體系建設、海洋科技成果應用推廣以及省級以上“科技入戶”示范工程建設進行補助；國內海洋捕撈漁業轉型升級補助，支持漁船更新為符合漁業產業政策導向的現代化漁船，開拓海上冷鏈建設、對漁獲物進行海上直接加工等經營模式調整，漁船安全設施、衛生設施、節能降耗改造等；海島及邊境地區轉移支付資金，用于海島、口岸建設及邊境、海洋事務管理，改善海島及邊境地區民生事業；政策性漁業互助保險補貼專項資金，用于鼓勵漁業互保協會正式會員參加漁業互助保險；海洋防災減災項目與資金，用于促進海洋防災減災體系和工程建設，提高海洋災害觀測、預警報、信息服務、應急管理及風險評估與區劃能力。

（二）用足用好現有各項稅收優惠

1.支持海洋產業結構調整。一是遠洋捕撈水產品免征增值稅；二是農民專業合作社銷售本社成員生產的水產品，視同農業生產者銷售自產農產品免征增值稅；三是遠洋捕撈所得和水生動植物初加工所得免征企業所得稅，海水養殖、內陸養殖所得減半征收企業所得稅；四是對出口船舶退（免）稅實行“先退稅后核銷”，企業可憑出口合同、銷售明細賬等資料辦理免抵退申報。

2.提升海洋科技自主創新能力，發展海洋新興產業。一是對經認定的國家重點扶持的涉海高新技術企業減按15%稅率征收企業所得稅；二是海洋風力發電銷售實現的增值稅給予即征即退50%的優惠；三是涉海企業開發新技術、新產品、新工藝發生的研發費用，允許在計算應納稅所得額時按規定實行加計扣除；四是涉海企業固定資產由于技術進步等原因確需加速折舊的，允許縮短折舊年限或采取加速折舊方法；五是在一個納稅年度內技術轉讓所得不超過500萬元的部分免征企業所得稅，超過500萬元的部分減半征收企業所得稅。

3.完善沿海基礎設施。對企業從事符合《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》范圍、條件和標準的投資經營所得，自項目取得第一筆生產經營收入的納稅年度起，前三年免征企業所得稅，后三年減半征收企業所得稅。

4.鼓勵節約能源和保護海洋生態資源環境。一是企業購置并實際使用符合規定目錄的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備投資額的10%可從當年應納稅額中抵免；二是企業從事符合條件的環境保護、節能節水項目所得，自項目取得第一筆生產經營收入的納稅年度起，前三年免征企業所得稅，后三年減半征收企業所得稅；三是企業以《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》中所列資源作為主要原材料，生產國家非限制和禁止并符合國家和行業相關標準產品所得收入，可在計算應納稅所得額時減按90%計入收入總額；四是對符合條件的節能服務公司實施合同能源管理項目，自項目取得第一筆生產經營收入的納稅年度起，前三年免征企業所得稅，后三年減半征收企業所得稅。

（三）現有財稅政策中的不足

總體而言，現有財稅政策對海洋經濟發展的支持仍不夠全面，系統的財稅政策體系尚未形成。已有政策著力點較為分散，系統性和協調性不足，配套實施細則相對缺失，海洋產業的作用和影響力因而未能在資本、期貨市場以及價格形成機制等方面得到充分體現。一是財政預算支出結構不盡合理，與海洋資源環境保護、防災減災、觀測調查和科學研究的現實需求仍存在較大差距。二是缺乏專門針對海洋科技自主創新的財政引導機制，未能通過財政擔保或國債投入帶動市場投資，進而有效規避海洋高技術產業的發展風險。三是海洋新興產業缺乏適用的財政補貼和稅收減免政策，未能通過財稅支持降低生產成本以提升市場競爭力。四是缺少海洋資源與環境保護導向的專項稅種，更多的是通過增值稅、消費稅、企業所得稅和資源稅等稅種進行調節，削弱了稅收在保護海洋資源和控制環境污染方面應有的作用。

三、創新財稅政策促進舟山群島新區發展

2011年6月，國務院批準設立浙江舟山群島新區；2013年1月，國務院正式批復《浙江舟山群島新區發展規劃》，將新區的戰略定位明確為浙江海洋經濟發展的先導區、長江三角洲地區經濟發展的重要增長極和海洋綜合開發試驗區，并賦予新區“先行先試”權限。《規劃》提出要完善財稅支持政策，“加大邊境地區轉移支付等相關資金支持力度，加強邊遠海島基礎設施、社會保障、基礎教育、公共衛生等領域建設”；“進一步加大對海洋生態環境保護、防災減災、基礎設施建設等公益事業領域的投入力度”；“探索通過財政補貼、政府采購、稅收減免等措施，支持海洋經濟等新興產業發展”。根據《規劃》要求，需加快“先行先試”，靈活運用財稅政策工具，充分發揮財稅“四兩撥千斤”的杠桿作用，支持新區發展。

（一）新區自身財力的局限性對創新財稅政策的緊迫性

1.群島型政區對財稅支持的特殊需求。總體而言，新區的海洋經濟仍處于粗放發展階段，科技創新能力較弱，新興產業尚未形成規模，基礎設施和裝備條件相對滯后。近年來隨著深水岸線等資源的過度開發和海洋環境污染，生態承載能力趨弱，漁民失業返貧等問題日漸突出。由于島嶼分散，基礎設施共享性差，社會管理成本高，人均財政支出中的社會公共管理、民生支出和基礎設施投入比例遠高于全國和浙江省平均水平，亟待加大財政稅收支持力度。

2.新區自身財力持續增長能力趨于弱化。在經歷前期的高速增長之后，新區的經濟發展已進入中速增長區間，長期積累的結構性、素質性矛盾對經濟回升形成制約：船舶制造等優勢產業產能已基本釋放，港航物流、海洋旅游等產業對經濟的帶動效應仍不顯著，海工裝備等新興產業和轉型項目尚不能成為經濟增長的新引擎。在此背景下，剛性減收因素較多，增收動力減弱，財稅收支矛盾將更為突出：收入方面，房地產及傳統產業對財稅收入的貢獻率繼續下降，新興產業短期內難以形成對財稅增收的支撐力；中央進一步加大結構性減稅和增值稅擴圍力度，地稅諸多稅種成為減收重點，與已出臺的減稅政策形成疊加減收效應；土地出讓收入預期也繼續下降。支出方面，新區建設啟動面臨大量財政投入，加快海洋經濟發展、促進轉型升級依賴大規模財政投入；提升公共服務均等化水平、發展各項社會事業、推進“美麗海島”和新漁農村建設等剛性支出將持續增加。

3.新區建設面臨較大資金缺口。相比上海浦東、天津濱海、重慶兩江、廣州南海等國家級新區依托直轄市或副省級城市起步，舟山群島新區依托的僅是一個基礎較為薄弱、經濟體量偏小的地級市。根據《舟山群島新區三年行動計劃》，至2015年將累計完成投資總額3000億元，其中由政府主導的前期投資將占投資總額的30%-40%。但舟山市2012年財政總收入約130億元，可支配財政收入僅約80億元，且本地金融機構和民間資本并不發達，新區建設所需財政資金的巨大缺口凸顯。

（二）創新新區財稅政策的基本原則

1.修訂完善海洋財稅政策。確定重點扶持方向，將財政資金集中投至能帶動其他投資主體并能產生較大效益的關鍵項目，以有效帶動相關產業發展，發揮有限財力的最大效益。

2.探索建立政府主導的多元化投入機制。發揮財政導向作用，完善促進海洋經濟發展的金融和稅收扶持政策，出臺各種優惠政策引導民間資本進入海洋開發領域。

3.突出扶持海洋科技自主創新。發揮海洋科技創新引領，增加促進應用成果轉化的財政投入，構建產學研協同創新體系；放寬海洋高技術企業的稅收征繳條件。

4.重視海洋資源保護與生態修復。調整優化財稅支持結構，突出海洋資源與環境保護、基礎設施建設，以利于海洋資源節約、環境治理和生態修復。

（三）創新新區財稅政策的對策建議

發揮國家級新區“先行先試”政策紅利，積極創新符合海洋經濟科學發展的財稅政策。先行試點既符合國家財稅政策體系框架，又符合舟山群島新區發展導向的財稅政策。

1.積極爭取中央和省級財稅政策支持。爭取中央和省海洋經濟發展專項資金向新區傾斜，爭取中央在安排預算內投資和其他專項投資時對新區的基礎設施、生態建設、環境保護和社會事業項目給予傾斜。單列并加大新區的中央代地方發行地方政府債券份額，或準許新區自行發行地方政府債券。按照舟山口岸關稅額的一定比例設立口岸建設專項資金。建議加大財政轉移支付力度，將國家審批用海項目的海域使用金以不少于50%的比例轉移給新區，對養殖用海依法減免海域使用金。將航道、錨地、引航設施和港航信息系統建設等納入國家基礎設施規劃，提高補助比例。將舟山港域征收的港口建設費全額返回用于港口建設。借鑒海南國際旅游島改革實踐，爭取中央支持在新區試辦競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票，所籌資金納入新區發展基金統籌使用。

2.加大地方財政支持力度。提高遠洋漁業資源運回費補助額度，實施海洋捕撈禁休漁期漁民生活補貼，提高漁業互助保險保費財政補貼標準。探索建立海洋生態補償機制和產業轉換補償機制，進一步加大財政對重點區域海洋地質災害治理的支持力度，對因海洋旅游業發展需要而轉移的漁農產業予以相應的財政補償。圍繞構建國際物流樞紐和大宗商品儲運中轉加工交易中心，發展壯大港航物流、船舶制造、海洋工程裝備、海洋旅游、遠洋漁業等優勢產業的要求，整合各類涉海專項資金，將部門相關的“條條”資金整合為支持海洋經濟發展的“塊塊”資金，并設立新區海洋經濟發展專項資金和海洋產業投資基金。

3.實施海洋新興產業發展的稅收優惠。爭取實施支持潮汐能等清潔能源產業發展的稅收優惠。研究確定船舶及海工產業優先發展產業指導目錄，并減按15%稅率征收企業所得稅。對海洋新興產業給予免征自用土地的城鎮土地使用稅和自用房產的房產稅等優惠，經批準圍填海形成的土地準許5年免征5年減半征收城鎮土地使用稅。積極探索自由貿易，按照“一港多區”模式加快建設舟山港綜合保稅區，在保稅區及保稅功能設置上充分考慮原油、鐵礦石等現貨交易和中遠期期貨交易的特殊需求。爭取將舟山港綜合保稅區納入上海國際航運中心的核心區塊，給予在舟山港域注冊的航運、倉儲、物流企業免征相關營業稅，并實施啟運港退稅政策。對國家鼓勵類涉海產業實施高新技術產業相關優惠政策，降低企業所得稅稅率。對新區內注冊企業開展離岸貿易、離岸金融業務的參照技術先進型服務企業，開展海外船舶融資租賃業務的實行出口退稅試點。建立包括碼頭、倉庫、交易區“三合一”的保稅旅游小商品交易區，按國際慣例實行游客購物離島退稅政策，游客在新區購買進口商品享受零關稅，境外游客在新區定點商場購買的特定商品實行出境退稅；對從事旅游產業的開發商、經營商的進口自用設備實行區內保稅。

4.研究制定海洋資源、生態環境保護以及災害治理的稅收政策。試點海洋資源稅改革，完善海洋礦產資源有償使用制度，探索海洋資源性產品成本和收益的財稅分配機制。推行海洋排污費改稅，實施污染者付費制度。建議參照《排污費征收標準管理辦法》規定，采用以污染物排放量或以污染性企業產量、生產要素或消費品所包含污染物數量為稅基進行課稅。

5.發揮政府財政先導作用，帶動社會資本投資。重新整合國有資產，利用城投公司發債進行融資。由市、縣（區）兩級政府共同出資設立海洋綜合開發投資公司，重點投向圍墾、道路、綜合保稅區等短期內較難產生收益的基礎設施項目，并“混搭”注入部分有穩定現金流的項目，以實現長期融資持續支持新區建設。積極引進央企、省屬企業和民間資本參與港口碼頭、跨海大橋、電網建設等政府重點項目。積極爭取境外金融機構和國際組織貸款、國內政策性貸款。

6.發揮財稅政策引導作用，促進海洋金融創新。設立本地海洋開發銀行、保險公司以及船舶金融租賃公司。建立漁業生產政策性保險體系，加大對漁民專業合作社和漁業協會的扶持力度。設立中小企業擔保中心，財政安排一定比例擔保資金對涉海中小企業予以扶持。加大對信用擔保企業的稅收支持，降低享受稅收優惠的門檻，擴大優惠政策適用范圍和期限，對為中小企業提供信用擔保服務所得收入給予稅費減免優惠。

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〔2〕鹿麗，魏鳳梅，徐傳鵬.支持遼寧海洋經濟可持續發展的財政問題探討[J].大連海事大學學報（社會科學版），2012（4）.

〔3〕馬衍偉.用更加積極有效的財稅政策推動海洋經濟發展[J].中國財政，2011（11）.

〔4〕王偉偉.淺析韓國海洋財政政策及對我國的啟示[J].商業文化，2011（5）.

〔5〕王偉偉.淺析主要海洋大國海洋財政政策及與我國的比較[J].商品與質量，2011（6）.

〔6〕王曉惠.促進我國海洋經濟發展的財政政策分析[J].海洋經濟，2011（4）.

〔7〕浙江省人民政府.浙江舟山群島新區發展規劃[R].2013.

【責任編輯 孟憲民】

F812.45

A

1672-9544（2014）04-0062-05

2013-04-19

查志強，區域經濟研究所副所長，研究員，博士，研究方向為區域經濟與海洋經濟。