協同理論視角下的霧霾治理機制及其構建

王惠琴，何怡平

（廣西師范學院 公共管理系，廣西 南寧 530001）

隨著工業經濟的發展和城鎮化的推進，我國霧霾災害日益嚴重，特別是近年來，我國中部、東部地區發生了多次大范圍連片的霧霾天氣過程。霧霾天氣給社會公眾的生活、工作與健康帶來許多危害，給社會經濟造成了巨大的損失。霧霾治理已經成為我國現階段急需解決的問題之一。從治理的實踐來看，進展非常緩慢，基于此，本文對霧霾治理現狀和困境進行分析，并運用協同理論，對霧霾治理機制的構建提出嘗試性的建議。

一、霧霾治理現狀及困境

（一）霧霾治理的現狀

1.完善了大氣污染應急機制。監測、預警和應急管理，是應對大氣重污染的必要舉措，三者是有機的統一體。近年來，隨著大氣污染問題日益嚴重，我國正逐步建立和完善大氣重污染應急機制，以及與之配套的空氣質量監測網絡和預報預警平臺。2013年5月，環保部印發了《城市大氣重污染應急預案編制指南》，各地隨后開始著手制定具體方案，北京市于2013年10月底出臺了相關應急預案。［1］

2.制定了較為完善的法規體系。《中華人民共和國憲法》中有就有關于環境保護的規定，除此之外，我國共有9部環境保護法律，環境保護法規50余項。［2］繼2012年底環保部發布《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》之后，國務院于2013年9月發布《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《大氣十條》），這是我國出臺的第二個大氣污染防治規劃。

3.探索了一套治理霧霾的技術方法。近年來，在政府主導下，科研機構對霧霾發生緣由展開研究，對治理霧霾的技術進行了初步的探索，例如我國科學家提出在北京懷柔建設世界最大的“煙霧箱”以模擬灰霾的形成和治理便是一個切實有效的方法。

（二）政府治理的困境

總體而言，當前我國在治理霧霾方面已經取得了一定的進步，但是，霧霾治理是一個龐大的系統工程，需要統一的協調和管理，而當前在霧霾治理的過程中各區域部門各自為政，互不協調，致使治理面臨種種困境。

1.碎片化困境。地方政府各自為戰，多元主體的分散行動導致碎片化困境，協同過程呈現碎片化、分散化狀態、未形成合力。霧霾治理是一個跨區域的大范圍行動，需要諸多政府部門或組織來配合行動，然而，當前各地方政府部門由于存在狹隘的地方保護主義，過分注重當前本區域利益和近期利益，忽視過度開發帶來的一系列生態問題。政府官員的整體性治理理念相對缺乏，引致責任邊界模糊，相互推諉，協調困難，無法發揮各自優勢，且導致成本外部化。殊不知，越來越多元的環境治理需求需要越來越復雜的協同治理體系。在霧霾治理的實踐中，不同城市政府部門中雖有諸多協調機構，但仍存在大量的各部門難以協調的事務，特別是在霧霾天氣突發時，各主體都存在著各自的困境。只有彼此協同、互為輔助、通力合作，才能形成合力，提高治理霧霾的效率和效益。在霧霾治理的過程中，除厘清各主體在治理行動中的優勢外，還需要尋找一套有效化解由于多元化導致的碎片化問題的機制。因此，我們有必要著手進行霧霾治理體制的構建，探討多元治理主體之間的協調與合作。

2.公眾參與困境。公眾參與環境治理是大勢所趨，也是消除霧霾問題的根基。盡管霧霾發生以后，公眾明顯提高了對環境污染的認識，參與環境治理的廣度和深度都有所發展，但當前霧霾的治理還是主要依靠政府，公眾發揮的作用十分有限。普通民眾對霧霾治理的呼聲雖高，卻普遍缺乏相應的知識、意識、能力。2014年春節期間，華北地區霧霾已然非常嚴重，部分公眾已然了解燃放煙花爆竹會助長PM2.5，卻仍貫而行之。

3.利益協調困境。霧霾治理涉及眾多利益主體，不同主體有不同的訴求表達。例如在霧霾治理的措施中，專家指出應減少汽車尾氣的排放，因為汽車尾氣的排放是造成霧霾頻發的重要原因之一。這勢必不利于汽車生產商以及汽車的使用者，因為他們必須付出更高的成本，如政府出臺相關政策限制車輛的生產與使用必遭到這一群體的抵制；又如，政府依法關閉一些高能耗高污染企業，這將觸動部分企業利益和地方政府利益，造成一定程度的抵制與抗議；再例如政府出臺法規限制市民燃放煙花爆竹，而普通民眾認為燃放煙花爆竹是歷代傳承下來的習俗，春節不準燃放煙花爆竹會磨滅歷史印跡，因而消極應對。凡此種種，使得霧霾治理中利益協調處于困境狀態，政府在霧霾治理中如何協調好各方利益成為關鍵問題。

二、協同理論及其適用性

（一）協同理論概述

協同思想亙古流長，《漢書﹒律歷志》記載：“咸得其實，靡不協同”，《虞書﹒堯典》中的“協和萬國”，《孟子》中的“天時不如地利，地利不如人和”等都蘊含著協同思想。從詞源上看，“協同”（synergy）一詞最早來源于古希臘，指一起工作，亦有協調合作之意。邁克爾﹒麥奎爾認為，協同是指共同協力、合作以達成組織目標，且跨越組織邊界，在不同部門中工作。［3］國內學者鄭巧、肖文濤也從協同治理的角度對此概念做過界定。［4］作為一門獨立學科的協同學，則是由德國著名物理學家赫爾曼·哈肯（Hermenn Haken）于20世紀70年代首創，主要研究系統之間相互作用的變化規律。協同學指出，任何一個穩定的系統，其子系統均依照一定的方式協同、有序運動。該理論認為，集成并不是系統要素之間的簡單相加，而是通過人有意識的主動行為，使系統的各要素可以協同的運作，產生整體效用大于各部分總和的效用。協同學的研究目的是構建一種用系統觀點去處理復雜系統的方法和概念。［5］

協同理論主要包括協同效應、伺服原理和自組織原理。協同效應指在復雜的系統之中，各要素之間存在著協同作用，由于協同而產生一定的結果；伺服原理指快變量服從慢變量，序參量支配子系統的行為；自組織原理旨在闡述系統從無序向有序的演化過程，實為系統內部進行自組織的過程。

（二）協同理論與霧霾治理的契合

協同理論與霧霾治理有很強的契合性，因此，協同理論可以為霧霾治理提供理論依據，指導霧霾治理的過程和機制優化。本文嘗試將協同理論引入我國當前政府霧霾治理之中。協同理論關于系統中各個子系統之間相互競爭、互相合作的科學，用來詮釋霧霾治理中各多元主體之間的合作關系十分適用。在政府治理霧霾的過程中，通過各種橫向和縱向的協調合作，可以充分發揮各主體的優勢，突破單一行動的困境，解決多元合作造成的碎片化問題，使治理霧霾的過程更有效率。協同理論指導下的“協同型治理”通過強調制度化、經常化和有效的跨部門合作來使治理得以優化。［6］協同理論進入公共管理領域，是新公共管理改革的成果，它能很好的解決政府的現代化分工導致的碎片化問題，政府向下層和社會分權導致的權力分散問題、突發事件產生的應急管理問題。從協同理論的角度看，當前我國的霧霾治理體系具備復雜性、開放性、內部的非線性作用、遠離平衡態、隨機漲落等特征。［7］具體而言：（1）霧霾治理系統是一個復雜系統：系統中的各要素具有隨機性和非線性，系統內各成份與環境相互作用相互影響；系統由多個利益層次構成；（2）霧霾治理系統是一個動態、開放的系統。系統要不斷輸出危機管理功能就需要不斷地同外界進行物質、能量和信息的交換；（3）霧霾治理系統內部具有非線性作用。霧霾治理系統涉及很多因素。這些因素的聯系錯綜復雜，存在著非線性作用；（4）霧霾治理系統處于非穩定狀態。現階段，我國處于經濟轉軌和社會轉型的過程中，在社會發展上對應著“非穩定狀態”階段。霧霾治理系統必須通過結構的再造和機制的優化才能有效應對霧霾危機。

三、霧霾協同治理機制的構建

根據協同理論，霧霾治理體系是一個協同系統。協同理論認為，當外界控制參量達到一定的閥值時，系統內部各要素之間就能互相協調與合作，整體效應增強，從無序走向有序的狀態。通過對內部各子系統的有效分析，尋找合理的霧霾治理模式，進而構建整體性霧霾治理體制。這一體制應包括兩個主要方面的內容：第一，系統內各要素之間在不同空間上的整體發展，內部子系統之間包括不同地區不同層級政府以及企業要協同行動；第二，作為協同系統的外部控制參量的上一層級政府處于主導地位，要協調好區域內各層級政府和企業以及其他組織等多元主體的關系。霧霾治理機制的構建，目的在于形成合力、協規，創建互利、共贏的局面。探求企業、地方政府、非盈利組織、普通民眾等主體之間的協同機制，應從以下四個方面著力：

（一）建立區域政府間協調機制

區域間政府協調機制是霧霾協同治理的重要組織保障。可以考慮建立具有高度權威的區域協調委員會。該委員會應由區域內各省區主要行政領導擔任，席位穩定，人員流動，確保會議能定時有效召開。區域協調委員會下設常務執行委員會，負責處理除召開會議之外的其他日常事務。區域協調委員會應發揮其實質作用，充分調動區域內各方資源，集中力量進行霧霾治理。協調委員會作為霧霾治理統籌機構，應定期召開會議，在霧霾嚴重時亦可召集臨時會議，探討緊急應對措施。

（二）建立地方政府與企業之間的非政府協調組織

霧霾治理是一個大范圍的系統工程，在治理過程中，除需要區域政府的支持與參與外，更需要多元化主體的介入與努力。地方政府和企業應該在地方霧霾治理中起重要作用，因此，需探索和發展二者之間的非政府協調組織。可由地方政府牽頭，建立霧霾問題中介機構協調會，應吸收當地主要大中型企業參與。在中央制定政策需取締一些高污染企業而引起地方一些企業恐慌時，由中介機構協調會負責解釋和善后；中介協調會也應負責向企業宣傳環保理念，控制高污染產業發展，緩解霧霾問題。地方政府也應協調好與企業之間的利益，霧霾的治理不僅需要企業的損失與投入，地方政府也應加大財政的投入，并制定一系列霧霾治理規劃，為地區間的合作提供一個良好的合作環境。

（三）建立普通民眾與地方政府之間的監督機制

公共選擇理論的研究成果指出，政策決策者與市場決策者均是完全理性、追逐利益的人。［7］政治決策者片面追求為官政績，而霧霾的治理是一個長期的過程，短時間內無法突顯成效，霧霾治理是無法量化的，當前未能建立一個完善的考核機制將其納入政績考核范疇。因而地方政府不愿過多投入霧霾的治理。因此，需要充分發揮普通民眾的監督作用。普通民眾的監督形式可以為委托人大代表及政協委員監督、新聞媒體監督、網絡監督等。各地方政府應設立專門機構，接訪來自公眾對環境問題的監督與反饋；通過開通網絡微博、公布行政領導電話為公眾有效監督提供平臺。

（四）建立高校、科研院所與地方政府之間決策參謀機制

霧霾的治理不僅需要企業、普通民眾的參與與合作，更需要高校、科研院所等智囊機構的積極參與和支持。高校、科研院所在政府決策中起著重要的參謀作用，然而在當前我國環境治理體系中其作用往往受到忽視。參謀決策的目標是使參謀意見進入領導決策，并在實施中產生一定的社會效用。地方政府在霧霾治理過程中，應積極構建決策參謀機制，發揮高校、科研院所的參謀作用。具體做法是：地方政府將霧霾治理的項目和規劃委托高校或科研機構，讓他們利用自身的專業知識為政府制定出一個切實有效的霧霾治理方案；地方政府設置參謀員崗位，雇傭高校或科研院所中在霧霾治理領域研究有建樹的專家學者，為部門霧霾治理提供決策支持。

四、結論

治理機制是取得協同效應的理論和前提，機制到位，就能為多元主體的有序運作創造條件，為協同效應的充分發揮奠定基礎。我國現有的霧霾治理機制存在著主體之間缺乏溝通與協作，多元主體參與不足等突出問題，所以必須對當前霧霾治理體制進行完善，探索出符合我國國情的治理機制。在霧霾治理中，也可以汲取國外經驗，作為我國治理霧霾的他山之石。本文從協同理論的視角分析了政府治理霧霾的困境，以及嘗試構建了整體性霧霾治理體制，希冀對當前我國霧霾治理具有一定的借鑒意義。

［1］劉新靜，張書成.城鎮化背景下“霧都”陷阱的根源及其治理途徑［J］.中國名城（城市問題批判），2013（3）.

［2］石元春.中國霧霾的產生機理及應對策略研究［J］.陜西電力，2013（4）.

［3］姬兆亮，戴永翔，胡偉.政府協同治理：中國區域協調發展協同治理的實現路徑［J］﹒西北大學學報（哲學社會科學版），2013（2）.

［4］鄭巧，肖文濤﹒協同治理：服務型政府的治道邏輯［J］.中國行政管理，2008（7）.

［5］鐘家雨，柳思維﹒基于協同理論的湖南省旅游小城鎮發展對策［J］.經濟地理，2012（7）.

［6］潘開靈，白烈湖﹒管理協同理論及其應用［M］.北京：經濟管理出版社，2006：10.

［7］高建華﹒區域公共管理視閥下的整體性治理：跨界治理的一個分析框架［J］.中國行政管理，2010（11）.

［8］汪錦軍﹒構建公共服務的協同機制：一個界定性框架［J］.中國行政管理，2012（1）.