論治安調解的法律效力之困境及完善對策

趙明

（中國人民公安大學法學院，北京 100038）

論治安調解的法律效力之困境及完善對策

趙明

（中國人民公安大學法學院，北京 100038）

治安調解的法律效力不明確，達成的協議缺乏約束力和執行力，當事人可以隨意反悔，不但沒有反悔成本，又造成執法成本的浪費，對當事人合法權利不能給予及時、有效的保護，在一定程度上偏離了治安調解制度的立法目的。在立法和實踐中提出擺脫困境的建議，使治安調解盡快走出困境，在和諧社會構建中發揮出更大作用。

治安調解；協議；法律效力；合理反悔

近年來，各地公安機關在治安調解方面進行了大力推廣和大膽的創新，在解決一些輕微治安案件中發揮了積極和顯著作用，給廣大群眾帶來了真正的實惠。然而，治安調解工作在實踐中并不是表現得盡善盡美，民警費力、當事人苦求的一張《治安調解協議書》，隨著一方當事人的反悔而變成一紙空文，同時又把整個案件的處理退回了原點。在這種耗時、費力、不計成本的調解工作中，不但不能對當事人合法權利給予有效保護和及時救濟，而且也造成執法成本的浪費，影響了公安機關的權威和治安調解的威信。

一、治安調解法律效力的現行規定

治安調解的法律效力直接關系到雙方當事人合法權益的保護和公安機關的權威性。目前，我國對治安調解法律效力的規定主要集中在《治安管理處罰法》《公安機關治安調解工作規范》《公安機關辦理行政案件程序規定》等幾部法律規范中，規定的內容比較模糊，未明確規定治安調解法律效力的實施保障措施。

從相關法律規范可見治安調解是具有一定法律效力的，只是不具備強制性和權威性。而治安調解協議的法律效力在法律規范中卻沒有規定。僅憑雙方當事人的自覺、信用等道德的力量來保障協議的履行。達成協議后，當事人反悔，拒絕履行協議或者不完全履行協議的比比皆是，公安機關不能強制當事人履行，當事人一方也不能向法院申請強制執行。治安調解協議僅憑當事人自覺履行，帶來了一定的不確定性。

二、當前治安調解制度的尷尬處境

隨著時代的發展和矛盾糾紛的增加，治安調解的數量不斷增加，在定紛止爭、化解矛盾方面發揮積極作用的同時，自身存在的漏洞逐步凸顯，一旦當事人反悔，公安機關的調解工作是完全無效的，調解協議甚至不具有普通契約的效力，不但不利于當事人有效主張和救濟自身受損害的合法權利，而且對當事人的權利救濟造成了延誤。這些問題使公安機關的治安調解工作陷入被動，處境更顯尷尬，特別是《人民調解法》和《民事訴訟法》的修正實施，人民調解、司法調解從立法方面更加完善，實施角度更加具體，救濟層面更加明確，使得治安調解的作用更顯困窘。

1．治安調解行為法律屬性模糊

在實踐中，調解結案的案件在基層公安機關占有很大比重，比如河北省基層派出所的調解率普遍達到了80%以上，但是讓基層民警困惑的是，治安調解行為是一種行政執法行為呢，還是與治安處罰屬性相同的具體行政行為，或者是一種準行政行為，又或者是一種準司法行為？治安調解是治安管理權的一種行使方式，可治安調解行為的法律屬性模糊不清，易造成民警的執法困惑。

2．治安調解后置處理路徑不科學

治安調解的實施會出現三種不同的情況：第一種情況是治安調解達成協議，雙方當事人履行協議。這是治安調解最理想的一種情況，也達到了設置治安調解的目的，這里不再贅述。第二種情況是沒有達成協議，公安機關應當對違反治安管理的行為進行處罰，民事爭議部分向人民法院提起訴訟。第三種情況是達成協議后不履行協議，后續處理與第二種情況相同。當出現第二種和第三種情況后，治安調解的后置處理途徑只有當事人提起民事訴訟，這樣就會造成：一是案件的久調不決，當事人的合法權益得不到及時的保護，甚至使當事人陷入一種“訴累”的境地，這與減少訴訟的本意出現了偏差。二是案件又回到了原點，公安機關所付出的精力和時間都化為烏有，造成當事人對公安機關的權威性產生質疑。三是法院在受理這樣的案件后，往往采用的又是司法調解這一手段，只不過此時的調解如果達成調解協議是有法律效力的，而且法院對公安機關花費大量精力開展的調解工作是不認可的，要重新對糾紛進行審理，造成司法成本的浪費。四是造成當事人的不滿，認為公安機關不作為，使居中進行的治安調解可能轉變成行政訴訟，或者造成當事人的上訪，無形中又增加了公安機關的行政成本。這樣就使設置治安調解制度、減少訴訟和行政管理成本的目的不能實現，也無法高效、便捷地解決治安案件。

3．治安調解協議的法律效力低微

公安機關按照雙方當事人意愿，公平、公正地居中調解，調解過程始終貫徹當事人意思自治的原則，公安機關不進行干預，更不存在公安機關的行政強制力，只是在公安機關居中調解下，雙方當事人達成了一個免于違法行為人治安處罰、給予受害人民事賠償的協議。該協議既沒有賦予法律效力，又沒有明確契約性質，在執行中卻成了雙方自行履行。治安調解協議的效力僅僅系于雙方當事人的自行力，履行了就對雙方有約束力，不履行就沒有約束力。治安調解協議法律效力的不確定性，使得基層民警的執法困窘凸顯。

三、破解治安調解法律效力的建議

當務之急破解困局，從執法效率、執法成本來考量，有很多人提倡人民調解和治安調解的對接，進行優勢互補，用最便捷、最有效的方式來營造和諧的氛圍。其實，這只是當務之急下的權宜之計。

1．權宜之計——治安調解和人民調解對接

“權宜之計”就是如何達成協議，調解解決問題，實現減低執法成本、及時有效保護當事人權益的目的。很多人倡導治安調解和人民調解的對接，發揮各自優勢，來達到化解矛盾、解決糾紛和定紛止爭的目的，用最小的成本實現群眾滿意的最大化。人民調解能否調解適合公安機關調解的民事部分呢？《人民調解法》第18條為我們掃清了疑慮，《人民調解法》并沒有對受理范圍進行明確的界定，只用了“適宜”，這也充分反映了人民調解的民間性和自治性。公安機關在辦理可調解的治安案件時，可以引導當事人到人民調解組織進行調解，充分運用《人民調解法》第33條的規定，法院無須對糾紛進行審理，審查確認該協議是否有效即可，這可以減輕法院的辦案壓力，增加辦案效率。同時，也能讓公安機關在大量矛盾糾紛調解壓力中解脫出來，集中精力開展治安防范、偵查破案等專職工作，也能更好地體現公安機關的業務性和專職性。因此，治安調解和人民調解對接，可以提高公安機關的辦案效率，節約執法成本，樹立公安機關的威信。

這里為什么要說“權宜之計”呢？倡導治安調解和人民調解對接，就是利用人民調解的法律約束力和強制執行力，來保證協議的順利履行。這種“借勢”來維護治安管理權權威的方式猶如“狐假虎威”，無法從根源上解決治安調解的困境問題。

縱觀《人民調解法》的立法背景，最重要的一個問題就是當初人民調解協議的法律效力十分低微，缺少保障協議履行的保障措施。這種狀況的一個重要原因是，法律規定不明確。在司法實踐中，人民法院處理此類案件的調解協議，是不去審查協議內容的，直接審理原糾紛，造成調解協議變成一張廢紙。這種反復調解、訴訟的現實，增加了當事人糾紛解決的成本，這與治安調解所處的困境有著驚人的相似。人民調解通過立法走出了困境，并在定紛止爭方面發揮出更大的作用。因此，要想從根源上擺脫治安調解的困境，必須從立法層面上對治安調解進行完善，明確治安調解的法律效力，引入“非訴”程序，賦予治安調解協議的法律約束力和對惡意反悔的強制執行力。

2．長久之計——強化治安調解的法律效力

（1）從立法上明確治安調解的法律效力。用法律的形式把治安調解的法律效力法定化，就是明確治安調解的法律效力，賦予治安調解協議以拘束力和強制執行力，保證其達成的治安調解協議在后期實施中能夠得到及時有效的實施，而不是在當事人單方意志的要求下反復進行調解，隨意反悔。按照《民事訴訟法》第97條第3款，“調解書經雙方當事人簽收后，即具有法律效力”。只要行為人具有相應的行為能力、雙方意思表示真實、不違反法律和公序良俗，達成的任何協議都有法律約束力。治安調解協議需要具有法律效力，就是賦予治安調解協議像治安處罰決定書一樣的法律效力。就是，雙方簽字后，治安調解協議就具有法律效力，法律效力有一定法定期間，在法定期間內，當事人就要受到治安調解協議的約束，不能惡意反悔或者不履行調解協議書，對逾期無正當理由不履行的，另一方當事人可以申請人民法院強制執行。這樣，既增強了公安機關在治安調解全過程中的權威性，提高了基層公安民警開展治安調解活動的積極性，又能培養公民誠實守信意識，有效減少犯罪誘因，防止民轉刑案件的發生，增加全社會的和諧音符。

（2）在治安調解中引入非訴調解協議司法確認機制。2009年7月出臺的《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛化解機制的若干意見》以及2011年1月1日施行的《中華人民共和國人民調解法》，首次將非訴調解協議司法確認機制引入法律，形成了合法的理論基礎，非訴調解協議司法確認體系正期待著逐步完善和成熟。可以說，治安調解引入司法確認機制已經具備了合法的理論依據。

治安調解中引入司法確認機制，關鍵目的就是賦予當事人強制執行的效力。如果治安調解協議被人民法院確認有效后，當事人既不能無正當理由反悔，又不能另行起訴，只有按照協議內容履行協議。如果一方不履行或者不完全履行，另一方可以申請人民法院強制執行。這里，雙方當事人申請司法確認要滿足三個條件：一是公安機關必須履行告知義務；二是雙方當事人在一定的期間內提出申請，超出法定期間，人民法院不予受理；三是必須共同到人民法院進行司法確認。在滿足上述三個條件的基礎上，人民法院審查、確認協議是否有效，如果確認有效，一方當事人反悔，另一方就可以申請法院強制執行。該確認機制不受訴訟程序的限制，人民法院按照民事法律行為生效的條件進行審查，審查時限很短，當事人不會被“漫長的審理”所拖累，法院在減輕訴訟壓力的同時，降低了訴訟的成本。司法確認期間，人民調解法規定是三十日內。筆者認為，如果條件成熟的話，協議一旦達成，除即時履行的協議外，應該盡快申請法院審查確認，期限不宜過長，因為法院一旦確認其法律效力，就具有強制力。這里就需要給當事人一個考慮的時間，或者說反悔的期限。如果調解協議被認定為無效的，在雙方當事人自愿的基礎上，公安機關可以變更原調解協議，也可以向人民法院提起訴訟。

3．修繕之計——增設合理反悔原則

賦予治安調解協議拘束力和強制執行，并不是在簽訂后，一律立即產生法律效力，也不意味著一概不能反悔，而是要規定一個途徑和期間，來確保治安調解行為、程序、內容的合法、有效。換句話說，就是給雙方當事人一個反悔的機會，比如公安機關違反程序、違背自愿原則等，為當事人提供一個救濟自己權利的途徑和期間，同時也是對惡意反悔的一種限制，來更好地保障當事人的合法權益。

（1）合理反悔原則是對治安調解制度的完善。在治安調解中增設合理反悔原則，這是自愿原則的一種延伸，又是與自愿原則的一種前后照應，是由始到終的連續性的保護當事人合法權利的補充。合理反悔原則的設立，使治安調解原則更加全面、完善和具體，更加人性化。因為治安調解一開始就要在雙方自愿的基礎上開展，過程中都要貫徹這一原則，而合理反悔則是當事人在治安調解過程中意思自治的最后一次表現。為什么要提出“合理反悔”呢？就是對反悔加以嚴格的限制，包括程序、時間以及依據等多方面的限制，不能讓當事人任意的反悔或者不履行治安調解協議書。就當前治安調解的實踐情況來看，治安調解協議書達成后當事人又反悔或者拒不履行協議的現象普遍存在，“有學者在浙江部分市縣得到的相關調研數據估算，反悔率約為13%－24%，造成了公安執法資源的極大浪費”。增設合理反悔原則，就是在完善救濟措施的同時，對反悔進行必要的限制，防止反悔在治安調解中被濫用。

（2）合理反悔的條件限制。當事人在治安調解協議達成前，可以退出調解，不受任何限制，這是當事人意思自治的體現。但在調解協議達成后，當事人要求反悔的，就必須遵循合理反悔原則，滿足一定的條件。就是對“合理”進行必要的解釋。首先，違背了意思自治的原則，包括在調解前，公安機關不能強迫任何一方接受調解，一方當事人也不能以任何原因強迫另一方當事人接受調解。在調解過程中，違背了雙方當事人在充分溝通、自愿協商的前提下，強迫、威脅或者乘人之危地達成不公平的結果。其次，治安調解違反了合法性的原則，包括內容違反法律、法規和公序良俗、違反公開性。最后，因重大誤解而達成的協議。如果重大誤解顯然違背了當事人接受調解的初衷，有悖于其真實意思，可以借鑒適用合同法上的相關規定，允許當事人申請變更或撤銷，也就是允許一方當事人反悔。

（3）合理反悔的時效限制。雖然允許當事人反悔，但是合理反悔原則是對反悔有時效限制的，超過反悔時效則自動喪失行使反悔權的機會，來確保治安調解的公正和效率。按照《公安機關治安調解工作規范》第12條：“調解協議履行期滿三日內，辦案民警應當了解協議履行情況。對已經履行調解協議的，應當及時結案，對沒有履行協議的，應當及時了解情況，查清原因。對無正當理由不履行協議的，依法對違反治安管理行為人予以處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”當事人在達成調解協議之日起3日內提出，即使是對于立即履行的調解協議，履行期滿的3日也即為達成調解協議的3日。對于重大誤解的反悔，民法通則和合同法的規定，在知道或者應當知道撤銷事由之日起一年內有權請求人民法院或者仲裁機關予以變更或撤銷，超出法定期限不受法律保護。基于治安調解的契約性本質，也可以比照設定為一年，這對當事人的權利保護有重要作用。

在和諧社會的構建前景下，治安調解已經成為大調解機制中的一個重要部分，隨著時代的發展和法律的不斷完善，傳統形式的治安調解受到了時代和現實的挑戰，在新的困境中掙扎，治安調解法律效力的缺失影響了公民合法權益的有效保護，影響了公安機關權威的發揮。從現實中破解困境，就是形成治安調解和人民調解的有效銜接，在優勢互補的基礎上，保障當事人的合法權益。在根源上解決困局，就必須把治安調解的法律效力法定化，賦予治安調解協議的法律效力，賦予治安調解的強制性和權威性，這樣既有利于公民誠信意識的培養，又降低了行政管理成本，有利于和諧社會的構建。

［1］章志遠．行政行為概念之科學界定［J］．浙江社會科學，2003，（1）．

［2］趙銀翠．行政過程中的民事糾紛解決機制研究［J］．法學家，2009，（3）．

［3］熊一新，裴兆斌．治安管理處罰與治安調解［M］．北京：中國人民大學出版社，2009．

［4］胡澤君．人民調解教程［M］．北京：中國政法大學出版社，2011．

［5］喬建．浙江特色社會主義新農村治安調解機制構建［M］．北京：中國人民公安大學出版社，2009．

On the Plight of the Legal Effect of the Order Mediation and Improvement Countermeasure

ZHAO Ming

（School of Law，People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China）

The legal effect of the mediation agreement is not clear．The agreement reached lacks the binding and enforceable force．The parties may freely go back，not regretting on the cost and wasting law enforcement costs．The legitimate rights of the parties cannot give timely，effective protection，to a certain extent from the legislative purpose of public security mediation system．It puts forward suggestions in legislation and practice，enabling the public security mediation out of trouble as soon as possible，so that to play agreater role in the construction of harmonious society．

public security mediation；protocol；legal effect；reasonable regret

D922．14

A

1008－469X（2014）03－0060－04

2014－03－25

趙明（1976－），男，河北吳橋人，中國人民公安大學法學院在職法律碩士研究生，主要從事行政法學方面的研究。