環境公益訴訟制度研究*

聞 雯

(河海大學 文天學院，江蘇 南京 210042)

一、環境公益訴訟的相關理論

環境公益訴訟由公共利益和公共訴訟兩個部分組成，因此公共利益與公共訴訟是理解環境公益訴訟的基礎。所謂公共利益，也可稱之為公共的利益，通俗的講就是大家共同的利益，簡稱“公益”。公共利益是與個人利益相對的概念，由于“公共”的不確定性以及“利益”的不確定性，使得我國相關的學者對此種公共利益沒有達成共識。社會是由市民社會和政治國家這兩方面共同構成的這個認知并不是完全科學的，私人利益的結合構成了市民社會，普遍的大眾利益則組成政治國家。因此社會利益或者國家利益這兩個方面都體現出了公共利益，概況起來我國全體社會成員同時公共享有的所有利益就是公共利益。公共利益的概念在我國法律中并不少見，但遺憾的是法律并沒有給出明確具體的解釋。在其他國家的法律著作中也存在與公共利益相類似的概念，比如歐美的“公共政策”以及日本的“公共福利”等概念。

在我國目前的法律制度當中并沒有對公共訴訟進行專門的概念定義，理論概念把公共訴訟以及涉及公共利益的訴訟規劃到了一個版塊當中。公共訴訟的歷史悠久，可以追溯到古羅馬時期，當時對于損害公共利益而提請的訴訟，除由法律特別規定之外，所有的市民均有權提起訴訟。理論上講維護公共利益的職責理應由國家行使，對危害公共利益的行為應當由國家運用公權力追究而無需私人參與，但是隨著社會經濟各方面快速的發展，生活日益復雜利益日益多元化，使國家的行政權并不能全面的保障公共利益，公共利益訴訟也就誕生了。

公共利益訴訟使得廣大民眾有了公益起訴權，并且司法救濟的權利也被賦予。公益起訴權不僅使得損害公共利益的行為被披露，還使得這些行為在審判的裁定下得以懲戒，從意義上來講不僅是對人們的行為有所約束和規范，也是一種對公權力運行的有效監督。由此我們可以對環境利益訴訟下如下定義：在環境受到或者可能受到破壞或者污染的情況下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關，社團法人而向法院提起訴訟的制度。

二、我國建立環境公益訴訟面臨的困境

(一)實體法上的缺陷

環境權是實現環境公益訴訟的基礎。但我國《憲法》中并沒有相關規定。我國的基本法《環境保護法》中也沒有直接具體賦予公民這項基本的法定權利，僅在第六條中粗略的給出環境權的基本內容，但是這一條款只是原則性規定，并沒有其他具體的條款論述。因此在司法實踐中并無可操作性。公民并不能據此提起環境公益訴訟。《環境保護法》第四十一條第二款規定：因環境污染損害引起的賠償責任和賠償金額的糾紛可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門處理，當事人對處理決定不服的可以向人民法院起訴，其他環境保護法律法規中也有很多類似的規定。在此《環境保護法》的條款規定下，只有人身和財產受到損害才能進行起訴，另外，只有受害人本方才能進行起訴，提起訴訟的對象也只是針對受到損害的環境，而針對違法行為提請的訴訟是不允許通過的，也就是說針對污染環境行為提起訴訟的權利并沒有賦予單位或者個人。

(二)程序法上的缺陷

環境的訴訟權在一定程度上制約了公民進行公益起訴的行為。目前為止，我國訴訟制度只把民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類型包括在內。另外，有關環境的訴訟也把這三種類型包括在內。也就是說不管這三種利益的哪一種利益受到損害，國家公民可以根據相關法律制度提起環境公益訴訟，但在我國目前的三大訴訟法中，只有刑事訴訟法中，環境公益訴訟法被定義了明確規定，只有檢察機關有權利用法律的手段對危害環境行為提起訴訟外，其他兩種訴訟并沒有類似規定，不僅如此，在有些制度上還加以限制。在民事訴訟法中明確的規定了公民對損害任意利益現象的訴訟條件，規定了只有人身或者財產利益受到不法行為侵害的本人才能進行案件的訴訟。嚴重限制了提起環境訴訟的主體資格。與公益訴訟案件無直接關系的公民法人及其他組織社會團體無起訴權。因其不滿足“有直接利害關系”這一要求。行政訴訟法第二條規定：公民，法人及其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依據本法向人民法院提起訴訟。據此條款中“其合法權益”規定了必須是與損害利益有密切關系的當事人，排除與具體行政行為無關的其他人，因此有人認為我國行政訴訟的本質是自訴制度。目前的行政訴訟只對私益訴訟做出規定并沒有關于公益訴訟的內容。

(三)國家承擔了很大的責任

在擔當保護神的同時也充當了維護環境安全主體的角色。國家應在環境受到威脅或者破壞的第一時間出來承擔保護公民和環境利益的責任，對侵害環境利益的主體提起訴訟。但就目前國家在環境破壞中發揮的作用并不能令人滿意。筆者認為其中原因有二：首先以政府名義做出的國家行為，使我們也認識到經濟人政府這一概念，目前的中國處在一個經濟快速發展的時期，很多地方政府為追求眼前利益和局部利益，不惜破壞環境一味的追求經濟的快速增長，從而出現了諸多環境污染事件也不足為奇了。另外，捍衛環境利益的政府并沒有采取有效的監督手段，僅僅憑借權力制約權力的手段不能使人民群眾參與到監督之中，進而也不能給政府帶來壓力和監督的動力，從而影響權力的有效使用與公正。目前，在政府權力的單軌跡運行機制下，勢必出現環境問題頻發的現象。

三、構建我國環境公益訴訟制度的措施

(一)加快環境權入憲

很多人認為憲法中寫入環境權是一項十分多余、完全沒必要的事情，但是這種觀念是十分錯誤的。作為國家的根本大法將環境權入憲可以體現一個國家對環境的保護與治理的決心。首先，環境公益訴訟的理論基礎是環境權，環境權是環境訴權的基礎，沒有環境權在法律上的確認，就談不上環境訴權的保護。如果我們要想建立環境公益訴權制度，那我們首先要做的就是在憲法中確立環境權的基本法律地位。雖然目前我國有關環境權的確立工作已經有所進展，但是由于這些法律法規的位階層次過低，并且不能起到很高的能效力，這使得我國的環境權一直未得到足夠的重視。

(二)擴大原告范圍

訴訟主體資格是困擾著環境訴訟提請的重要因素，很多地方法院多以不符合起訴資格以及不在受理范圍為由拒絕受理。因此，構建環境公益訴訟首先要擺脫過去民事訴訟行政訴訟中與損害利益有直接關系這一條款的限制。只要有損害的事實存在，無論是個人利益或者公共利益，公民法人其他組織就有權利提起訴訟。具體講，基本的訴訟主體應該包括以下幾種：第一，公民作為原告，一般的受害者及其親屬都屬于公民的范疇。對于一般的損害事實，公民首先會向有關的行政機關請求保護，但由于種種原因，行政機關不主動履行或者不完全履行，致使公民權益得不到有效保護。現實告訴我們，必須在法律法規上加強有關對環境公益訴訟權利的保護，并對違法環境保護的行為進行有效的監督。第二，行政機關作為原告。行政機關作為國家權利行使的主體，作為公民權力的代理者，在環境公共利益的保護上理應承擔相應的責任和義務，對環境的行為有監督檢查的義務以及對違法行為的處罰權。因此，環境機關有權代表人民對損害環境利益的行為提起民事訴訟。第三，社會團體等非直接利害關系人。社會團體在環境公益訴訟中蘊含著巨大的作用。這類團體由于資金雄厚，技術強，人才專業等得天獨厚的優勢，這使得他們在保護環境提起公益訴訟中有著重要的作用。

(三)延長訴訟時效

針對環境公益訴訟的具體情況，傳統的法律法規中有關訴訟時效的規定并不能完全適用，這是因為環境污染的兩個主要特征就是隱藏性和滯后性。從現實情況來看，環境污染的潛伏時間長，有的幾年甚至幾十年才會顯露出來，并且確認和推定的因素復雜、技術要求高等，從而提高了推定和確定的難度。因此僅僅從傳統訴訟時效來計算，這顯然是不公平的，因此有必要延長訴訟時效。

(四)拓展受案領域

環境公益訴訟權的拓展受案范圍具有一定的限制，人民法院受理的有關公益訴訟案件的集合是我們講的受案范圍。目前的司法實踐中環境公益訴訟有兩種：一種是違反環境法律法規，違規或者過度向公共環境排放廢棄物和污染物或者沒有違反法律法規，但其行為確實損害環境保護的利益。另一種是自然資源的違法開采。公民，法人及其他組織違反相關規定開采自然資源，造成了損害浪費自然資源的后果。自然資源是我們共同擁有的資源，自然資源的保護不僅僅是國家的責任，而應當是每個公民的權利，理應將資源案件納入受案范圍。

(五)賠償范圍的合理規定

環境公益訴訟的最終目標是使我們生存的公共環境得到保護，環境公益訴訟的對象所損害的是公共利益，對起訴者所造成的損失可能是很小的，這對起訴者的積極性會有一定的打擊。賠償的范圍局限性會使得訴訟效益低于訴訟成本，這樣人們就不會大費周章的浪費人力物力提起環境公益訴訟了，從而使環境公益訴訟失去其存在的價值。此外，站在違法者的角度看，其違法成本遠遠低于所獲收益，不足以對其起到懲戒的作用，這會導致法律權威的喪失與威信的損害。為此，我們必須考慮到環境價值體現的各個方面，從多種角度出發，使賠償范圍變得合理，不僅賠償了所損失的經濟財產還理賠了一些非財產性的損失，譬如健康環境以及環境人格等各種權利。

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