我國城鎮化發展中的誤區及其對策

李慧君

(長春財經學院，吉林 長春 130122)

一、城鎮化的提出及歷史演變

城鎮化是各國在實現工業化過程中必須經過的一個階段，是工業化、現代化過程中所經歷社會變遷的一種反映。所謂城鎮化就是農村人口向城鎮人口轉移的過程。“城鎮化”一詞是中國學者創造的一個新詞匯。2000 年10 月11日，中共第十五屆中央委員會第五次會議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中正式采用了“城鎮化”一詞。

2001 年8 月，一份專門針對“十五”城鎮化發展的重點專項規劃全文對外刊發，對于城鎮化制定了5 大政策措施。2007 年黨的十七大提出要“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。”2012 年黨的十八大更是要求工業化、信息化、城鎮化、農業現代化良性互動、同步發展。在2013 年6 月第十二屆全國人大常委會第三次會議上國家發改委徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。該報告稱，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

和城市化相比，城鎮化的提出更符合我國的基本國情。我國的城鎮化絕不能照搬別國的發展模式，必須結合自己的實際情況，走有中國特色的城鎮化道路。

二、我國城鎮化進程的現狀

城鎮化一方面是人口由農村向城市遷移聚集的過程，同時又表現為地域景觀的變化、產業結構的轉變、生產生活方式的變革，是一個國家或地區經濟社會發展進步的主要反映和重要標志。而反映城鎮化進程的重要指標就是城鎮化率。它通常用市人口和鎮駐地聚集區人口占全部人口(人口數據均用常住人口而非戶籍人口)的百分比來表示，用于反映人口向城市聚集的過程和程度。

改革開放以來，中國城鎮化進程取得巨大成就。數據顯示，1978 年中國的城鎮化率是17.9%，1992 年城鎮化率達到27.46%，1992－2003 年是中國城鎮化加速發展的階段，這一階段中國的城鎮化率從27.46%提高到40.53%，年均提高1.19 個百分點;2009 年城鎮人口為62 186萬，比2003 年增加9 810 萬，城鎮化率達到46.59%;2011 年，城鎮人口比重達到51.27%，比2002 年上升了12.18 個百分點，2012 年更達到了52.57%，去年的城鎮化率又在2012年的基礎上上升了1.16%，達到53.73%。

2013 年10 月21 日于北京發布的《2013 年中國中小城市綠皮書》中指出，2013 年度中小城市總體城鎮化質量指數為43.2%，總體城鎮化質量還比較低，中小城市遠遜于大城市和特大城市。同時，我國城鎮化進程的過程中出現了土地城鎮化明顯快于人口城鎮化的現象。1996 年我國城鎮面積是1.3 萬平方公里;到2011 年，擴大到5.3 萬平方公里，增長了3.1 倍;而同期的城鎮人口，僅從3 億增加到6.9 億。

三、我國城鎮化發展存在的誤區

(一)只注重城鎮化率，卻忽略了城鎮化率的真正內涵

城鎮化率是城鎮常住人口占總人口的比例，而這些人口數據均用常住人口而非戶籍人口。城鎮化率越高，說明這個國家中農民的比例越少，市民的比例越多。但由于戶籍制度的羈絆，農民在城鎮化的過程中，處在既不從事農業生產又不能真正成為城市“市民”的夾縫中，他們被統計到了城鎮化率的數據中，卻又和市民有著天壤之別。

中國社會科學院2013 年7 月30 日發布的2013《城市藍皮書》認為，中國真實的完全城鎮化率僅為42.2%，比國家統計局公布的常住人口城鎮化率低10.4 個百分點。這表明，按照市民化的標準，目前中國城鎮化率大約高估了10 個百分點。而城鎮化率被高估的原因主要有:第一，在中國的官方統計中，“城鎮”不僅包括城市區域，也包括由城鎮提供公共服務的鄉村，這意味著中國對于“城鎮”的定義是較為寬泛的，這也無形中提升了中國的城鎮化率水平。第二，城鎮人口指所有居住在城市的人群，包括居住期限已經超過6 個月的農民工群體。這部分人被統計在了城鎮化率的計算中，卻由于戶籍的限制而和城市居民有著巨大的差別。

(二)只注重大城市的發展，卻忽略了中小城市和小城鎮發展對城鎮化的重要性

據統計，截止2011 年底，中小城市和小城鎮的行政區域面積占國土面積的96. 57%，總人口占全國人口的75.4%;中小城市和小城鎮直接影響和輻射的區域，經濟總量占全國經濟總量的56.22%。中小城市和小城鎮的科學發展水平，關系到城鄉一體化進程和全面建設小康社會的全局戰略。然而在城鎮化過程中，由于大城市集聚了政治、經濟、科技、文化等方面的資源，是社會化大生產的高密度載體，產業規模大，現代化程度高，吸納就業人口量大，人的價值相對容易實現，所以吸引著各地的人才和勞動力資源蜂涌而來，其中就包含著大量的農村剩余勞動力，由此出現了道路不暢、交通擁堵、學校不足、學位短缺、供水電氣緊張、垃圾處理不了、濁水橫流、河流污染、環境破壞、社會治安惡化等大城市病的發生。

因此中國城鎮化道路的選擇，絕不能只圖大，而應因地制宜的發展中小城市和小城鎮，擴大中小城市和小城鎮對產業和人口的承載能力;同時發揮大城市的經濟帶動作用，完善中小城市和小城鎮的各項基礎設施建設，使大城市、中小城市和小城鎮協同發展。

(三)只注重城市規模的擴張，忽視了城市內涵的提升

我國高速發展的城鎮化遭遇到了發展質量不高和結構失衡等問題，表現為大城市的建設用地過度擴張，資源向大城市高度聚集，資源環境壓力加大等。城鄉建設中重城鎮、輕農村，重建設、輕管理，重地面、輕地下，重規模、輕品質，重眼前、輕長遠的現象普遍存在。許多城市土地范圍擴展到村，但建設缺乏科學嚴謹的城建規劃，布局不合理，公共服務能力不足，各類功能不完善。一些地區的城市建設只是按自己的擴張需要，未能結合周邊鎮區的產業布局、鎮區建設發展需要，未充分考慮城區的對接及城鄉一體化的需要，造成城區與村鎮建設規劃不協調和城市發展的無序紊亂，與經濟社會發展存在較大差距，尤其是對城市發展具有長遠和重大作用的基礎設施建設依舊滯后。

四、今后我國城鎮化的發展方向

(一)逐漸放開戶籍制度對人的約束

在我國，城鄉戶籍制度是一種具有福利身份區域和歧視性的制度，按照戶口身份來執行科教、衛生、醫療、就業等一系列政策。隨著改革開放和人口流動性的加強，這一制度越來越阻礙人才的流動，同時也是城鎮化過程中農民工不能真正市民化的桎梏，它阻礙了城市化進程，對農業現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙，不利于我國農業人口城市化的順利進行。因此這一制度迫切需要進行改革，加快形成城鄉經濟社會發展一體化的格局。

2013 年1 月7 日召開的全國政法工作電視電話會議上，戶籍制度改革被列為2013 年四項重點工作之一。2013年6 月26 日第十二屆全國人大常委第三次會議，《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》中又重點提到各類城市對于戶口放開的不同做法。這些都說明政府針對戶籍制度改革正在努力，而努力的方向是戶籍改革不僅還農民以遷徙的自由，給農民與城鎮居民相等的權利，更重要的一點是使他們獲得自由發展的可能，賦予他們與城鎮居民競爭的能力。

(二)大力發展中小城市和小城鎮，完善基礎設施，引導農村人口合理轉移

中國經濟經過幾十年的發展，大城市的容納力已經趨于飽和，而中小城市的發展還有著巨大潛力，所以今后努力的方向應是發揮大城市的經濟輻射功能，而把更多的精力放在發展中小城市和小城鎮上，通過合理的產業布局和產業轉移，為中小城市提供更多就業機會和產業基礎，加大大城市對中小城市的帶動作用，進而發揮中小城市對小城鎮的帶動作用，形成一個梯度的經濟布局，以此來引導人口流動，消化城鎮化進程中出現的農村剩余勞動力和抑制“大城市病”的進一步發展，從而實現科學、健康、全面的城市化。而發展中小城市和小城鎮，政府應該給予更多的地方支持，推進中心城區、中心鎮的建設，以中心城區、中心鎮為基礎，推進城市交通、電力電信、供水、供氣、垃圾污水處理等基礎設施的全面建設，進一步完善教育設施、醫療衛生、文化體育、行政管理等公共服務設施功能，形成功能齊全、服務便捷的公共設施網絡。

(三)做好城鎮化規劃，避免城鎮的無序發展

我國目前的城鎮化布局，存在明顯的不合理現象，嚴重影響了城鎮的可持續發展。因此，必須把科學規劃、合理布局作為城鎮化建設的基礎和前提，強化規劃意識，提高規劃的科學性;按照市場經濟的要求，因地制宜、突出特色，規模適度，科學確定城鎮的布局和分工。培育中心城市，使中心城市發揮集聚和輻射帶動能力，重點解決中小城市集聚效應不強、就業崗位不足、公共服務難等問題，增強對農民工市民化的吸引力;培育中心鎮(縣城)，用中心鎮來帶動全縣鄉村經濟的發展，有重點地發展特色小城鎮，作為擔負農村公共服務的載體與聯運城鄉統籌發展的節點;同時打造高端形態的龍頭型大都市，并充分發揮這些大都市的經濟帶動作用，通過大都市的跨越發展實現區域產業結構優化調整、帶動地區以至國家競爭力的提升，以此形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次城市體系，引導農村剩余勞動力的合理流動，從根本上防止全國人口只集聚在現有的省會或直轄市中，使大城市病越來越嚴重的現象。

［1］李秀美.城鎮化進程中常見的問題與對策［J］. 中國管理信息化，2013，(3).

［2］陳時興等. 破解城鎮化過程中的難題［N］. 學習時報，2012－12－03.

［3］王發曾.構建我國城鎮化進程的承載平臺［J］. 甘肅社會科學，2008，(6).

［4］馬曉河，胡擁軍. 中國城鎮化進程、面臨問題及其總體布局［J］.改革，2010，(10).

［5］李克強. 論我國經濟的三元結構［J］. 中國社會科學，1991，(3).

［6］王成吉.加快城鎮化進程 走中國特色的新型城鎮化道路［J］.經濟研究導刊，2011，(3).