山區縣域新型城鎮化包容性發展的路徑構建
——以重慶市巫山縣為例

王志章,周方影

(1.西南大學 經濟管理學院，重慶 400715；2.西南大學 含弘學院,重慶 400715)

一、引 言

我國是一個山地、丘陵、高原地區占主導地位的國家。其治理的行政區劃基本單位達到2860個(縣)，它們在我國經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態文明建設中起著承上啟下的作用。做好縣域城鎮化發展這篇大文章不僅直接關系我國產業結構調整、整體城鎮化步伐和國家的可持續發展，還關系到全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢。

新中國成立尤其是改革開放30多年來，我國縣域城鎮化快速發展，為推動社會主義事業建設，促進統籌城鄉協調發展，改善民生，提高國家軟硬實力作出了重要貢獻。但也應該清楚地看到，由于自然條件所限和制度上的安排，占國土面積三分之二的山地丘陵地區的縣域城鎮化與東部沿海地區相比存在巨大差距，如基礎設施建設欠賬太多，產業發展嚴重滯后，輻射帶動功能不強，就業渠道狹窄，增收能力有限等。究其原因，最主要的就是缺乏包容性發展( inclusive development)的機會。

所謂包容性發展,就是要讓全體社會成員都能均衡、公平、合理地共享發展的權利、機會，能夠分享發展的成果。[1]或是通過扶貧或是益貧 、生產性就業、提升人力資源能力、加強社會保障等途徑使更多的人可以獲得自身能力的提高，均衡分享社會財富。[2]要想扭轉我國新時期山區縣域城鎮化被動局面，就必須強化以縣域和重點鎮為主要載體的發展理念，強化空間科學規劃，集約發展要素，加強基礎設施投入，增加包容性發展的機會，突破產業發展瓶頸，營造良好發展環境，促進山區縣域城鎮化可持續發展。因此，著力研究我國山區縣域城鎮化發展中存在的問題，提出解決辦法，對推動我國新時期新型城鎮化發展具有重要的理論意義和現實意義。

重慶市屬于北半球副熱帶內陸地區，位于東經105°11'～110°11'、北緯28°10' ～32°13'之間，轄區主要以丘陵、低山為主，平均海拔為400米。地勢從南北兩面向長江河谷傾斜，起伏較大，多呈現“一山一嶺”、“一山一槽二嶺”的形貌，地形地貌是中國的典型縮影。重慶自直轄以來，經濟社會有了較大發展， 2012年全市城鎮化率達到56.98%[3]，高于全國平均水平，位于西部榜首。但由于存在大農村大城市的格局，山區的縣域城鎮化率依然很低。[4]本文選擇具有典型山區特點的重慶市巫山縣為實證研究對象，通過文獻研究、抽樣調查、模型評價、統計分析等方法，構建城鎮化發展水平評價指標體系等，研究我國山地丘陵地區城鎮化發展現狀、存在的主要問題及原因，并以此為邏輯起點提出了山區縣域城鎮化包容性發展的主要路徑，以期為做好我國山地丘陵地區城鎮化這篇大文章提供新的思考和借鑒。

二、巫山縣城鎮化發展水平評價方法構建

(一)巫山縣基本情況及城鎮化發展概述

巫山位于重慶最東端，地處三峽庫區腹地，東鄰湖北巴東，南連湖北建始，西抵奉節，北依巫溪，幅員面積2 958平方公里，轄26個鄉鎮、315個村、30個居委會，總人口61萬。巫山屬亞熱帶季風性濕潤氣候區，年均氣溫18.4℃，日照充足，雨量充沛，立體氣候明顯，適宜各種農作物生長。全縣有林地320萬畝，森林覆蓋率高達51%。[5]

經過“十一五”規劃建設，巫山縣城鎮化得到較大程度的發展，城鎮化率不斷提升。從2006年的22.6%增長至2012年的33.33%[6][7]，城鎮化建設成效顯著。但是城鎮化過程中也伴生了很多影響城鎮化健康發展的非包容性因素。首先，由于山區特殊的環境約束，同多數山區縣域城鎮一樣，巫山縣城鎮規劃不健全，城鎮規模結構不合理。其次，由于地理、歷史條件的限制，基礎設施建設落后，不能滿足城鎮化快速發展的需要。再次，閉塞的交通、封閉的發展環境使得巫山縣產業發展優勢不突出，經濟對城鎮化的貢獻率低。最后，地域局限使城鄉差距嚴重，城鄉居民享有的權利不均等，發展機會不均等，城鎮化成果缺乏共享機制。綜上所述，巫山縣的縣域城鎮化發展情況較為全面地反映了我國山區縣域城鎮發展的實況，具有典型性與代表性。以巫山縣為個案，探究整個國家山區縣域城鎮化包容性發展的道路，對于研究山區城鎮化存在的普遍問題具有重要意義。堅持以人為本，倡導包容性發展，減少山區與非山區城鎮化發展的不均等現象是促進縣域城鎮化快速發展，縮小城鄉差別的重要環節與關鍵所在。

(二)縣域城鎮化發展水平評價指標體系的設計

縣域城鎮化評價指標體系不僅要能夠全面反映城鎮化的實質和內涵,體現人口、經濟、社會文化、基礎設施等方面的城鎮化發展水平,而且要能夠反映城鎮化的動態演化過程,體現城鎮化發展目標，且各指標要有可比性、可獲得性、可度量性,以體現指標體系的科學性、可行性。[8]基于上述原則，本文借用仇方道(2006)等學者前期研究成果，構建起巫山縣城鎮化水平評價體系。該體系主要包括以下四個子系統：人口城鎮化、經濟發展城鎮化、社會文化城鎮化以及基礎設施城鎮化。縣域城鎮化可持續發展綜合評價指標體系，則選取了經濟城鎮化、人口城鎮化、社會文化城鎮化以及基礎設施城鎮化四個維度(見表1)，設計出縣域城鎮化評價模型，以此來評價樣本縣縣域城鎮化發展的現狀。

表1 巫山縣城鎮化水平評價體系

三、縣域城鎮化發展水平評估方法

(一)數據的來源

1.實地調研

2012年8月22日至29日，作者深入重慶市巫山縣進行隨機抽樣、訪談，以舉行小型座談會的形式，圍繞山區縣域城鎮化發展現狀進行調研。本次調研共發放問卷700份，回收有效問卷654份，占問卷總數的93.4%。對30人進行了深度訪談，并多次召開小型座談會，參加人數達50余人。將收回的654份有效問卷的數據錄入SPSS20.0軟件，對量表進行Cronbach’s 檢驗，Cronbach’s 系數為0.904，大于0.8，說明問卷之間具有較高的內部一致性，穩定性較好，研究結果可信度較強。

2.基于近幾年巫山縣統計年鑒的數據分析

后文建模所采用的數據主要來源于以下方面。(1)相關經濟數據來源于《重慶市巫山縣國民經濟和社會發展統計公報(2006-2011)》和重慶市統計信息網。(2)相關政策主要來源于巫山縣人民政府發展規劃。

(二)熵值法基本原理與測算步驟

(1)設有n個指標,m個年份,則形成原始資料矩陣X=(Xij)mn。對于某項指標Xj,若指標值Xij差距越大,該指標在綜合評價中所起作用也就越大，反之就越小。若某項指標的指標值全部相等,則該指標在綜合評價中不起作用。[9]在信息論中,存在函數關系:H(x)=-∑f(XK)lnf*(XK)。式中,左邊H(x)為信息熵,是系統無序程度的度量;右邊-∑f(XK)lnf(XK)為信息,是系統有序程度的度量；兩者絕對值相等,符號相反。某項指標的指標值離散程度越大,則H(x)就越小,該指標所提供的信息量也就越大,故其權重也應越大；反之,指標間離散程度越小,信息熵就越大,其容納的信息量也相應越小,權重理應越小。[10]因此,根據指標間的離散程度,用信息熵來確定指標權重,為城鎮化水平評估提供科學依據。

(2)首先矩陣X中的不同指標的量綱是不同的，必須對原始資料矩陣進行標準化。矩陣標準化的方法很多，本文主要采用歸一化方法：[11]

(3)各個屬性對決策目標的影響程度稱之為屬性權重[12]。

其中，j=1,2,…,n看作信息量的分布，這個分布是一致的，并且r1j,r2j,…,rmj之間相差越小，熵Eij越大。

(4)計算出定義屬性Xj對于各城市方案的區分度Gj，[13]有Gj=1-EJ

(5)計算各個屬性的權重，即：區分度Gj越大，其權重就越大，記權重為wj[14]。

(6)用所得權重wj乘以各指標標準化以后的值rij，得各子系統城鎮化水平指數Ui=wj*rij。[15]

(7)最后假設四大類城鎮化指標在巫山縣的城鎮化進程中貢獻率相同，權重均為0.25。將各系統指標乘以0.25并求和，得到城鎮化發展水平的綜合指標。[16]

四、基于城鎮化發展水平評估體系的結果分析及原因探究

基于上述研究方法，本文根據2006年至2011年巫山縣經濟、社會文化、人口、基礎設施四方面城鎮化水平以及綜合城鎮化水平指標值，繪制出如圖1 所示的巫山縣城鎮化水平變化趨勢圖，在此基礎上分析巫山縣城鎮化發展現狀，探究影響城鎮化健康發展的原因。當前影響巫山縣城鎮化發展的因素主要有以下幾個方面。

圖1 巫山縣城鎮化水平變化趨勢

(一)人口規模趨同性強，人口城鎮化實現壓力大

合理的城鎮人口規模是增強城鎮吸引力，擴大城鎮溢出效應的關鍵。城鎮規模不合理，直接影響人口向城鎮的集聚，制約城鎮化成果的輻射效應。近幾年，由于巫山縣政府城鎮規劃較為合理，不僅城鎮規模有所擴大，而且涌現出很多規模較大的鄉，進一步增強了城鎮化的吸納能力。但是巫山縣城鎮規模整體偏小，城鎮等級不明確，人口城鎮化發展存在較大的雷同性。由圖1可知，巫山縣人口城鎮化指數一直處于城鎮化發展水平評估體系的最底層，與其他城鎮化指標存在較大的差距，且進程緩慢。由圖2可以看出，巫山縣各城鎮人口規模相差不大，有7個城鎮人口集中于8857人至10315人之間，少數中心鎮溢出效應不明顯，難以形成對周邊城鎮人口的吸引力。巫山縣14個鄉中，人口規模超過一萬的有8個，與城鎮人口規模相當，甚至高于某些城鎮，人口由鄉向鎮轉移的動力不足。綜上所述，受山區特殊的地理環境及城鎮發展歷史較短等原因的影響，巫山縣城鎮化規模較小，發展模式趨同，“大農村”現象突出。山區縣域城鎮化過程中，城鎮規模不合理削弱了人口向城鎮集聚的動力，拉大了與非山區城鎮的差距，不利于人口城鎮化進程的推進以及綜合城鎮化水平的提高。

圖2 巫山縣城鎮規模圖

(二)基礎設施建設滯后，城鎮化動力不足

近年來，巫山縣基礎設施建設有了一定程度的發展，交通事業、醫療保障等有了長足進步。但是從圖1可以看出，巫山縣基礎設施建設發展整體水平較低，遠遠低于經濟、社會文化以及綜合城鎮化發展水平，且發展不穩定，呈現典型的階段性特征。巫山縣基礎設施建設過程可分為3個時期，2006～2007年為快速發展時期，城鎮化指標增長了0.0656，增長率為56.36%。2007～2010年為較快發展時期，城鎮化指標從0.1164增長至0.1719，年均遞增率為13.88%。2010年、2011年為又一次快速發展時期，年遞增率為26.70%。

由于山地較多，地形復雜，巫山縣基礎設施建設滯后，特別是交通發展極為落后。近年來財政對基礎設施的支出不均衡，與其他基礎設施支出指標相比，財政對交通的支持力度較小，導致交通發展嚴重落后于城鎮化建設。落后的交通，減少了巫山縣與中東部發達地區的交流與合作，妨礙了先進管理技術的引進和眾多優秀企業的入駐，減緩了產業拓展與技術革新的速度，一定程度上減弱了當地產業發展的活力，不利于經濟結構的優化升級。交通通達度較低，使大量勞動力無法及時獲得準確的信息，喪失了較多在大城市發展的機遇，不利于居民收入水平和生活水平的提高。總而言之，由于地形的束縛及政府決策的約束，巫山縣存在一般山區城鎮發展的基礎設施建設瓶頸：交通設施落后，城鎮化的輻射范圍小，一定程度上阻礙了城鎮化進程。

(三)產業結構不合理

發達的產業支撐是城鎮化順利進行的關鍵，是農民工充分就業的保障，是實現全面城鎮化的必要平臺。近幾年巫山縣經過城鎮化建設，各產業有了一定的發展：第一產業比重減少，二、三產業比重提升，縣域經濟結構進一步優化。但是由于巫山縣地處西部山地丘陵區，早期國家政策支持力度小，加之自身發展緩慢，產業結構不盡合理，經濟對城鎮化的貢獻較小。如圖1所示，2006年至2011年巫山縣經濟城鎮化總體水平較高，但是增長速度較慢。2006年至2007年經濟城鎮化速度較快，經濟城鎮化水平高于綜合城鎮化和基礎設施城鎮化水平。2007年以后，巫山縣經濟城鎮化速度放緩，發展水平逐漸靠近綜合城鎮化水平和基礎設施城鎮化水平，2010年甚至低于綜合城鎮化水平和基礎設施城鎮化水平，經濟城鎮化發展動力減弱。

由圖3 可知，巫山縣三大產業中，第一產業占據了較大比重。廣大農村地區農業機械化水平較低，2011年僅為25.77%，遠遠低于重慶市平均水平(54%)。鄉鎮企業少，經濟結構仍以傳統種植業為主，大量勞動力滯留農村，農業現代化發展基礎薄弱。由于缺少國家、政府部門的政策支持，對外來企業的吸引力較弱，當地企業難以引進先進的生產技術，第二產業發展程度較低。以煤鐵為主導的第二產業還屬于傳統的資源消耗型發展模式，資源消耗大，經濟產出低，吸收就業有限。第三產業雖然處于主導地位，但是從2007年至2010年一直呈現下降趨勢，2010年以后才出現緩慢增長的態勢。綜上所述，由于受區位、政策扶持力度影響，巫山縣工業化與非山區、特別是發達地區存在較大差距，生產性就業不足，經濟體量小，無法帶動整個區域城鎮化的發展。

圖3 2006～2011年巫山縣產業結構

(四)財政支出不均等，城鎮化發展中非包容性因素多

中央和地方政府的財政支持是城鎮化順利實現的重要物質保障，財政支出不均等，嚴重影響城鎮化的包容性發展。巫山縣社會文化城鎮化水平均高于其他指標，一直呈現較快的增長態勢，城鎮化過程中社會文化事業發展較好(如圖1)，這與地方政府的財政支出密切相關，但是財政對各項文化事業的支持力度存在較大差異。由圖4和表2可知，巫山縣基礎教育發展較好，財政對基礎教育的投資力度一直很大。但是，基礎教育整體發展不均衡，城鄉教育資源不均等。通過巫山縣龍水村的調研分析可知，當地小學較多，中、高等院校匱乏，農村學生要到距離較遠的城鎮接受高等教育，極為不便。中高等教育普及效果較差，入學率遠遠低于全國的平均水平，甚至與重慶市整體發展情況相差甚遠。財政支出中科技的比重最小，遠遠落后于其他指標，且增長趨勢不明顯。以上因素導致巫山縣城鎮化建設過程中高素質人才缺乏，城鎮化質量提高困難。

圖4 各指標在一般財政支出中所占比重

由圖4可知，巫山縣財政對社會保障和就業的支出比重波動較大，且自2007年呈逐漸下降的趨勢。對公共服務的財政支出呈現出先上升后下降的趨勢，且整體水平低。由以上分析可知，巫山縣在城鎮化基礎設施建設中，社會保障和公共服務發展不穩定，財政支持力度小，以巫山縣為代表的山區縣域城鎮化發展缺乏必要的資金保障。

表2 巫山縣與重慶市、全國的學齡兒童以及普通初中入學率比較

(五)城鄉差距大，二元化問題突出

統籌城鄉發展，是建設現代化的需要，也是實現山區縣域新型城鎮化的必然要求，城鄉差距過大，必然影響社會穩定和諧。巫山縣近年來通過各項扶貧助貧措施，幫助大批貧困人口擺脫貧窮，使他們過上了較為穩定的生活，特別是成功解決了三峽移民問題，減少了貧困人口的產生。

但是總的來說，巫山縣城鎮化發展水平較低，較多人口滯留在農村，城鄉之間存在著較大差距，城鄉二元化問題突出，嚴重影響著社會的和諧穩定。一方面巫山縣未能實現經濟發展成果共享，其中最明顯的表現就是收入差距問題。由于農村產業化不發達，大部分農民只能開墾山地從事簡單的農業生產，收入來源單一，與城鎮人口存在較大差距，如2011年城鎮人均可支配收入為15 770元，農村人均純收入僅為4 867元。收入差距的懸殊必然帶來城鄉消費能力的差距。廣大農村地區消費不足嚴重制約著縣域整體的消費能力，影響著經濟發展。另一方面城鄉居民社會福利不同，享有的權利不均等。總體來說，由于城鎮地形較為開闊平坦，城鎮化起步早，經濟發展迅速，就業機會、受教育機會較多，城鎮居民享有更多的發展空間與機遇，享受更為便捷優質的基本公共服務和基礎設施，早期城鎮化的發展成果主要被城鎮居民享有。然而廣大農村地區地形封閉，交通滯后，城鎮化發展歷史較短，教育資源匱乏，居民素質較低；基本的公共服務、養老醫療等社會保障不健全，缺乏一張最基本的社會安全網。而且由于城鄉各種門檻的制約，導致眾多的農村勞動力向城鎮轉移困難，即使一部分農民工能夠進入城鎮務工，也享受不到與城鎮居民同等的公共服務，面臨被邊緣化的尷尬處境。

五、促進山區縣域城鎮化包容性發展的對策建議

基于巫山縣城鎮化水平評價體系分析結果，可以看出該縣新型縣域城鎮化制約因素較多，城鎮化轉型任務艱巨。因此，要實現巫山縣城鎮化發展模式的轉變，走新型城鎮化道路，必須樹立包容性發展理念。即合理規劃城鎮規模，優化城鎮發展空間；加快基礎設施建設，增強城鎮化建設動力；調整產業結構，發展山區特色經濟；縮小城鄉二元差距，保障縣域主體享有平等的發展權利和均等的發展機會，共享經濟發展成果。政府需要進一步轉變職能，做好城鎮規劃，為包容性發展提供政策支持，徹底廢除影響山區縣域城鎮化包容性發展的制度約束。

(一)合理控制縣域城鎮規模，增強對流動人口的吸引力

合理的城鎮規模是城鎮可持續發展的關鍵要素。從文章對城鎮化現狀的分析不難看出，巫山縣縣域城鎮人口規模嚴重偏小且趨同，究其原因，主要是缺乏科學統一的規劃，缺乏相應的產業支撐。為此，一要合理規劃城鎮人口規模，做好不同等級城鎮發展的配套工作，提升城鎮化對外來人口的吸引力。針對巫山縣城鎮建設現狀，應集中力量將重點城鎮建設成為更高一級的城市，吸收更多周邊中等規模城鎮的剩余勞動力，緩解城鎮就業壓力。可以將人口規模比較大的巫峽鎮、大昌鎮、廟宇鎮以及福田鎮作為重點發展對象，完善城鎮功能，拓展城鎮規模，增強其對周圍中小城鎮的吸引力。加快發展小城鎮，暢通與周邊農村地區的交流渠道，吸引更多的農村人口進入城鎮，解決農村勞動力浪費問題。規模稍大的農村也可以借助新農村發展機遇，發揮自身優勢，走出一條適合當地實際的經營之路。二要加快縣域產業的發展，增強對外來人口的吸引力。巫山縣應優化產業結構，在保證第一產業合理比重的同時，加快發展第二、三產業。結合當地旅游資源豐富的實際，重點發展特色服務業。合理規劃，完善旅游業管理體系，帶動相關產業發展，實現生產性就業，擴大城鎮人口規模。實踐表明，山區縣域新型城鎮化的實現必須依賴產業的帶動，根據實際合理布局城鎮規模，使其層次鮮明，功能明確，增強城鎮對人口的吸引力。

(二) 完善基礎設施建設，提高山區交通通達度

交通作為擴大城鎮輻射范圍的重要工具，在縣域新型城鎮化過程中起著至關重要的作用。從上面的城鎮化現狀分析中可以明顯看出巫山縣道路通達度低，交通發展嚴重滯后于城鎮化建設，究其原因主要是基礎設施建設與城鎮化發展脫節，山區地形束縛大，管理缺位。為此，一方面要完善對城鎮已有道路的交通管理，提高城鄉暢通率，加強內外信息交流，提高運輸效率。適度增加鄉與鄉、鎮與鎮以及鄉鎮之間車輛的營運班次，提高交通便捷度，方便居民生活。另一方面要借力三峽工程后續工作、秦巴山區扶貧開發等發展機遇，加強與周圍發達地區的合作。開展與更多地區的交通往來，完善縣域交通體系。根據巫山縣山地較多這一縣情，應該重點發展短距離公路交通，加快山區公路的等級改造工作，加強山區與外界的聯系。實踐表明，交通落后已經成為制約山區縣域城鎮化發展的重要因素，實現新型城鎮化建設必須大力發展交通，提高山區交通通達度。

(三)優化產業結構，發展優勢特色產業

經濟是城鎮化發展的主導因素，是推動城鎮化發展的基礎。由上面的分析不難發現巫山縣產業結構不盡合理，沒有完全形成“三、二、一”的發展格局，主要原因是缺乏產業發展規劃，缺乏對當地資源稟賦的充分了解。為此，在新型城鎮化過程中需要優化產業結構，加快產業升級轉型，充分發揮特色產業的帶動作用。農業上，轉變傳統的小農式生產方式，提高機械化水平，進行大規模產業化經營，提高農業生產率；因地制宜，發展各種經濟作物，形成各地不同特色的支柱產業，推動農業生產分工及商品化經營；充分利用當地優越的自然條件，繼續發展以高山烤煙、中山糧油、低山果蔬為主的“三帶”優勢特色農業，擴大經濟作物的種植比重；充分利用山地優勢發展林業，并結合實際發展“農家樂”等產業，擴大旅游業規模。當地政府要加強對農業生產技術以及公共設施的支持，積極發展與周圍大學的合作關系，提高農產品質量，拓展農產品市場。第二產業要進行生產要素結構調整，減少資源消耗，提高管理、技術水平；及時淘汰高污染、高能耗的產業，延長產業鏈，進行產業創新，走新型工業化道路；改變以煤鐵為主的發展局面，繼續深化對全縣煤炭企業的重組，進行深加工，延長產業鏈，保護環境，取得更大的社會效益；創造條件建立產業園區，加強產業間的合作與交流，提升規模效應。在做好生態環境保護工作的同時，積極承接中東部發達地區的產業轉移，抓住新一輪的發展機遇；繼續貫徹落實“十八大”創新精神，大力發展以知識、科技密集型為主導的高新技術產業，增強競爭力；努力提高第三產業以及現代服務業的比重，發揮第三產業的主導作用，擴大社會服務。巫山縣擁有豐富的旅游資源，要把特色旅游業作為經濟發展的支柱，提升旅游業對社會發展的貢獻率，通過發展包容性旅游實現當地經濟更快更好發展。[17]充分利用當地豐富的旅游資源，加強對旅游業的管理與開發，優化旅游路線。深入發掘旅游的文化內涵，延長產業鏈，發展文化產業。通過產業結構的調整，使經濟獲得持續發展，創造更多的崗位增加生產性就業，實現巫山縣經濟的包容性發展。 實踐表明，落后山區必須結合當地實際，發揮獨特地理優勢，利用豐富的特色資源，優化產業結構，調整產業布局，走出一條有山區特色的縣域城鎮化發展之路。

(四)加快推進體制改革，合理分配財政支出

財政支撐是經濟社會發展的必要物質保障，也是縣域城鎮化建設過程中各項事業全面發展的關鍵。從上面的分析可以得出，巫山縣城鎮化過程中財政對各項事業的支出不均等，主要原因是分配體制不合理。為此必須推進分配體制改革，合理分配財政支出。一是加大對科技的支出，積極承擔、引進重大科技項目，提高科技成果的轉化率。建立科技示范點，積極組織對相關人員進行技術培訓，擴大科學宣傳，提高居民整體的科技素養。二是財政需向高等教育傾斜，在做好基礎教育的同時注意提高高等教育的質量，培養更多高水平人才。積極發展與周圍高校的合作交流，深化與西南大學等一批重點高校的聯系，建立長期的人才培養機制。三是財政要適當向農村教育傾斜，提升小學教育水平，興建初、高中學校，保障教育的公平性，提高農村人口素質，使農村居民擁有與城鎮居民平等的發展機會。實踐表明，山區縣域城鎮化發展底子薄，資金不足，新型城鎮化建設過程中必須提高財政對山區縣域城鎮化建設的支持力度。

(五)加快行政體制改革，減少新型城鎮化發展的制度約束

城鄉統籌是實現巫山縣城鎮化包容性發展的重要目標，也是重慶市社會改革的重點。由以上分析不難發現，受行政體制束縛等因素影響，巫山縣存在較為嚴重的城鄉二元問題。為此政府要做好以下工作：一是應該積極暢通就業渠道，及時發布就業信息，做好農村勞動力向城市轉移的工作；擴大財政的支持力度，保證當地發展項目從規劃到實施的順利進行；做好交通、通信等基礎設施，為外來企業入駐、當地企業走出去提供方便。二是要鼓勵鄉鎮企業發展，實現就業當地化，提高農村居民收入水平，縮小城鄉收入差距。根據本地實際，采取政策上或者財政上的優惠，扶持一批有當地特色的企業，延長農業產業鏈條，擴大就業，使更多的勞動者獲得平等參與經濟建設的權利，增加收入，提升消費水平。三是加大對農村社會福利的投入。提高農村醫療、養老等社會保障水平，適度擴大社會保障的覆蓋范圍，提高醫藥報銷比例。對于進城務工的農民工，要加強技術培訓，使他們獲得基本的生活技能。增加財政對農民工子女的教育支持，使城鎮學校無條件向外來人口開放，使他們獲得與城鎮居民同等的待遇，保證農民工子女獲得與發達地區居民平等的受教育的權利。完善社會保障房政策，使農民工及其子女住有所居，與城市居民共享經濟發展成果。實踐表明，早期行政體制的束縛是影響山區縣域城鎮化發展的重要因子，實現落后山區縣域新型城鎮化必須革除早期行政體制的弊端，為城鎮化發展提供制度支持。

(六)轉變政府職能，建設服務型政府

政府作為整個城鎮化建設的主要參與者，對城鎮化的健康發展起著不可或缺的作用。巫山縣城鎮化過程中出現了一系列問題，一個重要原因就是政府沒有扮演好自己的角色。為此，政府應該轉變職能，找準定位，更好地為城鎮化服務。地方政府應從戰略的高度加強對縣域新型城市化問題的認識，把“包容性發展”納入戰略層面，轉變角色定位，切實為發展服務。做好城鎮規劃，按照“一鎮一圖一特色一風貌”的要求，編制具有地方特色的城鎮規劃，合理規劃城鎮規模，健全城鎮體系。嚴把質量關，完善基礎設施、公共服務，保證城鎮化主體享有均等的權利。完善經濟體制、戶籍制度等相關政策，加強對企業的監管，擴大城鎮體量，讓更多的人享有均等的發展機會。創新管理模式，轉變政府職能，縮小城鄉差距，統籌城鄉發展，使更多的人享受到經濟發展的成果。

六、結 語

巫山縣作為重慶市的一個山區偏遠小縣，善于把握發展機遇，經過近幾年的努力，城鎮化建設取得較大成果，城鎮化已進入加速發展的關鍵時期。但由于政治、經濟體制約束以及自身發展基礎、自然資源、生態條件等限制，城鎮化發展呈現出許多問題: 城鎮經濟的發展尚未完全形成“三、二、一”產業分布的合理格局，對周邊中小城鎮的輻射能力不強，生產性就業困難；財政支出不均衡，制約包容性發展的因素多；城鎮規模不合理，人口城鎮化水平較低；基礎設施不配套，城鎮化輻射范圍小；廣大勞動力被排斥在城鎮邊緣，收入低，享受不到與城鎮人口同樣的待遇；較為嚴重的城鄉二元化問題，影響了經濟發展成果的共享，導致城鄉日益嚴重的矛盾。解決這些問題已經成為城鎮化發展的緊要任務，在新型城鎮化背景下走包容性發展之路無疑是一個很好的選擇。它對于優化產業結構，鞏固城鎮發展基礎、提高人口素質、完善社會保障、緩解城鄉二元矛盾、維護社會公平正義具有重要意義。

重慶市作為一個最年輕的直轄市以及山地丘陵區發展較快的城市，應充分利用各種優勢，轉變發展方式，加快縣域城鎮的發展。各地區、各級部門應根據實際，將包容性發展與地方特色相結合，使其在重慶市新型城鎮化發展過程中發揮重要作用，為新型城鎮化的發展創造條件，讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有地區、惠及所有人群，為構建和諧社會做出積極貢獻。

參考文獻：

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