新型農村社會養老保險基金的運營模式

董小紅，朱兆珍

(1.安徽財經大學 商學院， 安徽 蚌埠 233041;2.中國人民大學 商學院，北京 100872；3.東南大學，江蘇 南京 210096)

一、引 言

農村社會養老保險作為當代社會保障體系的核心項目，是農村居民養老的重要保障， 也是關系我國7億農民“老有所養”的關鍵，發揮著社會安全網的作用，并體現了政府承擔基本社會保障的責任。

我國新型農村社會養老保險基金(簡稱新農保基金)的籌集渠道有兩個：一是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，地方財政對農民繳費進行補貼，即“補入口”；二是實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的養老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎養老金，即“補出口”。國家財政對新農保的補貼情況如表1所示。

新農保基金基礎養老金待遇偏低，受通貨膨脹、利率下調等諸多因素的影響，農民的參保積極性不高，因此加強新農保基金在市場運營中的保值增值，提高農民參保的積極性具有重要意義。另外，基金的保值增值也是實現新農保制度健康、可持續發展的重要方面，一定要增加新農保政策的吸引力，讓廣大農民真正共享改革發展成果的需要。

表1 國家財政對新農保的補貼情況

二、我國新農保基金運營的困境

(一)投資方式單一，收益率低

我國新農保基金投資范圍受到嚴格限制，僅限于存入銀行專戶和購買國債。而近年來，由于存款利率的多次下調與通貨膨脹率的上升，有些年份甚至出現銀行存款利率低于同期通貨膨脹率的情況，這就使得銀行存款很難實現保值，更談不上增值，如表2所示，新農保基金貶值風險增加。再看國債收入，我國發行的國債多為3年、5年、10年、20年等中長期國債，如遇大規模資金需求，需提前兌付，勢必造成基金收益降低。如遇銀行利率提高而國債利率不變，也會造成債券貶值。收益率低、效益差是目前我國基本養老保險基金投資運營中面臨的最大問題。

(二)管理層次太低

按照現有政策，試點階段，我國新農保基金的收、管、支的權力都掌握在縣級單位手里，由于缺乏完善的法人治理結構和專業人士，不可能具備實行市場化投資的基本條件。第一，基金處于屬地分散管理的狀態，分割管理的小規模基金難以進行多樣化投資，基金的安全無法得到保證，風險系數大。第二，以縣(市、區)為單位的較低層次的基金管理，資金規模較小，無法形成規模效益，過度分散的管理帶來不合理的高額管理費用。第三，管理層次過低，人才、信息、投資能力等方面受到限制，導致新農保基金管理水平較低、管理體制不健全，資金流失和損耗現象嚴重。

(三)系統性管理缺乏

我國新農保基金的經辦管理體系不健全，信息管理系統開發滯后，缺乏專職農保工作人員。新農保基金的籌集、管理及運用都不是按照嚴格的法制化程序執行，而是根據地方政府政策來執行，這就造成了基金管理透明度低，缺乏有效監督。由于目前全國沒有統一的相關工作系統軟件，使得新農保基金從收繳、存儲、移交到保險金的審核、發放都得使用手工操作，經手人員多，手續龐雜，工作量大，誤差率較高。在現有規定下，農村養老保險基金完全由行政力量進行管理最大的弊端是低效率，加之中央對養老保險基金投資運營的政策限制，因此對新農保基金如何投資運營、如何監管等都處于制度缺失狀態，新農保基金運營的激勵和約束機制也尚未建立。

(四)監管體系建設不到位

人力資源和社會保障部副部長胡曉義認為，社會保險基金的監督工作體系由人大監督、行政監督、社會監督構成。而當前中國新農保基金監管工作體系的這三個方面的監督均不到位，各項專門監督和內部監督力量仍比較薄弱，監管呈分散無序狀態，難以形成合力。以新農保基金的社會監督為例，作為社會監督組織之一的新農保基金監督委員會，由人力資源和社會保障部門、財政部門、審計部門、行政村代表、農民代表以及專家代表等人員組成，雖然委員會的人員組成滿足代表性要求，但由于基金監督委員會比較松散，所以開展的監督活動并不多，對新農保基金的監督作用非常有限，致使基金的籌集、管理及運用都不是按照嚴格的法制化程序執行。

三、國外農民養老保險基金運營模式

社會保險模式是目前主要的養老保險模式，也是農村養老保險制度的主流模式。國外其他國家如德國、日本、美國、韓國等都采取這種模式，為農民建立了養老保險制度。制度要求農民繳納養老保險費，公共財政在籌資上給予資助或托底。

(一)基金與資本市場互動創新

養老保險基金積極投放資本市場，給資本市場注入了新血液，促進了一些發達國家由銀行導向型的金融結構向證券導向型的金融市場結構發展，催生了金融體系的結構性制度變遷。而資本市場的持續繁榮，反過來為基金制養老金計劃推行提供了直接動力。西方多國養老保險基金運用手段廣泛，涉及債券、股票、不動產和現金等，實際收益率也從新加坡的2.3 %到澳大利亞的12.1%不等。智利養老基金的運用從1981年幾乎集中在政府公債發展到2010年的廣泛運用于公司股票等多種工具上，其實際收益率保持16.5%的高水平，有效實現了養老保險基金的保值增值。

(二)金融混業背景下養老基金投資監管體系

無論是新農保基金資產分布與投資組合，還是新農保基金投資模式的選擇，都會對一國乃至全球金融體系產生重要影響。而金融體系自身的結構、風險分布及控制策略，又必然對營運中規模宏大的新農保基金績效起著關鍵性約束作用。因而，加快構建金融混業背景下新農保基金投資監管體系，構成發達國家基金管理中的一個重要特點。混業監管有利于促進新農保基金的穩定運行，提高營運的規模效應，提升監管績效，有利于更好實現對消費者的保護政策。通過多部門的綜合協調，促使實現新農保基金安全營運的目標，最大限度地保障養老金領取者的利益，有利于更公開更透明地掌握新農保基金營運的信息，提高新農保基金的運營效率。國際上，澳大利亞、丹麥、日本、加拿大、韓國、挪威、冰島、英國、新加坡、瑞典等均已實現銀行業與保險業的混業監管，除澳大利亞和加拿大外都已實現銀行、證券、保險業的混業監管,而其中澳大利亞、加拿大、丹麥、冰島、挪威、英國和瑞典已在不同程度上實行對養老保險基金運營的混業監管。

(三)謹慎人監管模式

謹慎人監管模式是指不對基金資產的具體配置(如投資品種、投資比例)做任何量化的規定，但要求投資管理人的任何一個投資行為都必須像一個謹慎的商人對待自己的財產那樣考慮到各種風險因素，為養老保險基金構造一個最有利于分散和規避風險的組合。當投資發生失誤時，投資管理人必須拿出證據證明自己當初的投資決策是謹慎的，否則受托人會因為自己的不謹慎決策行為而承擔相應的賠償責任。從這個意義上講，一方面謹慎人模式是很寬松的，投資管理人對養老保險基金享有充分的資產配置權；另一方面它又是非常嚴格的，在發生投資爭議時，投資管理人必須能夠舉證證明自己當時的決策是謹慎的。

(四)限量監管模式

限量監管模式顧名思義是對養老基金進行數量上的限制、監督和管理，也就是預先確定好各種投資品種在養老保險基金總資產中的比例，然后按照既定的比例進行投資。具體包括按照資產類別不同規定投資數量限制、自我投資比例限制、境外投資數量限制、所有權集中性等，最普遍的一個管制就是限制它的自我投資比例。

美國是典型的采取謹慎人模式的國家，對養老保險基金的投資沒有數量上規定。加拿大在采取謹慎人模式的同時，對分散化基金投資比例施加具體的數量限制，如對不動產投資限制為養老保險基金組合資產的5%，對國外資產的投資限制為30%。幾乎所有進行養老體制改革的拉美國家及匈牙利、波蘭、哈薩克斯坦等轉型國家的養老基金監管都采用嚴格限量監管模式。限量監管模式能有效抵御風險，但是降低了基金的收益率水平，而謹慎人監管模式能有效實現資金的保值增值。

四、在借鑒國外經驗基礎上，探究我國新農保基金運營模式

(一)將新農保基金穩步漸進投入資本市場，優化投資組合

中國目前新農保基金投資渠道主要集中于銀行存款和國債，應當適當降低新農保基金投資于銀行存款和國債的比例，根據新農保基金投資的國際經驗，增加新農保基金的投資項目和適度開放股票市場、保險業、信托業、金融衍生產品市場、房地產市場及國際金融市場，但這些尚未放開的投資渠道仍存在一定缺陷。所以我們要嘗試性地把基金穩步漸進地投放資本市場，探索投資組合和投資比率，提高新農保基金的運用效率。若將新農保基金投資于股票市場、保險業、信托業、金融衍生產品市場、房地產市場及國際金融市場，應堅持長期投資、價值投資和責任投資。可以參照東歐國家經驗，劃分投資項目的風險級別，對不同風險特征的投資項目進行風險系數測算，按照風險系數的高低劃分投資項目的風險級別，對風險高的投資項目嚴格限制投資金額，以保證新農保基金投資的穩定性和安全性。

(二)逐步引入謹慎人監管模式，并確立新農保基金受益率下限

新農保制度建立初期，制度建設還不健全，我國金融市場還處于比較落后階段，政府對新農保基金投資實施嚴格的數量限制監管模式，將“安全”因素置于“效率”因素之前是必然的選擇。但是隨著新農保制度日趨完善和金融市場體系的健全，以及未來沉重的人口壓力，迫使我們必須要考慮投資效率問題。如果現階段立即取消投資數量限制，有可能會導致以分散風險、追求利益最大化為借口，盲目將新農保基金投資到國外資產和股票等高風險資產，使其陷入巨大投機風險當中，將會帶來災難性后果。比較可行的做法是適度放開數量限制，由嚴格數量限制監管逐步向謹慎人監管過渡。在逐步過渡到謹慎人監管的同時，要加快謹慎人監管法律規范體系的建設進程。在具體方案上可以采取多種方式，如考慮到《信托法》和《債券投資基金法》已有謹慎人的規定，可以頒布實施細則細化這些規定，也可以修改《中華人民共和國社會保險法》及其實施細則，加入謹慎人監管的內容。

資本市場是瞬息萬變的，謹慎人即使具備了相當的技巧，也可能遭受系統和非系統風險，從而影響新農保基金的保值增值。為了對投資者的行為進行約束，防范新農保基金投資風險，許多國家對新農保基金的投資收益水平做出了具體的規定。一種是采取絕對值的方式，如瑞士政府規定養老基金的名義收益不得低于4%；另一種是采用相對值方式規定養老保險投資收益的下限，如智利規定單個養老保險基金的投資收益率必須高于全部基金的收益率的5%。我國可以考慮在立法中規定新農保基金的最低投資收益率，要求投資管理人對投資后果負擔合理程度的擔保責任，以維護收益人的利益。

(三)與農民信貸結合，拓展新農保基金源頭

一方面我國積極推行新農保政策，惠及農業、農村、農民。但是由于新農保基金基礎養老金待遇偏低，農村養老保險基金為控制風險而導致投資渠道狹窄、保值增值難，農民繳納的積極性不高。另一方面隨著農民各種生產型投資支出的增長，農業生產、家庭生活支出、人情禮節來往、孩子教育投入等多方面的需要，家庭資金短期不足而發生借貸行為已經成為農村家庭的一種常態。因此，可以考慮通過一種新的模式，把新農保基金和農民的短期借貸結合起來，實現一種真正的雙贏，為農民帶來多重收益。

農民參加農村養老保險后，其繳費個人賬戶采用完全的積累制，由此而形成了農村養老保險基金。當參保農民因各種原因需要資金時，可以用參加農村養老保險的有效證書作為抵押，向養老保險基金申請借款，上限為其個人賬戶中的保險金總額。養老保險基金按照同期商業銀行貸款利率向農民發放資金。一旦有借款人違約，將直接以其個人賬戶中的資金抵補，這種信貸模式可以避免本金和收益的損失。在資金供求方面，只要農民參加養老保險制度，就可以從這種新模式中獲得貸款，且繳納保險費越多，申請到的貸款額就越多。參保就會受益，必將提升農民的參保意識，導致農村養老保險基金的規模不斷擴大，從而擴大新農保資金的供給規模，具體如表3所示。

表3 不同模式下投資收益(成本)和資金供給(需求)對比

(四)積極探索新農保基金投資決策主體

按照現有政策，試點階段，我國新農保基金的收、管、支的權力都掌握在縣級單位手里，由于缺乏完善的法人治理結構和專業人士，不可能具備實行市場化投資的基本條件，所以我們要積極探索新農保基金投資決策的主體。一是將新農保基金納入全國社保基金管理范疇，通過委托代理的形式交由全國社保基金理事會代為運營，實現新農保基金的增值；二是新農保基金獨立運營。可以考慮通過大的銀行、保險公司等合資入股的方式組建股份制非銀行金融機構——新農保基金管理局作為專門投資者，實行企業化運作，采用約定固定收益或比例分成，激勵代理人(新農保基金管理局)努力工作，切實提高基金投資收益率。因此，在推進新農保基金市場化運作過程中，設立一個獨立的新農保基金管理局，進行新農保基金的運營非常必要。

(五)完善新農保基金監督委員會的監督機制

《社會保險法》使新農保基金監督委員會作為基金最重要的社會監督主體有了相應的法制保障，監督委員會通過掌握、分析基金的收支以及管理和投資運營情況，對農村社會養老保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監督。同時，農村社會養老保險經辦機構應當按季度向監督委員會匯報基金的收支、管理和投資運營情況。為此，加強新農保基金監督委員會的建設，一方面要逐步建立中央、省、縣三級監督委員會，重點加強省級監督委員會的監督，并按照《社會保險法》的要求，增加行政村代表、法律專家、農民代表等成員，使其能真正代表社會各界對基金進行監督；另一方面，要進一步完善監督委員會的各項制度和機制，建立溝通協調機制，完善監管制度，明確各成員職責，并充分發揮監督委員會的領導作用，領導和協調各部門開展工作，實行行政村、媒體、社會公眾、紀檢等多部門聯合監督，逐步建立基金監管長效機制，見圖1。

圖1 新農保基金監督管理體制

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