養成法治思維 推進依法治國
——提高領導干部法治思維應用能力研究*

李勝平

(銅陵市委黨校，安徽 銅陵 244000)

黨的十八大進一步強調了法治在國家治理中的作用，明確指出法治是治國理政的基本方式，對我國法治建設做出了重大的戰略部署，要求全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。特別指出要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力”。 這一提法從價值觀和方法論上，對新時期各級領導干部如何治國理政提出了新標準、新要求，是我們黨對法治認識和法治自覺的進一步深化，其意義十分深遠。十八大之后，習近平同志在2012年12月4日《在首都各界紀念現行憲法公布實施 30周年大會上的講話》中以及2013年2月23日中央政治局集體學習時的講話中都再次強調了領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，這表明法治思維和法治方式已經成為領導干部領導能力和執政水平的基本內容，進一步彰顯了養成法治思維對于領導干部的重要性、迫切性。深入貫徹十八大精神，建設法治政府，推進依法治國，就必須切實提高各級領導干部運用法治思維的能力。

一、領導干部應具備現代法治思維

(一)法治思維含義及要求

法治思維，也叫法律思維，通常是指以合法性為出發點，以追求公平正義為目標，按照法律邏輯和法律價值觀來思考問題的一種思維模式。思維模式決定行為及結果。人們觀察分析思考處理問題通常要考慮多種影響因素，會運用多種不同的思維模式，如政治思維、經濟思維、道德思維、法治思維等等，每一種思維模式都有其特點，政治思維側重于利弊權衡，經濟思維注重于成本收益分析，道德思維更關注善惡評價，而法治思維則以合法性考察為核心。新形勢下，法治思維應成為各級領導干部思考、決策、處理各種問題的基本思維方式。關于領導干部法治思維具體包含的內容和要求，學界看法不完全一致，目前并無權威定論。如姜明安教授認為讓政府官員切實遵循和運用“法治思維”，需要做到五個方面合法，即“目的合法”、“權限合法”、“內容合法”“手段合法”及“程序合法”。羅志堅教授認為領導干部的法治思維應當符合六個方面的要求：目的合法是前提，權限合法是依據，程序合法是路徑，內容合法是基礎，手段合法是要求，結果合法是歸宿。還有學者認為領導干部法治思維包括合法性思維、權利義務思維、公平正義思維、責任后果思維及治官治權思維五個方面的內容等等。雖有所差異，但核心內容都是要求領導干部要信仰法律、敬畏法律，樹立法律至上的理念，自覺地把法律作為處理各種問題的基本準則，凡是做出決策、處理問題，都要嚴格按照法律規定辦，要根據法律規定的權限，依據相應的法定程序行使權力，處理問題，要始終把權力運行置于法律的監督約束之下，任何時候都不能讓權力游離于法律之外。

(二)領導干部具備現代法治思維的重要意義

1.順應國際國內社會發展的必然結果

法治是政治文明發展到一定歷史階段的標志，具有客觀上的普適性、穩定性和權威性，在現代國家治理中具有不可替代的功能和作用，已成為當今世界大多數國家所推崇的治國理政的基本方式。我國實行依法治國是順應社會發展的必然選擇。改革開放以來，隨著我國經濟、社會各方面的迅速發展，法治在國家治理中的重要作用日益凸顯。市場經濟就是法治經濟，市場化程度越高，對法治的要求就越高。國際國內出現的大量經濟、社會等方面的問題都需要通過法律途徑、法律方法來解決。新形勢新任務對各級領導干部的法治能力提出了更高的要求。各級領導干部只有不斷增強法律意識，養成并運用法治思維，才能更好地把握形勢，解決發展前進中遇到的新問題、新矛盾，適應國內外社會不斷發展的要求。

2.推進依法行政，建設法治政府的內在要求

在我國建設法治政府，推進依法治國進程中，各級領導干部所起的作用十分關鍵。依法治國的核心是依法執政，關鍵是依法行政，領導干部處理問題的思維及行為方式在推進依法行政，建設法治政府中無疑起著引領和示范作用。領導干部作為公權力的行使者，應當成為維護國家法制統一及保證行政行為合法有效的表率，這是新形勢新任務下的現實要求。各級領導干部只有牢固樹立社會主義法治理念，培養良好的法治思維習慣，掌握科學的法治思維方法，不斷增強法律素養，才能提高依法決策、依法行政、依法管理的能力和水平。各級領導干部嚴格遵守法律，嚴格依法辦事，善于運用法治思維和法治方式來認識、思考、解決當前面臨的各種問題，是推進依法行政，建設法治政府的內在要求。

3.干部隊伍建設的重要內容

政治路線確定以后，干部就是決定的因素。十八大報告中明確提出要建設高素質執政骨干隊伍，提高干部素質和能力。而干部素質和能力中顯然應該包括法律素質和法治能力。法治思維和法治方式是領導干部法治能力的重要內容，因此新時期加強法治思維能力建設，就是提高干部隊伍素質和能力的一個重要方面。此外，提高法治思維能力也是保護領導干部自身的需要。領導干部只有養成法治思維，增強責任意識，保持清醒的頭腦，才能時刻警醒自己權力的行使必須在法律允許的范圍之內，權力行使的方式必須合法，做到依法決策、依法行政、依法管理，避免決策失誤、行為失范、權力失控，這顯然有利于加強廉政建設，確保國家干部勤勉敬業，維護政府權威，有利于防止行政權力的缺失和濫用，提高行政管理水平，有利于領導干部健康成長。

二、當前領導干部法治思維能力現狀及原因分析

(一)現狀分析

建國后，我國的法治建設發展過程可謂艱辛曲折，經歷了一開始的高度重視，到文革中的粗暴踐踏，再到改革開放后的重新認識和重視，直至依法治國方略被寫入憲法，時至今日，法治作為治國理政的基本方式已成為國人的共識，具有法律背景的各級領導干部在增加。毋庸置疑，現階段我國領導干部的法律意識有了明顯提高，法治思維能力有所提高。一是通過總結建國以來正反兩方面的經驗教訓特別是“文化大革命”的慘痛教訓，各級領導干部對法治的重要性和必要性有了較高的認識。二是隨著改革開放的深化和社會主義市場經濟的發展，領導干部了解法律、學習法律的主動性、積極性有了較大的提高。市場經濟就是法治經濟，在此過程中，許多領導干部深切感到自身法律知識的匱乏，從而主動學習法律知識，訓練依法辦事的能力，以適應工作需要。同時經過開展“六五普法”等一系列的法制宣傳舉措，各級領導干部的法律知識、法律意識大大增強，而法律知識、法律意識是法治思維形成的基礎。三是隨著我國立法的快速發展，社會主義市場經濟法律體系已經形成，內外監督機制作用逐步發揮，在多方面因素的共同作用下，領導干部從法律角度分析問題、解決問題，指導工作的自覺性有所增強。

雖然近年來我國法治建設方面取得了輝煌的成就，領導干部的法治思維能力有所增強，但我們必須清醒地認識到這方面存在的問題依然不少。總的來說，在我國，法治思維作為一種獨立思維方式的地位并沒有真正確立，法律規則意識的樹立還有待進一步發展，距離領導干部把法治思維作為分析、決策、處理問題的基本方式的要求還有較大差距，實踐中，一些領導干部法律知識欠缺，法律意識仍然比較淡薄，不能正確理解法治本質，嚴肅執法、依法辦事的自覺性不高。 “權大于法”的人治思維仍在起作用，依然有較大的市場，以權壓法的現象仍然時有發生。一些領導干部甚至置法律于不顧，以身試法，走上違法犯罪的道路，損害社會主義事業，給黨和國家造成不良影響。

(二)原因探析

這些現象背后有著深刻的歷史和現實原因：一是傳統觀念的影響。傳統禮俗社會的倫理精神，抵制和排斥現代社會的法理精神。從歷史上看，我國是個有著濃重儒法倫理傳統的國家，民主與法治精神先天不足，幾千年的封建傳統中，法律始終處于封建王權之下，形成了極端的權力意識。一方面當權者以權代法，權力極度擴張，不受制約，“朕即是法”；另一方面也造成了權利主體對自身自由和權利的疏忽，人治思想根深蒂固，權力壓制權利已成為一種慣性。可以這樣說，法律一直被當作維護統治秩序的工具而存在，從未內化為人們的信仰和思維的慣性，其影響一直延續至今，乃至于今天一些領導干部潛意識里仍然只是把法律當成制約百姓的工具。二是立法及制度建設方面的原因。健全完善的法律及制度體系是領導干部法治思維形成的重要前提。當前我國正處在社會轉型期，新情況、新問題不斷出現，社會分層和利益分化產生的社會矛盾日益凸顯。傳統的行政管理體制難以有效解決這些問題，然而，由于立法的相對滯后性，現有法律及制度跟不上改革和發展需要，粗放型的立法體制往往容易導致法律沖突和滯后。現有行政法規范中，相對人合法權利的保護和救濟機制還不健全。行政立法中部門利益、地方利益保護色彩濃厚。行政執法體制不順，職責分工不清。造成現實中權責交叉、多頭執法及執法缺位越位現象等等。這些前提上的缺陷客觀上阻礙了領導干部法治思維的形成和運用。三是監督約束不力。眾多的正反兩方面現實案例都證明，健全有效的監督是保證領導干部依法決策、依法行政、依法履職的重要途徑，顯然這也是促進領導干部法治思維形成的重要因素。受諸多因素影響，我國現行監督制度操作執行難，實際效果不佳，威懾力不足。這也是影響領導干部增強法治思維自覺性的一個重要方面。此外，司法不公、問責不嚴及法治文化缺失等因素都在不同方面或多或少影響了領導干部法治思維能力的養成及運用。

三、進一步提高領導干部運用法治思維能力的思考與對策

法治思維作為一種思維方式，其養成和提高是一個長期的過程，不可能一蹴而就。提高各級領導干部運用法治思維能力，必須按照思維模式的形成規律，從影響領導干部法治思維能力的各方面因素入手，多管齊下，建立長效機制。我們認為，應從內外兩方面入手，一方面應增強領導干部自身認識與實踐；另一方面要加強外部法治大環境建設，內外兼治，形成合力，共同推進。

(一)從領導干部自身出發，充分發揮“內因”積極作用，切實提高領導干部養成和運用法治思維的自覺性

1.提高思想認識

思想是行動的先導。各級領導干部要從思想上真正認識到依法治國、依法行政對于我國經濟社會發展的重要性，深刻認識到作為領導干部在工作中運用法治思維去決策、處理、解決各種問題的必要性和重要性，增強緊迫感，消除傳統“人治”思想余孽，使法治思維成為領導干部自發的一種心理需求，養成依法履職、依規辦事的習慣，養成運用法治思維的習慣，自覺提高自身法治思維能力。

2.加強法治學習

法治思維基于法律意識而產生，領導干部法治思維的形成離不開法律意識的正確引導。一個領導干部如果平時沒有法律意識，遇到問題不可能突然形成法治思維。因此，政府官員要提高運用法治思維處理各種問題的能力，首先要加強法治方面的學習培訓，增強法律意識，樹立社會主義法治理念。只有學習法律知識，掌握基本法理原則，增強法律意識，樹立法治理念，才能形成法治思維，才能成為學法守法用法的表率。

3.注重法治實踐

領導干部養成法治思維的目的是為了實際運用，解決工作中的問題。同時，通過實踐可以使法治思維得到檢驗，得到鞏固。因此，領導干部要在工作實踐中積極主動運用法治思維解決問題，做到心中有法，遇事用法，把法治思維作為觀察分析思考解決問題的基準性思維，增強責任意識，在實踐中學習，在實踐中提高。

(二)從外部因素人手，進一步優化法治大環境，營造良好的法治氛圍，積極推動領導干部養成和運用法治思維

1.進一步加強法律和制度建設

一是完善法律體系，提高立法質量，實現立法過程的民主化，立法表達的規范化，立法體系的科學化。二是健全及完善相關制度建設，如保障行政公開、公平的制度，保障法律運行、實施的各項制度等等，確保領導干部能依法行使職權，履行職責，真正做到把權力關進制度的籠子里。

2.進一步加強法制宣傳教育培訓

法制宣傳教育培訓無疑是促進領導干部形成法治思維的有效手段。通過宣傳教育培訓，可以豐富領導干部法律知識，強化法治觀念，從而促進領導干部養成法治思維，自覺運用法治方式。因此，要以完善領導干部學法用法守法的制度建設為契機，加強法治思維的教育和培訓力度，提高領導干部的法律素養。結合“六五”普法活動，以全體公民為基礎，以黨員干部為關鍵，以各級領導為重點，加大宣傳力度，積極運用多種方式，宣傳普及法律知識，提高全民法律意識，貫徹法治精神。關鍵是要真正樹立法律至上的思想，形成法治思維，樹立法治權威。各級黨校和行政學院等國家干部培訓機構應建立干部法治教育的長效機制，將法律思維的培養作為干部培訓的必備內容。

3.進一步完善監督問責體系

強化執法監督與責任追究，加強對權力的監督和制約，是杜絕領導干部違法行政的保障。十八屆三中全會《決定》提出要強化權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須建立健全保證行政執法公正透明、監督制約權力濫用的制度和程序規則，強化對違法行為的監管與處罰，充分發揮法律監督、社會監督、輿論監督的作用，使得監督體系和監督制度能夠在監督合力和實效上不斷增強。強化領導干部責任意識，促使其養成并運用法治思維依法決策、依法行政，依法管理。

4.進一步完善干部政績考核和選拔任用機制

領導干部法治思維的形成和運用狀況與當前對領導干部的考核評價激勵機制有密切的關系。目前的考核側重于經濟社會各項具體發展指標，對領導干部法治能力具備及實際運用效果重視不夠，沒有建立相關衡量和評價標準，這在很大程度上影響了領導干部運用法治思維和法治方式的積極性和主動性。故應當建立更加科學的考核評價標準，將領導干部運用法治思維解決問題的工作實績納入干部績效考核體系，作為政績考核的重要內容以及選拔任用的重要條件，從而激發領導干部養成和運用法治思維的動力，使之成為一種慣性工作思維。

5.進一步加強法治文化建設

基于歷史傳統和現實原因，在我國，與現代法治精神相適應的法治文化建設嚴重滯后，法治權威沒有真正樹立，不客氣的說，我們正處在一個政府權威失落，法律權威缺乏的階段，這也是影響領導干部法治思維形成及運用的重要原因之一。因此要大力推進社會主義法治文化建設，構建提高法治思維的制度保障，樹立全社會的法治信仰，營造良好的法治氛圍。特別要注重培育社會主義市場經濟的法治文化精神，使法治、誠信、效率、公平成為引領社會主義市場經濟的主流價值。

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