核應急計劃視閾下的中國國際法義務及履行

哈麗思

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

福島第一核電站核事故后，核能發展的安全問題成為了全世界的焦點。許多國家都對本國的核能政策進行了調整，對本國管轄范圍內的核設施進行了檢查，對相關法律與技術標準進行了完善與改進。

截止到2013年12月，中國現有運行中的核反應堆18個，在建核反應堆29個，計劃建設核反應堆59個。同時，中國的鄰國中已經擁有核反應堆的國家包括：日本（50個）、俄羅斯（33個）、韓國（23個）、印度（21個）、巴基斯坦（3個）。這些國家也在建或計劃建設更多的核反應堆；又另有印度尼西亞、哈薩克斯坦、泰國、越南準備發展核能。中國既有可能是核輻射事故的發生國，又有可能成為受害國。

核安全的重要性無須再贅述。本文將摘取核安全體系中的一個重要環節——核應急計劃，探尋我國在此環節的國際義務，并對我國的履行作出評估。

一、與核應急計劃有關的國際義務概述

核應急計劃是核應急準備（preparedness）程序的事先對策擬定，與此相關的國際規則散見于數個國際條約及國際原子能機構（International Nuclear Energy Agency，以下簡稱“IAEA”）的文件中。

（一）相關條約：確保制定核應急計劃的義務

1986年切爾諾貝利核電站事故后，國際社會制定了一系列旨在加強核安全的國際條約，其中與本文討論有關的條約包括：1994年IAEA《核安全公約》（中國于1994年批準該公約；1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》（以下簡稱“《聯合公約》”）（中國于2006年加入該公約）；2005年《核材料和核設施實物保護公約》該公約系《核材料實物保護公約》修訂案，中國于1989年加入該公約，正在審議其修正案，以下簡稱“《實物保護公約》”。

1．相關條約的規定

《核安全公約》第16條規定，每一締約方應采取適當步驟，以確保核設施備有廠內和廠外應急計劃……并且此類計劃應涵蓋一旦發生緊急情況將要進行的活動。對于任何新的核設施，此類計劃應在該核設施以監管機構同意的高于某個低功率水平開始運行前編制好并作過演習；本國無核設施，但可能受到鄰近核設施一旦發生的輻射緊急情況影響的締約方應編制和演習應急計劃。

《聯合公約》第25條第1款規定：“每一締約方應確保在乏燃料或放射性廢物管理設施運行前和運行期間有適當的場內和必要時的場外應急計劃?！?/p>

《實物保護公約》中的基本原則十一要求：“所有許可證持有者和有關當局應制定并適當執行應對擅自轉移核材料、蓄意破壞核設施或核材料或此類意圖的意外情況（應急）計劃”。

綜合以上條文，我們可以發現，三個條約的締約國都負有確保核設施（包括乏燃料和放射性廢物管理設施）和核材料制定有核應急計劃的國際法義務。

2．相關條約的性質

應當注意的是，《核安全公約》與《聯合公約》均屬鼓勵性質的條約。有些學者認為“締約方并沒有被要求能夠做到立刻完全履行公約中的義務。締約國被允許一步步的學習和爭取達到核安全的標準”，因此也有人將這兩個公約形容為“進行中的文件（in－progress instrument）”。此外，這兩個公約中也均無關于爭端解決的規定，其履行機制是定期或不定期的審議會議（peer review meeting）。這一點是完全能夠理解的，首先國際公約都期待更多的參與者，所以鼓勵性質的公約易于被國家接受；其次，核能是一個高速發展的領域，對它的安全保障更依賴于不斷更新的技術標準。

然而，國家遵守國際法并不應當以規定的效力強弱而有所不同，國際法首先就依賴于各國的自覺履行；而“核安全”本身，是一個極度特殊的話題，對核安全相關義務的違反，已不僅僅關乎國家名譽、國際影響，而是關乎公民的生命健康以及生存環境的質量。上文中的數據已表明，中國作為一個核大國，應當高規格履行“確保制定核應急計劃的義務”；同時，中國的綜合水平也有能力對此做到完全履行。

（二）《核安全行動計劃》：對核應急計劃進行國家審查的義務

1．《核安全行動計劃》中的規定

2011年6月日本福島第一核電站事故后，IAEA召集了一次部長級核安全大會，大會通過了“部長宣言”，并且，宣言中特別提出應制定一份“涵蓋與核安全、應急準備和響應以及人類和環境輻射防護有關的所有相關問題以及相關國際法律框架的‘行動計劃（草案）’”；2011年9月IAEA大會全體一致通過了《IAEA核安全行動計劃》（以下簡稱“行動計劃”）。該計劃包含12項主要行動，在“應急準備行動”這一項中，對國家提出了如下要求：“成員國應迅速對其應急準備和響應的安排和能力進行國家審查，并在此之后定期對此進行審查；原子能機構秘書處則應通過應急準備評審工作組訪問 （Emergency Preparedness Review／EPREV Missions）提供所請求的支持和援助?！?/p>

2．《核安全行動計劃》的性質

該行動計劃是近幾年來關于核安全最為重要的一份文件。它擬定了福島第一核電站事故后的行動綱領，對各國的核安全和IAEA的工作提出了新的要求。該行動計劃的目的是制訂加強全球核安全框架的工作計劃。但是，它的成功完成，仍然取決于成員國及其他利益相關者的參與和執行。

該行動計劃并非國際條約，它只是IAEA的一份行動綱領和工作安排。同時，它所提出的要求雖然比之《核安全公約》和《聯合公約》更加具體，但對于IAEA成員國而言，它仍然是鼓勵性質的。

但是它的制定是以福島核事故為背景，其指導意義非凡，它“是加強全球核安全的凝聚點和藍圖”。在該行動計劃通過之時，IAEA總干事天野之彌表示：“這一計劃包括了具體的和可達成的行動，這些行動會促使后福島時代的核安全體制比之以前更加穩固和有效。我們期待成員國能夠堅守承諾，充分參與，完全地積極地實施這一行動計劃。”因此，這一文件也會被納入本文的考量，成為討論與核應急計劃相關的國際義務的淵源之一。

（三）《核或放射緊急情況的準備與響應報告》——建立能夠應對極端災害情形的核應急計劃中心的義務

1．《準備與響應報告》中的規定

2013年9月，IAEA發布了《核或放射緊急情況的準備與響應：以福島第一核電站核事故為基礎的技術報告》（以下簡稱“《準備與響應報告》”）。該報告對應急計劃中的關鍵環節“核應急計劃中心的建設”提出了如下的具體要求：“應急計劃必須包括關于可應對所有可能情形（地震、火災，洪水）的廠內和廠外應急中心；必須包括確保在即使所有常規交流渠道均失效的情形下，應急響應中心仍然能夠運行的條款?！?/p>

2．《準備與響應報告》的性質

雖然IAEA《準備與響應報告》并非IAEA法律框架內的文件，但是，它是對福島第一核電站核輻射事故中的關于應急準備與響應的教訓的全面總結；它旨在為各國政府官員、應急計劃制定者、技術專家、外交人員、媒體以及公眾提供參考，力圖協助成員國加強他們的應急準備與響應安排，［1］其重要性毋庸置疑。福島第一核電站核事故作為切爾諾貝利核電站核事故以來的第二個被IAEA定性為最高級別的核事故，它帶來的損害與教訓是深遠的，它再次敲響了全球核安全的警鐘。核能的使用，核安全的保障需要法律的規定，更依賴專家技術。該報告作為關于福島第一核電站核事故國際專家會議系列報告中的一部分，具有十分高的專業性、科學權威性，對核應急程序可以說有著近乎于最高的指導意義。

我國作為IAEA的成員國，作為核技術的核大國，作為擁有5個擁有核反應堆的國家的鄰國，更應該對核安全特別是核應急程序特別重視。福島核事故是一次重大災難，雖然它的發生概率極低，我們也應當做到對此類可能發生的災難盡可能充分的準備，避免災難的發生；如果災難不能避免，就盡最大的努力去應對。

二、我國需確保制定核應急計劃

（一）我國關于制定核應急計劃的規定

1．核設施的應急計劃規定

各國在不同條約中的“核設施”規定并不一致，我國也沒有一個包括所有核設施在內的法律或法規。因此，本節將首先厘清條約中的“核設施”是什么。

根據《核安全公約》第2條（i）“核設施（nuclear installation）”：對每一締約方而言，系指在其管轄下的任何陸基民用核動力廠（nuclear power plant），包括設在同一場址并與該核動力廠的運行直接有關的設施，如貯存、裝卸和處理放射性材料的設施。

根據《聯合公約》第二條（f），“核設施”系指以需要考慮安全的規模生產、加工、使用、裝卸、貯存或處置放射性物質的民用設施及其有關土地、建筑物和設備。

根據《實物保護公約》第1條（4），“核設施”系指生產、加工、使用、處理、貯存或處置核材料的設施。

我國的規定中，核設施包括：a．核動力廠，包括核電廠（nuclear power plants）、核熱電廠（nuclear power heat plants）、核供熱供汽廠等（nuclear steam and heat supply plants）；b．核動力廠以外的其它反應堆，包括研究堆、實驗堆、臨界裝置等；c．核燃料生產、加工、貯存及后處理設施；d．放射性廢物的處理和處置設施?？梢姡覈囊幎ū戎@三個條約中的核設施的規定更加全面。

但是，我們注意到，《核安全公約》中的核動力廠與我國規定中的核電廠，兩者英文表述均為“nuclear power plant”。如果這兩者內涵相同，那么我國1993年《核電廠核事故應急管理條例》中關于應急計劃的規定已滿足該公約的要求。然而，筆者認為《核安全公約》中的核動力廠并不僅指核電廠。

該公約英文版本中，第2條所用的表述是“nuclear installation means…any land－based civil nuclear power plant（核設施是指……路基民用核動力廠）”。筆者認為這 里 的 “nuclear power plant”并不單指通常意義上的核電廠，而是如公約中文版本一般，指“核動力廠”。按照一般意思解釋，核動力廠即是以核能為動力的工廠，該條文對核設施這一概念的界定主要目的是限制其適用范圍，即“民用”；并且根據公約的上下文，條文中一直使用的是“核設施”這一表述，而之所以使用這一表述，筆者認為，其目的正是為了包含不同類別的核動力廠，因為由于公眾對“核電廠”較之核熱電廠和核供熱供氣廠更為熟悉，習慣用“nuclear power plant”來單指“核電廠”；該公約的目的是加強核能在締約國民用核設施中的安全性，所以締約國管轄范圍內的任何核動力源的陸基民用核設施都應當屬于該公約所要調整的范圍。

也因此，我們可以認為上述國際條約中的核設施主要包括：核動力廠、乏燃料和放射性核廢物管理設施、核材料相關設施。

我國現有的法律體系中，關于核電廠的應急計劃規定在了1993年《核電廠核事故應急管理條例》中，關于除核電廠以外的其他核動力廠的規定，可見于1993年由國家技術監督局發布的《核熱電廠輻射防護規定》，2010年核安全局發布的《核動力廠營運單位的應急準備和應急響應》等；關于其他核設施的應急計劃規定，可見于2011年國務院《放射性廢物安全管理條例》、2008年核安全局發布的《核燃料循環設施營運單位的應急準備與應急響應征求意見稿》，1998年核安全局發布《乏燃料貯存設施的運行》和《核材料運輸實物保護》等。

2．核材料意外情況應急計劃的規定

關于核材料意外情況的應急計劃規定亦可見于《核材料運輸實物保護》這一指導性文件中。

另外《核安全與放射性污染防治“十二五”規劃及2020年遠景目標》（2020年遠景目標），也要求我國于2012年底前，完成各級各類核事故應急計劃（預案）的修訂及評估工作，提高各級各類應急計劃（預案）的可實施性。

如此看來，我國似乎確實履行了國際條約中關于核動力廠、乏燃料和放射性廢物管理設施以及核材料意外情況備有應急計劃的規定。然而，我國的履行是不全面的。

（二）我國的履行程度

1．相關規范的層級不統一。我國關于核安全的法律類文件一般是指“一法九規”，即1993年《中華人民共和國放射性污染防治法》和國務院發布的9部條例。［2］《核電廠核事故應急管理條例》是其中唯一與核應急相關的條例，它的第40條規定：“除核電廠外，其他核設施的核事故應急管理，可以根據具體情況，參照本條例的有關規定執行?！痹摋l例似乎意圖憑此一條包括所有核設施的應急計劃規定。但是，不同核設施的工藝、技術、運行方式各有其特點，彼此間并不能完全套用。一國的法律體系應當是一個統一的整體，內容嚴謹，注重細節。作為同樣有可能產生輻射損害的其他核設施，我國應當給予與核電廠同樣法律層級的關注，“核安全”是不分法律位階的，它的首要關切是公民，是環境。

2．相關規范位階較低。無論是關于核電廠還是其他核設施的規范，其法律位階均較低。在《核安全公約》締結的20年來，國際原子能機構不斷以法律性框架文件代替行政性文件，強調法律的重要性，強調法律在核安全、輻射安全、放廢安全和運輸安全方面的重要性。［3］僅僅依靠行政法規，并且是近20年前制定的行政法規來規范相關問題，已經不能適應我國核能發展的新形勢。

三、我國需建立起核應急計劃國家審查機制

IAEA《核安全行動計劃》中，關于核應急對成員國提出了兩點要求：一、成員國應迅速對其應急準備和響應的安排和能力進行國家審查，并在此之后定期對此進行審查；二、鼓勵成員國自愿定期接待原子能機構同行評審工作組訪問。［3］

（一）我國對核應急計劃的自主審查

我國在福島第一核電廠核事故后的國家審查工作可通過以下三個文件一探究竟。

1．《關于全國民用核設施綜合安全檢查情況的報告》

2012年，在福島核事故后，我國發布了《關于全國民用核設施綜合安全檢查情況的報告》（以下簡稱“《綜合檢查報告》”），對不同核動力廠、核燃料循環設施的核事故應急響應能力做出了評價。①根據2012年發布的《關于全國民用核設施綜合安全檢查情況 的報告》指出，“關于運行中的秦山、大亞灣、田灣這三個核電基地，報告認為，它們都已制定了核應急方案，并且秦山核電基地新的核事故應急體系已正式運作，同時，大亞灣與田灣正在對多堆同時進入應急狀態的響應方案進行研究；而在建核電廠均正在制定應急響應方案”。

2．《核安全與放射性污染防治“十二五”規劃及2020年遠景目標》（以下簡稱“《遠景目標》”）

2012年10月，國務院原則同意了這一《遠景目標》。這一文件指出，核事故應急預案可實施性仍需提高。它要求在2012年底前，完成各級各類核事故應急計劃（預案）的修訂及評估工作，提高各級各類應急計劃（預案）的可實施性；要求在2013年底完成研究制訂核電基地多機組同時進入應急狀態后的響應方案。

3．國家《核應急預案》

2013年7月，國務院批準通過了的修訂版《核應急預案》正式向公眾發布，進一步明確了4級核應急響應狀態下各級核應急組織（核設施營運單位核應急指揮部、省核應急委員會，國家核應急協調委員會）的具體職責和響應行動的具體規定。核應急準備和響應的安排和能力，包含4個層級的應急方案，即：場內、地方、國家和國際。我國的《核應急預案》完全符合這一國際標準。

以上三個文件，對于我國的核設施、核活動都進行了相對全面的審查。然而，卻都未涉及核材料意外情況的規定，對此的應急安排并沒有做出審查，這不得不引起我們的重視。核材料的實物保護關乎核安全與核保障兩個方面，它的應急計劃審查應當是重中之重。

（二）對IAEA應急準備與響應評審工作組的自愿接待

《核安全行動計劃》強烈鼓勵成員國自愿定期接待原子能機構同行評審工作組訪問，包括后續評審工作組；原子能機構秘書處應及時對這類評審請求作出響應。之后在IAEA發布的《實施國際原子能機構“核安全行動計劃”的進展》中，再次對“鼓勵成員國自愿定期接待原子能機構同行評審工作組”作出了強調。原子能機構的同行評審工作組其中就包括了應急準備與響應評審工作組（以下簡稱“EPREV”）。

自2011年起，已有14個國家②“Estonia，Archangelsk（Russia），Latvia，Albania，Lithuania，Croatia，Bosnia and Herzegovina，Serbia，Armenia，Kazakhstan，Vietnam，Uruguay，Jordan，Indonesia”，Emergency Preparedness and Response（EPR）Evaluating Emergency Planning，Regional Workshop onSelf－Evaluation Methodology and Action PlanDevelopment for Nuclear Power Programmes17–20October 2011Vienna，Austria，http：／／www．iaea．org／NuclearPower／Downloadable／Meetings／2011／2011－10－17－20－RWS／4．Evaluating－RSalinas．pdf．接待了EPREV。我國只在福島第一核電站核事故發生前的2010年接待過國際核安全專家關于中國核與輻射安全監管的同行評審。對于EPREV，我國應根據自身實際情況予以考慮。

四、我國需建立起能夠應對極端災害情形的核應急計劃中心

福島第一核電站宣布進入緊急狀態后，日本首相雖然立刻建立了核應急響應指揮中心和地方核應急響應辦公室，但是在運作的過程中困難重重。指揮中心和地方辦公室之間，指揮中心和日本國家核與工業安全機構之間以及其他政府部門之間的交流都由于工具、渠道的不通暢而被阻斷。③See AleksandraAVO?KI，Revisiting the Convention on Nuclear Safety：LessonsLearned from the Fukushima Accident，Asian Journal of International Law，2013（July）：1－27．因此，脫胎于福島第一核電站核事故的這份報告主要是呼吁各國將能夠應對極端災害和情形的廠內應急中心的建設寫入應急計劃。

（一）我國關于核應急計劃中心的規定

我國在《核安全與放射性污染防治“十二五”規劃及2020年遠景目標》中已提出：應完善應急控制中心功能及可居留性的分析評估，并實施必要的改進。在《綜合檢查報告》中也提出了要改進和完善核電廠嚴重事故情況下的環境監測能力和應急控制中心的功能。對于正在建設的核電站的應急控制中心特別提出了提高抗震能力的改進要求。④此點未見于已建核電站的改進表格中。

（二）我國關于核應急計劃中心的實際履行

然而遺憾的是，無論是我國已有核電站抑或是在建核電站，筆者在各核電廠的官方網站還是作為核動力廠廠內廠外應急計劃審批部門國家核安全局抑或備案部門國家衛生與計劃生育委員會的網站上都未能檢索到我國任一核電廠的廠內或廠外應急計劃，因此無法對此點做出任何判斷。

而根據筆者能夠檢索到的一份《秦山核電廠場內應急方案》中，其中關于廠內核應急中心的規定，并沒有寫明這樣的應急指揮中心是否能滿足IAEA報告中提出的要求。在筆者檢索到的一份連云港市核電站事故場外應急預案目錄中，完全沒有關于確保廠外應急中心在極端災害情況中仍然能夠運作的規定。必須要指出的是，以上兩份文件都并非筆者從權威渠道所檢索獲得的，無法確認其真實性，也無法確認其時效性。

但可以確定的是福島核事故后，中廣核集團對安全改進項進行了梳理，提出了整改要求。截至2012年底，已完成94項中的40項。［4］以秦山核電站為例，秦山核電新建的應急控制中心（EM）已于2013年9月投入運行。［5］

五、與核應急計劃相關的國際義務

（一）確保制定核應急計劃的國際法義務

盡管《核安全公約》與《聯合公約》為鼓勵性質的條約，但我國仍應當以高規格遵守條約中的規定。我國的相關規定并不為空白，但規范體系混亂，各種核設施的規定散見于不同的法規中，同等級別的核設施受層級不同的法規所調整，且這些法規的位階均較低，并無一屬于“法律”這一層級，這嚴重不符合國際社會對核安全越來越要求“法律化”的趨勢。

（二）對核應急計劃的國家審查的國際義務

我國確已對核應急程序實施了多層面的審查，并提出了改進意見，然而對于核材料意外情況的應急安排審查卻出現了缺失，我國對此應迅速加以彌補。而對于EPREV，我國應加以重視并審慎對待，善用IAEA的專家機制，加強與IAEA在核應急方面的合作；當條件成熟時，我國可考慮向IAEA應急準備與響應評審工作組提起自愿接待。

（三）建立能夠應對極端災害情形的核應急計劃中心的國際義務

對于《準備與響應報告》，我國應加以重視，從物理和程序兩個方面加固核應急計劃中心應對地震、洪水、火災等災害的能力，確保極端災害情形下，核應急計劃中心仍能保持信息交流渠道的暢通。關于這一點，我國確已提出總領性的要求，但落實情況無從知曉。核設施的應急準備與響應信息應易于公眾檢索，這能夠消弭公眾對核輻射的恐慌，也有利于核安全文化的建設；根據我國《政府信息公開條例》，核設施的應急計劃屬于需要社會公眾廣泛知曉或者參與的由行政部門主動公開的政府信息；也屬于“突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”這一應當重點公開的政府信息。

上述第二與第三點，盡管并不能算作嚴格意義上的國際法義務，但核能本身的特點決定了IAEA的行動計劃和技術報告有著不遜于條約的作用和地位。我國對于后兩點中提出的要求也應做到與對國際法義務同樣的遵守和履行。

［1］核應急在中國——訪國家核事故應急協調委員會副主任、國防科工局局長馬興瑞［J］．中國核工業，2013（7）．

［2］曹?。畬ξ覈税踩煞ㄒ庴w系的幾點思考［J］．研究與探討，2013（2）．

［3］唐應茂．建設美麗中國，切實推進核安全法立法［J］．環境保護，2013（Z1）．

［4］福島事故2周年中廣核各項目安全改進工作穩步推進［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2013－03／11／c＿114981905．htm．

［5］秦山核電新建應急控制中心投入運行［EB／OL］．http：／／www．cnnc．com．cn／tabid／283／InfoID／77157／frtid／446／Default．aspx．