中國村級腐敗治理機制的創新與發展

趙秀玲

（中國社會科學院 政治學研究所，北京100028）

近年來，中國反腐工作已進入深水期，許多大案和要案浮出水面，不少高官紛紛落馬。這既表明黨和政府在國家治理上的決心和力度，也從側面反映了官員腐敗的程度。其中，當然也包括村級腐敗及其治理。不過，由于中國廣大農村的特殊性，也由于村干部腐敗的特點，更由于對村級腐敗認識的模糊和治理難度，村級腐敗一直是鄉村治理中的一道難題。就村級腐敗的研究而言，學界也面臨難以擺脫的困局：不少學者往往將重點放在對于腐敗現象、特點的梳理上，卻忽略了反腐舉措的梳理和研究；在談到應對腐敗時，為黨和國家提供對策的文章多，而從學理和動態發展角度進行探討者少，許多對策和建議又高度的類同化和簡單化。為了有利于村級腐敗治理的突破和深化，我們認為，我們的研究要有前瞻性眼光，為未來村級腐敗治理注入新的觀念。

一、村級腐敗治理機制的生成

目前，學界已形成一種共識：那就是村級腐敗的治理遠遠滯后于腐敗的升級。緊隨村級腐敗的一直有相應的反制措施，改革開放以來，對于村級腐敗的反制和治理一直沒停止過，而且有一個不斷發展和逐漸完善的過程。

1．以宣傳引導限制腐敗（1977－1987）

改革開放初的十年，即在1987年《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）試行之前，村級就存在著腐敗現象，當然也有關于腐敗的治理。不過，總體而言，此時期的腐敗雖然較為普遍，但并不十分突顯，更沒有進入高危區，其主要表現如下：

一是吃喝成風，有錢要吃，無錢也吃。如江蘇宿遷市關廟鄉新河村是個窮村，村中既無企業又無其他經濟收入，但以村支書為首的村干部，自1985年以來平均每年用公款吃喝一萬元。村中無錢，村干部就加大對村民的提留款收取。①二是私心較重，利益至上。不少村干部根本不把工作和百姓放在心上，于是辦事不公開的暗箱操作多，少一事不如多一事的怠工多。如山東臨朐縣冶北村的村民給干部羅列了20大罪狀，其核心就是村干部有私心，辦事不公開。②四川雙流縣塔橋村的村民形象地將村干部稱為“三少三多”，即“為人民服務的少，為‘人民幣’的多；大公無私的少，自私自利的多；主持正義、堅持原則的少，兩耳不聞窗外事、遇事繞道走的多。”③三是工作作風粗暴、方法簡單，導致干群關系緊張甚至敵對。有的干部用行政命令方式管理村莊，有的采取打、砸、罰的暴力手段，更有的則施以“一騙、二哄、三嚇唬”，引起群眾強烈不滿，甚至發生沖突性事件。如遼寧鞍山市千山名勝風景管理區韓家峪的村委會主任曾說過一番話，足見其工作態度之粗暴和思想之落伍。他從1980年當村委會主任以來，卻總認為村委會就是過去生產大隊的翻版，村民小組就是生產隊的延續，因而習慣于用行政手段代替民主議事手段，動不動就是鄉政府怎么指示的，村委會怎么決定的，壓制了村民參政議政的積極性。同時不深入實際調查研究，導致群眾難組織，工作難開展，政策難落實。難怪群眾意見紛紛，說干部不為民著想，獨斷專行。④應該說，改革開放初期的村級腐敗多是人民內部矛盾，所牽扯的貪腐數額相對不大，許多工作方式還是過去計劃經濟時代的產物，加之黨的領導強調“權力下放”，尤其是將權力下放到基層，認為這是“最大的民主”。鄧小平表示：“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主。我們講社會主義民主，這就是一個重要內容。”⑤因此，在具體的村級腐敗治理上，往往更傾向于將村級腐敗視為人民內部矛盾，更重教育、引導和批評功能。

具體而言，此時期治理腐敗的方式如下：一是通過培訓提高村干部的能力與水平，以便更快適應不斷變化和發展的新形勢；二是充分發揮宣傳、批評和教育功能，讓村干部有提升和改過的時間和機會；三是對情節較為嚴重者給予違紀甚至違法處分。如山西盂縣桃源村的村委會主任違反計劃生育政策，自1980到1987年竟超生五胎，于是被開除黨籍。⑥當然，比較而言，在20世紀九十年代前，這樣的處置是較重的，而受到法律制裁尤其被重判的村干部并不多見。可以說，這是村級腐敗治理中比較平和、穩定甚至相對有些包容的時期，它雖產生了一定的積極效果，但也為后來村干部腐敗的加重埋下伏筆，至少沒有在鄉村社會引起人們對反腐的充分重視。另外，此時期的村級腐敗治理還停留在頭痛醫頭和腳痛醫腳上。也就是說，在未出現腐敗之前，往往不加注意和防范；一旦腐敗滋生，又總是設法解決具體問題。這種一對一處理問題的方式，有針對性和速效的優點，但缺點則是不能根治，甚至容易產生長久的隱患。

2．以制度建設制約腐敗（1988－1998）

《村組法（試行）》于1987年頒布，在1988年開始在全國范圍實施，這標志著村民自治進入一個新時期。不過，隨著村民自治的拓展和深化，村級腐敗現象日益嚴重。

一方面，村干部仍延續了之前的“吃喝風”、私心重和作風粗暴等腐敗現象，且這一狀況有增無減。如有人在1990年對湖北安陸市200名村民進行調查，結果顯示：27%的人認為村干部“吃喝風”相當嚴重；17%的人認為村干部私心重、辦事有失公道；21%的人認為干部缺乏責任心，還有農民形象地說：“我們這里的干部‘喝酒半斤不醉，打麻將整宿不睡，為民辦事一件不會’。”36%的人認為村干部工作方法簡單，罰款、打人是常事。⑦如河北無極縣有個“地級文明村”，它全年的提留款共有2．7萬元，其中1．5萬元被村干部吃喝掉了，連村委會主任的小孩子買個麻花也要在村里報銷，并記在集體賬上。⑧

另一方面，村干部又出現新的腐敗勢頭，這主要表現在家族勢力膨脹、賄選成風、隨意使用村集體資財等。如安徽當涂縣丹陽鎮河東村在1994年的村委會換屆選舉中，設兩個流動箱，其工作人員并未實行無記名投票，而是受人指使，自代填寫選票，有的一次竟然代填36 張，全村300 多人只有20%的選票是村民自己寫的。⑨又如自1988年以來，湖南臨湘市273個村委會中有230個成立了“家庭委員會”，人們自選族長、門長574人，其中黨員和村干部則占到38%。⑩在1990年至1995年的換屆選舉中，宗族勢力有蔓延之勢，山東棗莊受到宗族勢力影響的村委會選舉高達45%?。針對這一情況，除了如“容成事件”?等所采取的具體處理方式，以建章立制來制約腐敗被提到議事日程。在此，最典型的有村務公開、民主選舉、村民代表大會等民主管理制度的建立，由此，村級腐敗的勢頭得以遏制，村民自治進入一個新的運行軌道。如村務公開在全國各地開花結果，較典型的有河北趙縣的村務“六公開”、山東萊西市的“民主日”、山西臨猗縣的“五公開”、山西長子縣的“九公開”以及北京房山的“七公開”等。通過村務公開，一是可對村干部實行清查，挖出腐敗分子，以保證村民自治的順利開展。如河北1997年推行村務公開后，因公開發現問題而調整村級班子的有1396個，一些問題嚴重的村干部受到法律制裁，像唐山市就有95名村干部被查出有經濟問題，312個村領導班子被調整。?河南輝縣市在1996年通過民主理財，發現不合理開支高達390萬元，有問題而被調整的村干部多達284人，有經濟問題的村干部26人被處理。?1998年，桂林地區清理出村干部貪污案10 件，涉案者23人；挪用集體資金44 件，涉案人數多達143人，處理的村干部為27人，79位不稱職者被調整。?二是對村干部的監督得到加強，避免了村干部的腐敗加劇。如河北盧龍縣雙望鎮的45個村，在實行村務公開后，三個月的招待費只花了145元，不到往年同期的1%。遼寧綏申縣377個村在1997年的招待費，比1996年減少45%，而燈塔市的296個村則下降42%。?山東萊西市后樂村黨支書劉在勝說：“議事理財小組每月25日審核賬目，下月5日公布。理財時嚴格按照議事理財制度來辦，一條香煙，甚至連一盒香煙都把得很嚴。黨委政府每月檢查一次，聽支部工作匯報，走訪群眾，看村務公開欄及公開材料底稿，看上墻內容，查村民議事理財小組工作記錄。鎮人大也組織人大代表不定期抽查。你想糊弄是不行的，群眾不讓，黨委政府不讓。就是我們自己也覺得理一理、公開公開，心里舒坦。”?可見，村務公開制度建設之于村級腐敗治理的重要性。以制度管人，讓制度控制腐敗，這是村級治理的一項重要法寶。它超越了改革開放初期就事論事和靠教育引導的局限，獲得了相當的科學性、可靠性和有效性，因為制度尤其是優良的制度能克服人為因素的隨意性。

3．以治理機制管控腐敗（1999至今）

強調制度尤其是優良制度之于村級腐敗治理的作用，只是相對于不重制度或過重依靠人治而言的。其實，制度包括優良的制度也有局限性，如時效性、具體性和非完整性，因此，只靠制度本身是難以真正解決問題尤其是復雜棘手的問題的。20世紀90年代以制度反腐的村級治理雖獲得成功，但進入新世紀后，這一方式漸漸暴露出它的局限和漏洞，尤其在洶涌澎湃的市場經濟和勢不可擋的城鎮化浪潮中，制度反腐顯然力不從心。以選舉罷免為例，由于原來的《村組法》對于罷免村干部沒有明確細致的規定，所以許多腐敗的村干部得不到有效罷免，致使村級腐敗治理難能如愿。又如，在試行的《村組法》中，對“賄選”沒有做出詳細說明，更無懲治性規定，所以面對賄選的肆虐，反腐工作一時無從下手，缺乏針對性和有效性。還有不少人會千方百計鉆制度的漏洞。這是制度滯后或不完善所造成的村級腐敗治理的尷尬與無奈。再從村級腐敗呈現的新動向看，以往的村干部也有侵吞集體資財的情況，但往往數量有限，以吃、喝、拿為主。進入新世紀，村級腐敗呈井噴態勢，除了大案和要案層出不窮，窩案、串案等更是較為普遍。以浙江省涉農職務犯罪為例，自2003到2007年，共同犯罪案多達508件，占案件總數的41%。浙江永康市鄭村村委會主任鄭其優因受賄50萬元，于2008年被判刑，鄭其優是由優秀村干部變質為貪腐村干部的。早在2001年，他當選為村委會主任，2004年又被選為村黨支部書記兼村委會主任。2005年，在永康數百個村中，他所帶領的鄭村就成為浙江省全面建設小康示范村，2006年，鄭其優還作為永康市農村干部代表參加了全國性的村干部論壇。由此可見，鄭其優的蛻變和腐化有一個過程。省人民檢察院副檢察長劉建國說：“整個班子集體作案，利用各自的職務之便相互勾結、合伙作案，內外串通、上下聯手，是這類犯罪的主要形式。”?還有，在村民眼中的好主任、北京豐臺區永合村原主任蘇益清，因伙同宛平城地區辦事處原主任杜平勛，因騙取拆遷款高達867萬元，被判刑。?面對這樣嚴重的村級腐敗，除了繼續堅持之前的正確引導和制度反腐外，健全治理機制成為新的工作重點，從而為村級腐敗治理提供了新的理念。

所謂治理機制，是指治理系統內、外部各構成要素之間互為作用的關系結構及其運行方式，它超出了具體的制度本身。作為治理制度，它也許是優良的，但如無治理機制，尤其缺乏治理機制的優化，那么這些制度也難以達到最佳效果，有時甚至因制度與制度的相克和互斥而失效，甚至南轅北轍和事與愿違。欲解決當前的村級腐敗頑疾，決非一項或單個制度可以完成，它必須付諸更加系統、多元和科學的方式。成都邛崍市油榨鄉馬巖村2008年以來，大膽探索了“村兩委＋議事會”的新型農村基層治理機制，以黨支部為領導核心，在村委會支持下，成立“村民議事會”，村民議事會發揮了“產權改革的生力軍”、“產業發展的推動者”、“村民自治的代言人”和“基層工作的多面手”等作用，通過“三步量分法”、“五瓣梅花章”和“自治院落”方式，推動了村莊治理的發展，也防止了腐敗滋生。所謂“三步量分法”是指，通過“三步”征求村民意見，處理村莊重大事務和公共管理與服務工作；所謂“五瓣梅花章”是指，將理財章一分為五，每瓣分由五位公推直選的民主理財監督員執掌，報銷發票必須蓋全五章方可報銷。所謂“自治院落”是指，在堅持“村民自治、民主決策、分類管理、全面覆蓋、促進公平”的理路下，以“村民小組”為單位將全村劃為五個村民自治大院。每個大院從村民議事會中民主選舉院長等，并按外出創業型、本地創業型、外來創業型、老弱孤寡病殘型、幫教幫扶型等五類進行管理。?這種在“村兩委＋議事會”模式下將“村民議事會”功能不斷細分與系統化的過程，充分顯示了治理機制的功能與創新，它極有利于防止和限制腐敗。可以說，治理機制的效果在于合力，在于科學合理的關系與系統性組合，這是單獨和一般制度所無法比擬的治理優勢。

總之，從“宣傳引導”到“制度為先”再到對“治理機制”的強調，這是改革開放以來村級腐敗治理的一條脈絡。它標示出村民自治的曲折發展，更顯示了黨和國家治理理念與方式的轉型和變新，村級腐敗治理的逐級式提升。

二、村級腐敗治理機制的結構特征

如果將改革開放以來村級腐敗治理的三個階段進行比較，可形象概括為：第一個十年為“點”擊，第二個十年為“線”穿，第三個十年則為“網”羅。由此可見，新世紀以來村級腐敗治理機制有別于之前的獨特性，即是一個具有立體性的動態結構。透過這一結構，既可看到機制的運行情況，又可把握其功能特點與內在張力，還可看到腐敗治理的制動力量。

1．系統性治理機制

以前的村級腐敗治理主要表現在就事論事、為解決問題而解決問題上。進入新世紀后，村級腐敗治理進入了系統性的配套機制中，這主要表現在以下三個方面。

一是健全和創新村級組織架構，使村級組織權力得以相互制約。以浙江武義縣后陳村建立全國首個“村務監督委員會”為例，這是一個與村兩委并立的權力機構，其直接目的是為了解決2004年前，村干部隨意支配和挪用上千萬征地款的問題。由于村監委不受制于村兩委，與村兩委等其他村級權力形成上下聯動、互相作用的有機系統，從而改變了原來的村級權力比較單一的結構，較好地限制了村兩委的腐敗。當然，村監委的權力也不是無限的，它同樣也要受到村兩委尤其是村民代表會議的制衡。同時，罷免制度還規定了防止監委會與村兩委同流合污的出現。基于此，村級民主自治組織就形成了一個完整、協調和有效的系統機制，從而防止腐敗滋生和泛濫。因此，武義縣后陳村監委會在成立后的六年時間里，實現了村民的“零上訪”。這是組織建設系統化所起的重要作用。

二是制度的配套建設，使村級權力運行規范化。新世紀以前，為限制村級腐敗，制度建設被放在一個相當重要的位置，新世紀后，則越來越強調制度建設的連續性、嚴密性和細致化。如2010年，成都市組織部和民政局下發了關于“村民議事會”的四個配套制度，它們分別是《成都市村民議事會組織規則（試行）》、《成都市村民議事會議事導則（試行）》、《成都市村民委員會工作導則（試行）》、《加強和完善村黨組織對村民議事會領導的試行辦法》，這對于村民議事會建設，規范議事會與村黨支部、村委會和村監委之間的關系，防止權力過分集中和濫用，是大有益處的。

三是由“事后”和“結果”考核與懲治，變為全過程的系統監管，從而形成一個因果連接、有始有終、導罰結合、監管統一的邏輯系統。

第一，是對村干部的“事中”監督與考評。因為罷免是懲治村干部腐敗的最后環節，如何讓村干部在過程中少犯錯誤或免于腐敗，這是村級腐敗治理機制的中間環節，因此用好監督、考核與評比機制至為重要。就監督環節來說，像村務監督委員會就是最有力的防腐利器。就考評環節來說，它會為村干部備一桿秤、一把尺子和一個坐標，從而避免其走進誤區和迷途難返，也對自我有一個清醒的認識，這是防治和預警機制的信號燈。如福建武平縣中山鎮許多村莊就實行村兩委的干部述職評議活動。具體方式如下：在村部會議室，村黨支部書記和村委會主任就三年的工作和財務收支情況進行報告，然后村兩委干部依次上臺述職。再由參加會議的鎮人大代表、退休干部、村民小組長、致富能人等進行背對背、面對面評議。同時，在村兩委干部三年工作測評表的“履職檔次”欄進行劃檔，其中分為好、較好、一般和較差四個層次。最后，召開座談會，與會代表發表評議意見，會后，鎮評議領導小組在走訪和聽取有關部門及人民群眾意見后，綜合給村干部進行評價。這就突破了原來村干部離職后的糾責所導致的亡羊補牢。

第二，是對村干部的“事前”考察與監督。將反腐工作主要集中在“事后”，它最大的問題是“馬后炮”，是亡羊補牢式的應急措施，有時既無法挽回腐敗所造成的經濟損失，又無法彌補已產生的政治影響。因此，除了過程監督與考評外，對村干部的“事前”審查與考察更不可忽略。如山西省在《村組法》正式頒布后，進行了第五屆村委會換屆選舉，其中，強調在選舉中嚴把“五關”，且尤重嚴把候選人關：“產生候選人，全省普遍采用村民直接投票提名的辦法，并制定候選人資格條件，積極引導、教育群眾正確行使民主權利，選好自己的領頭人。不選庸庸碌碌的‘老好人’，更不選勢大氣粗，不講民主的‘霸道人’，要選思想好，有魄力的‘能干人’。實踐證明，提名確定候選人引導與不引導效果大不一樣。”浙江溫州瑞安市于2001年開始，在900 多個村實行一項“事前預警”新政，其核心內容是“村委會成員過錯行為承擔民事責任賠償制”，也就是說，在今后的村委會選舉中，候選人要以協議方式做出法律承諾，如有違反規定給集體造成損失者，將以個人財產承擔民事賠償責任。還有的鄉鎮干部為將更優秀的村民選出來，還用下鄉進村摸底的方式，于是加以正確引導，以確保不讓人品不端者進入村委會。可以說，在“事前”對村干部候選人采取摸底和引導的辦法，可大大降低村委會選舉和村干部腐敗的風險，這是村級腐敗治理的預警機制。

將村級腐敗治理看成是前后貫通、互相聯系的一個系統，強調組織建設和制度建設的聯動機制，重視事前、事中、事后的兼顧統合與相互作用，這就避免了“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的單一性和補救式行為，從而使鄉村腐敗治理走上良性健康的發展之路。

2．開放性治理機制

村級雖處于中國權力的最底層，具有基礎和細胞的性質，但是對于村級腐敗的治理卻不能封閉視之，其機制具有“開放性”的特點。這與其他權力層級反腐的相對保密有些不同。就內部關系來說，村務公開、民主管理要求透明化，要在陽光下運行，直接接受村級各組織層面尤其是廣大人民群眾的監督，從而形成一個開放性格局。如山東諸城市采取的是“定期式”、“菜單式”、“電子政務式”和“聽證式”四種公開形式，完全實施“陽光村務”，以規范村干部行為。以“電子政務式”公開為例，諸城各鄉鎮將村務公開與遠程教育相結合，將涉及土地、宅基地、項目建設等公開內容變為“電子政務”，實行微機存檔管理，群眾根據要求可隨時點擊查詢。據統計，全市建立民主公開“電子文檔”1．3萬個，群眾點擊率高達93%。山東濰坊市寒亭區在堅持使用公開欄、公開信等外，在全國率先創建和開通了擁有動態發布數據庫的黨務村務公開和民主管理信息網站，明確公開內容、公開程序、公開時間、公開責任，走出了一條用現代信息網絡手段管理村級事務、向廣大村民實行公開的新路子，因此被評為“全國村務公開民主管理制度創新提名獎”。就外部關系而言，村級是對外開放的，它要接受來自各方面的監管，這就形成了其多元參與的腐敗治理機制。

一是鄉鎮政府對村民自治的指導和監管，為村級腐敗治理提供了制度支持。如“村財鄉管”即是在村莊財務的所有權、使用權和決策權不變的情況下，將村財交由鄉鎮政府代管，實現錢賬分離。具體而言，村財核算及審核等由鄉鎮農經管理員代理，將村委會、村民小組的資金和賬目交給鄉鎮農村服務中心管理，村莊不設會計，只有一名報賬員，負責村莊財務賬目等的聯系和管理工作。這種“村財鄉管”的模式較好地杜絕了村級腐敗的漏洞，也是鄉鎮對于村級干部實行的有效監管方式。據統計，重慶萬州區長灘鎮在“村財鄉管”前，對27個村會計進行了審查后發現：常年在外者有5人，不懂計賬和算賬的有10人，核算不規范的有12人，不能按時規范公開的有22人，資料不全的有8人，村民表示不滿的有4人。烏揚鎮黨委書記雷亞平說：“實行代理后，錢賬分離，用錢的不管錢，管錢的不用錢；記賬的不開支，開支的不記賬。”這實質上是將村財的所有權和管理權分開，從而大大減小了村干部的貪腐機會，某種程度上說也保護了廣大農村干部。

二是區、市（縣）級對村民自治的制約，這有助于對村干部等實行更好的監督。除了鄉鎮外，區市層級對村干部的廉政也負有責任。如山東淄博市淄川區在全國率先撤銷鄉鎮審計，而改由直管分局來審計村干部。這既可抑制村干部和鄉鎮干部的共同腐敗，也可用專業審計為村干部的任職、評價和考核提供可靠數據。到2011年12月，全區四個直轄分局已完成242個村的村干部經濟責任審計，查出不規范金額為1．26億元，有4個村支書受到組織處分。其監察和反腐力度是前所未有的。

三是省級通過制定政策法規加強對村民自治的規范和指導，這是在更大范圍加強村級腐敗的治理方式。以廣東省首創的村委會選舉觀察員制度為例，在2005年全省第三屆村委會換屆選舉中，全省各級共派出2785名政治素質好和法律水平高的觀察員，到2100個村幫助選舉，以便對違法違規情況進行糾正。觀察員的責任只是觀察選舉情況和向當地民政部門匯報，卻不得隨意干預選舉。結果發現：有126例是違法違規選舉，其中推倒重來的為32例，部分糾錯者為94例。

當然，還有其他層面對村干部腐敗起到監督和制約作用，像社會組織、媒體和第三方評估的參與等。如山西永濟寨子村的“婦女協會”，后改名為“農民協會”，它一直關注和參與村政組織建設，直接監督村委會和村黨支部換屆選舉，可謂成效顯著。應該說，要讓村干部保證清正廉潔，需要與之相關的多個層面共同參與監督，以達到協同治理和制約的目的。

3．村民本位的治理機制

村級腐敗治理是在整個反腐倡廉的大背景下進行的，因此，它與其他官員尤其是高級官員的腐敗治理具有共性，這主要表現在對于法治化的強調和打擊力度的加大。不過，村級腐敗治理又有其特性，其最主要表現為廣大村民成為治理主體，也成為鄉村反腐的中流砥柱。

一是由“代民做主”變為“讓民做主”，廣大村民直接成為村級腐敗治理的主體力量。在“代民做主”的村級治理中，村莊事務往往由村兩委說了算，于是村民的民主自治權很難得到真正發揮。而像村民議事會的建立，則直接讓村民自己參與議決和監督村莊重大事務，這是避免村干部腐敗的關鍵。如成都市郫縣花園鎮筒春村的村莊事務均由村民議事會決定：新型社區怎么建，由村民議事會定方案；項目實施得好不好，由議事會成員監督保；建設效果如何看，由議事會牽頭來評判。用當地村民的話說即是，“我們深深體會到，村民議事會作為村級重大事務決策的主體，是村民在新的治理機制平臺中參與村級事務管理的重要途徑，有著廣泛的代表性和公信力”。只有將村級治理權置于村民手中，村級腐敗治理才能落到實處，真正將村干部的權力裝進鐵籠子。

二是村民作為村級腐敗的知情者、受害者和關心者，他們直接成為村干部腐敗的監管人。在其他層級尤其是高官腐敗治理中，自下而上的人民監督必不可少，但是自上而下式的監察和巡視往往是主要的，因為一般人尤其是普通百姓很難了解貪腐高官的實情，同時高官腐敗往往也具有相當的隱秘性。而村級腐敗則不同，許多村干部在腐敗時往往明目張膽甚至無所不用其極，而他們與村民又朝夕相處，村民對其情況相當熟悉甚至了如指掌。更重要的是，村干部腐敗與村民利益直接相關，有的就是將村民利益據為己有，所以，村民直接成為反腐的放大鏡和執勤員。這往往讓村級腐敗無容身之地，只要廣大村民能夠自己做主，村干部腐敗就很難成立，更不要說有恃無恐、為所欲為。2006年，山東濰坊寒亭區的375個村進行了網絡管理村務的創新，這種通過網絡方式進行的監督與管理信息量大、傳播快捷、作用明顯，對于抑制村干部腐敗直接有效。網站開通不久，群眾反饋的意見有3000余條，幫助查處違紀違法村干部12名，這對于村干部腐敗具有極大的監督和震懾作用。

三是村民的滿意度成為村級腐敗治理的試金石。在由上級領導說了算的村級治理體系中，廣大村民沒有決定權和評判權，村干部當然對村民不以為然，于是“唯上”之風盛行。新世紀以來，村級腐敗治理機制越來越強調村民的滿意度，并將之視為村干部考核的主要標準，于是村級腐敗治理出現了明顯改觀。浙江省余杭區創設的村干部“雙述雙評”制度，是為防范村干部不作為和腐敗而進行的有益探索。所謂“雙述雙評”，指的是村干部的“成績村民評、報酬村民定”。早在2000年，余杭區徑山鎮的里洪、吳山兩村就率先對村干部進行民主評議，根據履行職責、為民辦事和廉潔自律等情況，確定村干部的工資報酬。2002年，徑山鎮有五個村的13名村干部，在民主評議后，其工資報酬低于余杭區確定的平均標準。又如山東平度市建立了以村級事務決策的“聽證會”制度。對于重大的村務，村兩委按村級事務決策程序形成初步意見后，召開由全村黨員、村民小組組長、村民代表、鄉鎮有關干部參加的聽證會。凡聽證人員同意率達不到三分之二者，村兩委要重新研究，另行調改。實行聽證會制度，對于村級事務決策和村干部腐敗具有中斷性制約，促進了村干部改變工作方式，也提高了村級事務決策的科學性。

綜而論之，村級腐敗治理機制就如同一棵大樹，它以“村民自己做主”為根，以“系統治理”為本，以“開放性”為枝葉，從而形成了具有發散式的木本結構。在這樣的結構中，極容易生成腐敗治理機制的有效功能：只有讓“村民做主”，村民才能具有自我的認同感、自豪感和創造性，充分發揮廣大人民群眾的草根智慧；而進入系統化治理后，才能以制度化、程序化和規范化來制約腐敗的滋生和蔓延；通過開放性治理，方能形成多元主體參與的監督體系，以避免陷入封閉、狹隘的困局，使腐敗治理機制進入良性健康的發展格局。

三、村級腐敗治理的長效機制及其瞻望

就目前情況看，村級腐敗治理機制的建立和創新，不論在鄉村治理還是全國反腐倡廉中都具有重要的價值意義。不過，如果站在更高層次，以更高標準來要求，村級腐敗治理機制尚屬初創期，許多方面還不完善，更不能應對日見嚴峻的村級腐敗的發生和泛濫。因此，從長遠發展、科學有序、健康良好的長效機制看，村級腐敗治理仍然任重道遠。這就需要我們調整坐標、改變觀念、注意方式，以便構建村級腐敗治理更為優化的機制。

所謂村級腐敗治理的長效機制，主要是指超越以往運動式、功利化和短視盲目的治理模式，而賦予其常態化、制度化、法治化等特性。以常態化和制度化的方式從事村級腐敗治理至為重要，這樣才能做到循序漸進，起到水滴石穿之效。常態化、制度化、法治化是村級腐敗治理可持續健康發展的關鍵，我們許多地方的村級腐敗之所以難以治理，很重要的原因是缺乏相應的制度安排，更沒有法規可依，從而導致隨意操作，權力不能受到有效規范和制約。還有，即使有法可依、有章可循，在許多地方由于得不到落實，那么，這些法規條文也就形同虛設，根本發揮不了作用。目前，全國仍然普遍存在著對于村級腐敗執法力度不夠的困擾。尤其是在非重大案件以及違法和非違法之間的村級腐敗，往往成為執法的難點和盲點，這也是許多法規“刑不上村干部”的原因所在。比如，讓廣大村民說了算，并決定村干部的工資待遇和獎懲的“雙述雙評”，在余杭區得以實施，然而，在更多地方和情況下，又有多少村干部的待遇能夠真正由村民評定，并得到貫徹落實，這恐怕是一個很大的疑問。現在，有不少地方為了提高村干部的積極性，建立了與干部實績掛鉤的獎勵機制，于是將一些優秀村干部提升為鄉鎮干部，由鄉鎮給他們發放工資，同時又讓他們兼任村兩委干部，這就容易造成其為官為民的雙重困境和兩難抉擇。在這種情況下，又如何能夠讓村民做主，來決定村干部的工資？因此，讓村級腐敗治理常態化，加強其制度化和法治化建設，將現有的制度落到實處，真正發揮廣大村民的主體性和本位意識，這是使村級治理長治久安、立于不敗之地的可靠基石。當然，要建立村級腐敗治理的長效機制，以下幾個方面值得重視。

1．均衡發展是未來村級腐敗治理機制新的增長點

在一些典型地區和村莊，村級腐敗治理機制已獲得長足發展，而在更多地方則遠未建立起來，甚至呈現出村干部腐化墮落越來越普遍的嚴峻局面。如發生于2011年的廣東陸豐烏坎事件，村委會曾將一塊集體土地賣給開發商，后又在居民不知情的情況下將3200畝土地販賣，獲利7億多元，而農民的補助款只有初期簽訂的每畝500元，其余全被當地官員私吞，同時村兩委干部選舉一直不合程序。又如，2005年民政部對全國村民自治情況進行調查，在諸如村務公開和財務公開的問答中，村民表示不清楚者多達半數以上。像“52．9%的人不知道村財務開支由誰審批”，“對于村財務收支情況表示很清楚或比較清楚的村民僅占7．4%，而表示不清楚的村民則占78．5%”，從中可見，所謂的村務公開和財務公開根本無從談起。應引起高度重視的是，即使在一些村務公開和財務公開較好的地方，也存在不平衡甚至明顯的漏洞。如在2005年民政部對全國村民自治情況的調查中發現：“在一些民主監督工作開展較好的地方，對于村財務收支公開有著明確的制度規定，要求常規性收支情況通常每季度公開1次。而在調查中，村民表示3個月以內就公開1次的僅占13．5%，而半年公布1 次的占9．9%，一年公布1 次的占15．5%，從來沒有公布的占16．7%，表示不清楚的則占44．3%。”在“民主監督工作開展較好的地方”尚且如此，而在缺乏民主監督的地方，其村務和財務公開在村民心中的印象更可想而知。因此，要在全國范圍內建起更加均衡、全面的村級腐敗治理機制，需要做的工作還有很多，而且這將是一個相當漫長的過程。必須繼續加大村級腐敗治理機制創新的力度，為有效解決村級腐敗問題提供制度載體和有效保障。

2．最大程度的制度優化是未來村級腐敗治理機制跨越式發展的內動力

與以往的許多制度相比，目前中國村級腐敗治理機制確實呈現制度優化的特點，也是在此意義上，村干部腐敗治理成效顯著。這不僅表現在整體的制度機制上，還表現在具體的制度機制上。但也應該看到，如何使村級腐敗治理機制更加優化，更富科學性、創造性和有效性，這仍是擺在人們面前的難題。以村級腐敗治理機制的預警、預防、考評、懲治為例，它們到底在整個過程中各應占有怎樣的比重，它們的結構和程序應該如何，應怎樣將它們與環境、時空、具體事件以及層級相結合，這都需要進一步研究和思考，因為沒有系統、細致、具體而又高效的考量，再好的制度也難以產生巨大的合力。因此，從宏觀角度思考村級腐敗治理機制時，必須根據具體情況對預防和處置等各項制度進行最優化配置，從而產生更大的效能。就具體的層面而言也是如此，村級組織架構到底如何設計，一直是理論和實踐的雙重難題：在村民自治之初，人們普遍認為，村黨支部的“一元化”領導不利于村莊建設，于是以民主的方式選舉村民委員會，這既是對村民自治的拓展，又有利于制約村黨支部書記的權力濫用。然而，隨著村民自治的深入，尤其是村委會的影響漸大，黨支部的權力受到村委會的嚴峻挑戰，于是又出現村兩委“一身挑”的局面。還有，隨著村級腐敗的加重，尤其是村兩委干部的腐敗呈擴大化、窩化、串通等趨勢，這樣，對于村兩委的監督與約束呼之而出，作為與村兩委并立的權力機構——村務監督委員會和村民議事會等應運而生。可以說，直到今天，圍繞村級權力的配置一直都處于矛盾、困惑之中。因此，站在制度機制最優化的角度觀之，村級組織在不同層級必須做到權力的科學合理布局。一方面，要避免村級組織“一肩挑”的態勢，而在村黨支部、村委會、議事會、村監委之間進行分權和制衡，以避免權力過于集中而導致的腐敗；另一面，還要確保黨的領導不動搖，進一步健全黨領導下的充滿活力的村民自治運行機制。在此，成都市的探索很有代表性和典型意義，為優化村級腐敗治理機制提供了可資借鑒的經驗。如《中共成都市委組織部關于構建新型村級治理機制的指導意見》規定：“積極推進黨組織領導方式由直接管理向運用政治優勢、組織優勢，組織引導村民依法自治轉變。村黨組織應著力提高統籌全局、協調各方利益、領導自治的能力，加強對村民自治組織、集體經濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織的領導；負責審查提交村民會議（村民代表會議）和村民議事會的議題；發揮聯系群眾、教育群眾、組織群眾、凝聚群眾的優勢，廣泛聽取民意、集中民智，研究村級發展重大事項。村黨組織書記負責召集和主持村民議事會。”在此，黨組織的定位主要體現在政治和組織優勢上，而不是將所有基層領導權抓在自己手里。以成都市溫江區為例，在村議題的組織審查中，規定村黨組織要堅持“三個是否”，即看議題是否違背上級政策和工作的大方向，是否在法律法規許可的范圍，是否屬于村民自治的范圍。同時強調要加強對于議事會議題的受理、匯總、審查，確保黨組織在重大事項的提議、商議和組織實施等環節，始終處于領導地位，發揮核心作用。將村務決策權和監督權交給村民議事會，讓村委會負責執行職能，黨的領導主要抓政治、組織、監管，那么村組織就做到了權責分明，也具有現實的可操作性。

3．人的現代化是優化村級腐敗治理機制的靈魂

強調制度化與法治化，尤其是注重制度創新與機制優化，這是近年來我國村級腐敗治理的突出特點，也是超越過去人治的隨意性和非科學性的關鍵所在。也是在此意義上，我們倡導最優化的治理機制建設與創新。但也要注意，一定不能掉進為制度而制度的陷阱，因為真正要實現治理機制的最大優化，其核心不是制度本身，而是與之相關的人文精神和現代性價值觀，因為制度是人定的，規則的執行者也是人。所以，最優化的村級腐敗治理機制建設的落腳點，也是其核心和靈魂，即是人的現代化。首先，從村民自治主體——廣大人民群眾的角度看，如果他們的公民意識得不到提高，村級腐敗治理機制也就形同虛設。目前，許多村莊雖建立了村監委，但卻很難真正發揮作用。不少村干部腐敗之所以變得明目張膽和變本加厲，不能不說與村民的不參與和不作為直接相關。當廣大村民不僅不能成為腐敗的路障甚至還會成為賄選等的幫手，村干部腐敗這駕馬車自然就會橫沖直撞、毫無顧忌。其次，從村干部本身來說，如身為村莊精英尤其是黨員干部和黨支部書記，他們心中裝的不是“執政為民”，不是從廣大村民的角度考慮問題，又無強烈的責任心和奉獻精神，而是金錢觀念至上、權力欲熏心、思想陳舊落后，那么，村民自治將會走向何處，村級腐敗治理機制能否得到最大優化，也就可想而知了。因此，從文化素質、道德品質和現代觀念的角度來選拔、培養村干部，而不是只用經濟指標、致富能人來選舉村干部，這是相當重要的。再次，廣大基層干部也應具備文化眼光和現代理念，這是政府治理方式轉變和優化村級腐敗治理機制不可或缺的一環。一般意義上說，在政府職能轉變過程中，包括鄉鎮在內的各級領導干部確實發生了很大變化，這其中也包括從經濟至上到強調文化軟實力的轉型。然而，其為政過程的文化缺位和現代意識的匱乏也是相當嚴重的，有的直接成為村級腐敗或者是群體性事件發生的導火線。如烏坎事件的發生即是如此：本來，這是一件關于村兩委腐敗以及村民上訪的常事，然而，由于地方政府以高壓手段，出動警力甚至打人、抓人，以至于釀成村民致死的慘劇，結果導致群體性事件進一步升級。直到省里派出調查組介入，此事才得以平息。總之，烏坎事件的發生原因當然很多，但地方政府的無能、無知、無為是主要的，而其核心問題是缺乏人文情懷和民主法制意識。

在當前現實的鄉村背景下，要建立村級腐敗治理的長效機制并非易事。這是因為：第一，中國農村廣大而復雜，尤其是面對著整體經濟的不發達狀況，許多問題都難以短期獲得解決；第二，長期以來的小農經濟尤其是改革開放以來的經濟至上觀念，給中國農村帶來了不少負面影響；第三，理論滯后尤其是鄉村治理和腐敗治理的理論遠跟不上現實的復雜性；第四，廣大鄉村干群的整體素質不高，這嚴重束縛了他們的手腳。然而，并不能因此就失去了建構長效機制的理性自覺，而應立足于中國廣大鄉村的具體情況，因地制宜地進行探索與創新；同時，制度和機制創新要具有前瞻性和發展眼光，避免功利主義和短期效應。具體來說，一是要立足于中國國情和地方實際，充分發揮農民的主動性和創造性；二是繼續推進鄉村治理包括腐敗治理的理論創新，促進理論與實踐的雙向互動；三是正確處理好國家、各級政府與鄉村治理包括腐敗治理的關系，樹立以民為本的治理理念，“因為所謂自治，要緊的一點就是自動，不是被人支配的”，“我們的鄉村組織好像一個活的苗芽、一顆種子，種子不能由政府去預備，必須是社會上有志愿的人去種。鄉村組織，就是一個種子，政府好比風雨、日光、肥料等等，政府只能從四面去培養，幫助鄉村組織的自然生長”。只有確立這樣的理念與方法，鄉村治理包括村級腐敗治理機制才能獲得長遠的發展。

注釋

①李守經、邱馨：《中國農村基層社會組織體系研究》，北京：中國農業出版社，1994年，第128頁。

②《鄉村拂煦亮麗的風》，《鄉鎮論壇》1997年第11期。

③中共四川省委農村政策研究室：《四川省農村社會經濟典型調查綜合報告》，中共中央書記處農村政策研究室資料室：《中國農村社會經濟典型調查》（1985年），北京：中國社會科學出版社，1987年，第372頁。

④孫巨財：《我們嘗到了村民自治的甜頭》，《鄉鎮論壇》1998年第8期。

⑤《鄧小平文選》（第3 卷），北京：人民出版社，1993年，第252頁。

⑥段志強：《村級組織建設亟待加強》，《鄉鎮論壇》1989年5－6期。

⑦施春明：《200位村民的答卷》，《鄉鎮論壇》1991年第1期。

⑧華兵：《跳龍門的關鍵何在——河北省農村由溫飽奔小康的調查與思考（上）》，《鄉鎮論壇》1992年第4期。

⑨吳黎明：《976位選民討回選舉權》，《鄉鎮論壇》1996年第1期。

⑩周輝義：《警惕宗族勢力對村民自治的干擾》，《鄉鎮論壇》1992年第5期。

?米有錄、王愛平：《劇烈的摩擦與抗拒》，《靜悄悄的革命》，北京：中國社會出版社，1999年，第23頁。

?所謂“容成事件”，是指20世紀90年代發生于河北無極容成一村的事件。當時的黨支部書記自己確定了候選人，并派人跟隨票箱，強迫選民投票。結果，村民告狀到鄉政府和北京中紀委。在中紀委和民政部的干預下展開調查，結果發現，除了選舉作弊，還有村干部建私房等問題。后來，沖突事件得到圓滿解決。

?尹文儒：《推行村務“六公開”，深化農村第二步改革》，民政部基層政權司：《農村村務公開工作資料匯編》，1997年，第28頁。

?湯晉蘇：《村務公開，民主管理——關于河南省農村深入開展村民自治示范活動的調查》，《政治學研究》1997年第4期。

?傅伯言、湯樂毅、陳小青：《中國村官》，廣州：南方日報出版社，2001年，第158頁。

?余維良：《中國農村的村務公開制度》，《2001中國農村基層民主政治建設年鑒》，北京：中國社會出版社，2002年，第349頁。

?程燦謨、翟春林：《孫受鎮理財小組好威風》，《鄉鎮論壇》1997年第6期。

?趙陽：《“村官”成職務犯罪高發人群》，《法制日報》2008年11月27日。

?顏斐：《村官稱貪567萬全孝敬上司 自己還倒貼200萬》，《北京晨報》2012年7月20日。

?中共成都市委組織部：《成都市基層治理機制典型案例集》（一），2012年11月，第70－74頁。