義務教育學校布局調整——研究進展與難題破解

雷萬鵬

（華中師范大學 教育學院、基礎教育研究中心，湖北 武漢430079）

一、問題提出

當前，義務教育學校布局問題仍然是一個社會廣泛關注的話題。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》指出：“按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。”在國家政策推動下，各地紛紛制定區域布局調整規劃，“集中辦學”、“規模辦學”、“撤點并校”成為這一時期學校布局調整的主導模式。統計顯示，2001年我國小學數量為491273所，2011年變為241249 所，減少了250024 所，減幅為50．9%；2001年初中學校數量為65525 所，2011年變為54117 所，減少了11408 所，減幅為17．4%。在此輪學校布局調整中，農村小學，尤其是村小和教學點等小規模學校成為被撤并的“重災區”。

地方政府強烈的“撤點并校”沖動導致農村學校數量銳減，學生上學路途變遠，交通安全隱患增加，學生家庭經濟負擔加重。為遏制“一刀切”式的“撤點并校”行為，2012年《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“堅決制止盲目撤并農村義務教育學校……已經撤并的學校或教學點，確有必要的，由當地人民政府進行規劃、按程序予以恢復。”《意見》的頒布可以看成是對“撤點并校”運動的緊急剎車，關切弱勢群體利益，強化決策程序的民主化，凸顯布局調整中公平價值的優先性，成為“后撤點并校”時代學校布局調整政策的基本導向。

學校布局調整政策實施不可能在真空中進行，中國經濟發展、社會結構急劇轉型及城鎮化快速推進，導致一系列社會矛盾、體制機制障礙與學校布局問題重疊與交織，加大了學校布局調整政策實施的復雜性與難度。《意見》的頒布為學校布局調整指明了方向，但它并不能遏制和消除地方政府在政策實施過程中的扭曲行為與道德風險。在巨大的城鄉差異和區域差異背景下，我國義務教育學校布局調整政策實施面臨巨大挑戰。第一，“撤點并校”的遺留問題亟須解決。“農村學校空殼化”、“城鎮學校大班額”、“農村地區校車安全”、“閑置校產處置”等問題時刻考驗著各級政府；因學校布局調整導致家校距離過遠，如何保障邊遠地區農村學生“有學上”及“上好學”的任務十分艱巨。第二，新型城鎮化與戶籍改革對學校布局帶來的新挑戰。2013年《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”。由于人的發展具有差異性和多樣性，人的城鎮化不是“人人進城”，如何在新型城鎮化與新農村建設進程中對農村學校合理定位？這是一個重大的現實問題。2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出對“建制鎮和小城市”、“中等城市”、“大城市”和“特大城市”的落戶條件實施分類改革，它必將給農民工及其子女的流動方式帶來重大影響。在義務教育屬地化管理體制下如何通過學校布局調整和制度創新構建起適應人口流動的新體制？這是一個嚴峻的挑戰。第三，地方政府決策模式沒有根本改變，學校布局調整有可能走“回頭路”。在政治集權、經濟分權體制下，我國地方政府依然有濃厚的GDP情節，教育財政分權導致一些地方政府回應民眾需求、全力辦好人民滿意教育的動力不強烈。2012年《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》中提出，“對學生規模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經費，并切實落實”。筆者在田野調查中發現，上述政策被一些地方政府官員片面地理解為“多辦教學點，爭取上級撥款。”為獲得更多的教育財政轉移支付，一些地方打政策擦邊球，將一部分完全小學拆分為多個教學點，以套取更多的公用經費。此外，在農村小規模學校缺乏獨立法人身份的背景下，中心學校往往以統籌的名義，截留、擠占、挪用、克扣村小學和教學點公用經費。上述現象表明，在“后撤點并校”時代，建立有效的激勵機制和政府問責機制，確保學校布局調整真正回歸教育本位，這是一個十分重大的理論與現實問題。

10多年來，人們圍繞鄉村學校的價值、學校布局標準、調整程序、推進策略及政策實施效果的爭議各執一詞，莫衷一是。其爭論的焦點，已不僅僅局限于學校在地理空間上的分布，更涉及學校布局調整政策背后的公平、質量與效率等多維價值目標之沖突與整合，學校布局調整問題已成為衡量中國教育治理體系和治理能力現代化的重要指標之一。當前，各種錯誤的觀念對地方政府的學校布局調整決策形成了嚴重干擾。為澄清觀念、窮究事理，為紛繁復雜的學校布局調整實踐打開一扇“對話窗口”，本文嘗試以學校布局調整中最基本的五個問題為聚焦點，通過文獻梳理，從學理上進行必要的觀念澄清。此五個議題分別是：（1）何為學校布局調整？（2）為什么要實施學校布局調整？（3）如何實施學校布局調整？（4）學校布局調整的效果如何？（5）未來學校布局調整要破解的難題是什么？

二、何為學校布局調整？

學校布局是指一套應用于規劃學校的空間分布和特征的技術和管理程序，應用這種方法可以使學校的發展與適齡人口的分布相匹配，并滿足教育政策的目標。①什么是學校布局調整？學界對此至少有四種理解。其一，學校布局調整是指學校在地理空間上的分布和變化，在此意義上學校布局調整是一個地理學上的概念。其二，學校布局調整是指與學校地理空間變動相關聯的教育資源配置過程，在此意義上學校布局調整是一個經濟學的概念。學校布局不僅涉及學校地理空間的變動，更影響到教育設施設備、生源、師資、經費等要素流動和重新配置。學校規模、教育成本、組織效能及資源配置效率等是決策者尤為關注的指標。其三，學校布局調整是社會利益的博弈和調整，在此意義上學校布局調整是一個社會學和政治學的概念。學校布局調整必然導致生源流動和家校距離變動，這對家庭、村民、學生及教師等利益相關者產生了重大影響。比如：撤并村里的學校會損害村民的情感，甚至引發“護校”行動；學生到更遠距離的學校求學可能面臨更多的交通風險和文化適應不良。其四，學校布局調整是指為滿足教育教學需求，促進學生發展而進行的學校撤并、兼并、新建、改建或擴建的過程。是否有利于學生發展、是否有利于教育發展成為衡量學校布局調整合理與否的關鍵標準，在此意義上學校布局是一個教育學的概念。

不同的學科視野、不同的價值導向對義務教育學校布局調整的價值選擇產生巨大影響。地理學和經濟學界往往以學校規模大小為依據推動學校的合并與兼并，教育規模經濟理論是其主要的理論基礎；社會學、人類學、政治學界往往從社會公平、權力制衡、利益博弈等視角探討學校布局調整的利弊得失，對弱勢群體的關切、對區域文化傳承的憂慮，成為他們主張保護小規模學校、反對盲目撤并學校的主要理由。相對而言，教育學界對學校布局調整的理解比較多元化，有的鼓勵學校大撤大并，有的贊成學校適度撤并，有的認為要保持學校原有格局，遵循自然撤并模式。②

義務教育學校布局調整有多種形式，包括改建、擴建、新建、兼并、合并學校等。（1）改建與擴建學校。即不改變學校地理位置，對校舍、教育教學設施進行改造以拓展學校辦學空間。（2）新建學校。即根據學生生源變動趨勢，重選校址建學校。（3）兼并學校。即以一所規模較大、質量較高的學校為主將臨近學校合并過來（“強弱兼并”）。（4）合并學校。即將兩所及以上學校重新整合為一所學校（“強強合并”和“弱弱合并”）。無論是“強弱兼并”、“強強合并”、“弱弱合并”，其本質都屬于“撤點并校”。其共同點是通過減少學校數量，擴大學校服務范圍和辦學規模，實現學校集約化發展。也有研究者將學校合并的方式概括為“完全合并式”、“集中分散式”、“兼并式”和“交叉式”等四種類型。③

學校布局調整的豐富內涵與多元化類型，表明學校布局調整不應當是一個模式，各級政府應充分尊重兒童發展需求和教育發展規律，因地制宜地制定區域內學校布局規劃。大量的研究表明，我國一些地方政府往往采取“一刀切”式的“撤點并校”模式，并將短期內關閉學校的數量作為政績來考量④，這顯然不符合學校布局調整的基本內涵，也違背了學校布局調整多樣性原則。

三、為什么要實施學校布局調整？

為什么要實施學校布局調整？有關學校適度規模或規模經濟的研究對此有深入探討。規模經濟是指在其他因素一定的情況下產品的平均成本及其產量的反向關系。大多數研究者借助教育成本函數分析方法討論了教育規模經濟問題。早期的研究表明，在其他條件不變的情況下，學校規模越大，生均成本越低。Cohn對愛荷華州377所高中學區研究顯示：愛荷華高中辦學存在顯著的規模經濟效應，但“最優化”的適度規模點并不存在。⑤后續研究中，Cohn對成本分析做了新的嘗試，使用更能體現教育生產特點的分項目（Program）成本折算方式。對不同項目的研究結果表明：學校合并在學生人數達到一定規模后能有效降低成本。⑥Chakraborty和Lewis等使用猶他州學區的面板數據對教育規模經濟效應做了估計。結果表明：學區存在顯著的規模經濟效應，但學校的規模經濟效應相對較弱。⑦

由于沒有考慮全口徑的教育成本（包括公共教育成本、私人直接教育成本和間接成本），上述研究結論還難有說服力——即使大規模學校降低了機構成本，但學生遠距離求學所增加的私人教育成本（比如交通費、住宿費、生活差距費等）有可能抵消上述效應。基于上述考慮，學者們將學生上學的交通成本、家長的時間成本等納入教育生產函數。Holland和Baritelle的研究考慮了學生交通成本，研究結果表明在地廣人稀的農村合并學校，其成本節約效益微乎其微。⑧Tao和Yuan對臺北縣200所公立小學的研究認為：平均成本曲線在加入通勤成本之后將會由原來的L 形拉高為U 形，因此不考慮交通成本盲目擴大學校規模是無意義的。⑨

以上研究表明，教育規模經濟效應在不同類型學校、不同區域的表現是不一致的。地廣人稀的農村地區合并學校所帶來的成本節約效應遠遠低于平原地區和城區。因此，通過學校合并，集中辦學不一定帶來成本的節約。更重要的是，學校是一個教育組織而非生產單位，教育所具有的經濟、社會、文化功能對是否撤并學校的決策有重要影響。大量研究表明，大規模學校與小規模學校各有優勢、各有弊端，并不存在適用于所有國家或地區的適度規模標準。⑩

國內有關義務教育規模經濟效應的研究并不多見，實證研究更為稀少。申美云和張秀琴基于浦東新區中小學教育成本和學校規模數據，探討了教育成本、規模效益及其對中小學布局結構調整的影響，?但此項研究缺乏對農村中小學的關注。基于11個省的數據，2009－2010年華中師范大學課題組探討了義務教育學校適度規模問題。研究表明，我國義務教育學校不存在明顯的適度規模點，但是存在顯著的規模經濟——在校生規模越大，學校生均成本越低。考慮到私人教育成本及學校的多元價值，學校規模經濟效應不是決定學校是否存在的唯一標準。?結合我國實際，應保留必要的教學點，實行“反規模經濟效應”政策。

除學校規模效應研究文獻外，也有研究從宏觀視角探討學校數量變化的影響因素，此類研究對于人們理解學校數量改變的引致因素有重要幫助。有研究指出，城鎮化發展與人口流動對學校布局影響深遠。首先，基礎設施改善為學校合并提供了物質基礎。?美國國家農村教育協會2005年提交的一份關于農村學校合并的報告指出：汽車的發明和道路鋪設使得學生在更短時間內去更遠的地方上學成為可能，由此減少了農村地區對“單間學校”的需求。有研究探討了人口變動對學校布局的影響。研究表明：人口規模、人口年齡結構與區域分布將導致學校數量和結構的變化。人口數量增加、年輕化及居住分散將導致教育服務需求擴張，反之，學校布點將減少。經濟發展水平、區域地理環境及上學距離對學校布局有顯著影響。除了純粹技術上的考慮，文化因素對學校布局的影響也日益受到關注。?比如，在學生上學距離方面，有學者提出三種衡量方法：一是物理距離（physical distance），即實際的空間距離，用公里來衡量；二是文化距離（cultural distance），當兒童不得不離開自己的社區到另一個把他們當作外人并對他們不友好的社區上學，從而導致輟學的距離；三是時間距離（time distance），考慮諸如山地、河流、森林等自然條件的阻礙而延長上學途中的時間。?

改革開放以來我國義務教育學校數量急劇下降，其影響因素是什么？有研究認為農村稅費改革導致的農村教育經費短缺，城鎮化發展引發的人口流動以及農村適齡人口數量下降，是推動我國義務教育學校布局調整的直接原因。?不過，上述判斷主要基于經驗觀察和描述，在影響學校布局調整或“撤點并校”的眾多因素中，我們需要進一步分辨出各主要變量的邊際影響。有研究者以我國31個省（市、自治區）為單元建立多元回歸模型，探討了影響義務教育學校數量變化的因素。結果表明：“在校生數量”是影響學校布局的最主要因素，班級規模、交通設施、城鎮化發展水平及教育政策對學校布局的影響也不可忽視。我國學校布局調整更多體現為“自然型調整”——順應人口、區域特征、經濟社會發展及城鎮化發展趨勢進行的調整。但另一方面，“城鎮學校大班額”、農村學生“擇校”、農村家長“陪讀”及2001年之后義務教育學校數量顯著減少的事實表明：義務教育學校數量變動受制于“政策型調整”。?

2001年之后“政策型調整”的影響力越來越明顯的事實表明，行政主導的政策型調整加快了義務教育學校布局調整速度，導致學校數量短期內急劇減少。因此，我們有必要反思：學校布局調整中的動機合理性、過程合理性以及結果的合理性問題。學校布局調整是一個動態的過程，根據城鎮化與人口流動趨勢推進學校布局調整是大勢所趨，但在實施策略上，推進速度不宜過快過猛，不可為“調整”而“調整”，否則會適得其反，造成教育發展生態的巨大破壞。

四、如何實施學校布局調整？

如何實施學校布局調整？有的學者主張短期內撤并小規模學校，實行集中化辦學。有的主張尊重家長教育選擇權，考慮農村家庭教育需求的差異性，采取漸進的、分類的、自然型調整。?也有學者從行政推進策略看，提出了“示范方式”、“強制方式”、“示范與強制相結合的方式”。?從學理上看，學校布局調整標準和程序是討論學校布局調整政策實施必不可少的范疇。

學校布局調整的標準也常被稱作學校撤并標準。學校撤并標準是決定某所學校保留或關閉的依據和評判指標，它不但蘊含技術標準，更包含重要的價值選擇。耶格爾（Yeager）提出關閉學校的三條標準：其一，綜合考慮上學距離、對交通工具的需求等因素，將學生轉到新學校的不適最小化；其二，將關閉學校對社會的影響降到最小；其三，原學校建筑可作其他用途。?也有一些國家和地區提出了學校布局的具體指標。比如印度北方邦規定：小學低年級平原地區學校覆蓋半徑為1．5公里，山區1公里，小學高年級3 公里。美國弗吉尼亞州對家校距離有明確要求，其中，小學生乘公交車單程不應該多于30 分鐘，初中生乘公交車單程不應該多于45分鐘，高中生乘公交車單程不應該多于60分鐘。

國內學者針對義務教育學校布局調整標準進行了多角度分析。王遠偉、錢林曉根據服務半徑、服務人口、學校規模、班級規模和班級數量五個指標，設計出不同地理條件下農村中小學的布局標準。鄔志輝通過檢視國家、地方教育政策文本和學術研究中學校撤并標準后發現，國家政策對學校撤并標準的規定籠統模糊；縣市教育行政部門自行設置的布局調整標準忽視了農民的利益訴求。作者提出學校布局調整標準是一個多目標線性規劃問題，其目標函數受制于包括物質性約束條件、社會性約束條件和教育性約束條件在內的12項約束條件，并基于以上約束條件理論，提出“底線＋彈性”的農村學校布局調整標準設計模型。

華中師范大學課題組搜集了1998年至2009年各地學校布局調整政策文本。研究發現，近一半政策文本僅僅闡明了布局調整指導思想和實施步驟，對于學校撤并標準卻沒有任何明確說明；在有明確標準的政策文本中，近90%的將“學校規模”、“服務人口”和“服務半徑”視為學校撤并的核心指標。可見，我國義務教育學校撤并標準過于推崇教育規模效應，“一刀切”式的“撤點并校”行為導致農村大量小規模學校被合并或關閉，引發了新的社會矛盾。因此，我國義務教育學校布局調整標準應從單一標準向多元標準轉變。多元化學校布局調整標準包括：（1）學業成績與學校教育質量；（2）學校交通便捷性；（3）兒童上學安全；（4）生均教育成本；（5）學校規模；（5）服務人口；（6）學校物質設施使用狀況；（7）學校對社區的價值等。決策者應在多元標準基礎上對學校進行綜合評價并賦值打分，從而決定學校是否應該撤并。

學校布局調整的程序正義問題也是學術界關注的議題。公平正義的學校撤并程序有利于拓展民眾溝通渠道，遏制盲目的“撤點并校”行為，真正辦人民滿意的教育。鄔志輝發現，一些地區學校撤并行為過于簡單化，缺少必要的程序。為確保農村學校撤并程序的公正性，他提出，需要建立最低限度的程序公正標準。構建完善公正的學校撤并程序包括以下環節：收集與分析學校運營事實、研究與制訂學校撤并標準、討論與決定學校撤并名單、告知與公布師生調轉計劃、評估與處置學校空閑資產。從國際視角來看，發達國家對學校撤并有嚴格的法律程序規定，民眾參與是最核心的內容之一。然而，有研究發現，在我國農村學校撤并決策過程中，廣大居民、家長和教師參與率極低，部分群眾對學校撤并效果不滿意，低收入者和邊遠山區農民對學校撤并效果滿意度更低。轉變政府職能，理順中央與地方權責關系，擴大民眾參與，構建多元化利益表達機制，實施規范的學校撤并程序是改革的必由之路。

從學術界有關學校布局調整標準和程序的討論中可以得出以下結論：其一，學校布局調整標準不是自上而下的單一標準，而是考慮本土教育發展實際的多元化標準；其二，學校布局調整標準是“建構性”的，而非外來強加的普適性標準。換言之，標準產生于公正的程序之中，是在多元利益主體平等參與、互動與博弈中產生的。因此，彰顯弱勢群體的利益，讓家長、社區、教師等主體有更多的知情權和利益表達機會，既符合程序公平正義的原則，也能確保學校布局調整的有效性。

五、學校布局調整效果如何？

在缺乏嚴格因果關系設計的基礎上評價義務教育學校布局調整政策實施效果是一個很困難事情。現有文獻從三個方面間接回應了上述問題。其一，學校布局調整的效果評價；其二，學校布局調整存在的問題；其三，學校布局調整的滿意度評價。

在問卷調查的基礎上，有學者認為我國義務教育學校布局調整促進了教育資源的合理配置，提高了農村學校的規模效益，促進了區域內教育的均衡發展，提高了農村學校的教育質量。有學者對學校布局調整效益提出了質疑。東梅等人運用DID方法對陜西省農村小學布局調整對學生學習成績的影響進行了實證分析，結果顯示：合并學校與未合并學校學生成績的差異并不顯著。如果將成績作為衡量教育質量的指標之一，我們沒有充分證據證明農村學校合并政策一定能夠提高農村學校教育質量。盧珂、杜育紅使用廣西壯族自治區的面板數據考察農村小學布局調整對學生成績的影響，對比兩水平增值模型和OLS估計結果發現，學校布局調整總體上對小學生成績具有負向影響，對語文成績的影響尤為顯著。范銘等對農村中小學布局調整的成效表示質疑，他們通過對陜西省13個區縣展開實證調查后提出，農村中小學布局調整所追求的三個目的：合理配置教育資源、提高教育質量、促進教育均衡發展均未達成。

關于學校布局調整中存在的問題，主要表現在以下幾個方面：一是布局調整加重了家庭教育負擔；二是布局調整引發的社會糾紛與矛盾；三是撤并農村學校損害了社會弱勢群體的利益，也對學校的文化傳承功能帶來不利影響；四是布局調整帶來的學校管理及教育不公平問題。如學校規模增大所引發的學校機構臃腫、“大班額”問題。萬明剛和白亮的研究表明，學校規模不能過大、過于集中化辦學，否則會帶來公平與效益的雙重損失。五是布局調整引發了教育質量的下滑與學校輟學率的回升等。

學生、教師和家長等利益主體如何評價學校布局調整政策？通過對經歷過學校布局調整的學生進行調查，有研究認為少部分學生對過遠的上學距離及在校寄宿比較反感，大多數小學生對學校撤并持反對態度。汪傳艷的研究表明：絕大多數學生對布局調整后新校的硬件和師資水平給予了積極評價。進一步調查顯示，59．8%的學生更喜歡新學校，17．9%的學生認為兩者差不多，22．3%的學生更喜歡原來的學校。

華中師范大學課題組對11個省中小學教師的調查顯示：（1）總體上講，布局調整改善了教師的工作環境；（2）學校布局調整對不同教師產生了不同的影響。對于部分教師來說，學校布局調整發揮了積極效應，如教學條件改善，信息渠道拓寬，教師交流增強等。然而，對于相當一部分教師來說，學校布局調整導致其生活上不便利，工作上不適應，心理壓力大。調查顯示，教師對學校布局調整效果的評價為：認為布局調整“利大于弊”的占31．9%，認為“弊大于利”的有12．5%，認為“不好說”的達到55．6%。

對家長的調查顯示，總體上對學校撤并表示“贊成”的農村家長占40．0%，“不贊成”的家長占24．5%，另有35．5%的家長對此不置可否。進一步的分析發現，不同類型的農村家長群體對學校撤并的態度存在差異：其一，近3成的農民家長對學校撤并持反對態度；其二，家庭年收入越高者，對學校撤并表示贊同的比例越高，反之，則對學校撤并表示不贊同的比例越高；其三，生活在不同區域的家長對學校撤并的贊同度不同。與平原地區的農村家長相比，山區、丘陵地區的農村家長可能基于交通的考慮而對學校撤并的贊同度相對較低。

以上信息表明，義務教育學校布局調整是一項復雜的改革。新一輪學校布局調整在引發諸多問題的同時，該政策希望達到的目標（無論是提高資源配置效率還是提高教育質量）是否真正實現，目前還缺乏更充分更科學的證據。其次，對不同利益主體的調查顯示，農村家庭對子女的教育需求存在差異性，學生、教師群體對學校布局調整效果的評價也存在差異，在實施學校布局調整過程中應采取多元化模式而不是單一模式。

六、學校布局調整需破解的難題

以上五個方面議題的討論和文獻梳理給我們一些重要啟示。首先，有關學校布局調整形態、學校布局調整影響因素、學校布局標準、程序及政策實施效果的研究有助于拓展我們的思維，辨明真相。某些錯誤的觀念應當拋棄，這些觀念包括：“學校規模越大越好”、“小規模學校就是差學校”、“集中辦學一定會降低成本”、“布局調整就是撤點并校”、“教育城鎮化就是學校進城”等。其次，從研究方法上看，現有文獻研究方法多元，圍繞學校布局調整問題學者們運用了經濟學、地理學、教育學等多學科研究方法。不過，從研究品質來看，無論是量化研究還是質化研究，其研究質量都有待加強。從量化研究來看，目前基于因果關系設計的量化研究數據還相當缺乏，這直接影響到對學校布局調整效果的評價；從質化研究視角看，跨區域的個案比較研究還比較缺乏。從研究范式變革來看，未來的研究應當在研究設計、數據庫建設及質化與量化結合方面下功夫。

從新型城鎮化發展、人口流動及戶籍改革新趨勢來看，未來若干年我國義務教育學校布局調整亟須在以下幾方面做重點突破：

（一）農村小規模學校發展問題

越來越多的證據表明，“一刀切”式的、運動式的撤并學校給農村教育的健康發展帶來了巨大的破壞，并引發了學生上學難、輟學率回升等問題。目前，國家已經在戰略上認識到村小和教學點等農村小規模學校發展的重要性，但如何在經費投入、管理體制變革、課程建設、師資配置、學校文化建設等方面促進農村小規模學校的發展？只有回歸鄉土、融入自然、拓展農村小規模學校的文化傳承功能方能令其煥發生機與活力，才能真正打造美麗鄉村教育，在此方面需要做跨學科研究。

（二）農村校車發展問題

學校布局調整政策的實施使得學生的上學距離變得更加遙遠，義務教育階段“就近入學”的原則面臨嚴峻挑戰。在遠距離求學背景下，如何有效保障學生上學安全，減少學生花費在上學路上的時間？從當前現實看，我國農村校車發展還存在諸多難題，包括校車需求問題、校車財政保障問題、學生校車資助問題、校車管理問題以及校車發展中政府責任等，對這些問題的深入研究有助于構建校車發展的長效保障機制，為學校布局調整政策的實施提供重要支撐。

（三）農村寄宿制學校發展問題

興辦寄宿制學校有助于緩解學生“上學遠”的問題，但任何政策都是一柄“雙刃劍”。寄宿制學校兒童身心能否健康發展？寄宿制學校公用經費撥款是否充足？生活教師、保安及后勤人員的編制如何保障？寄宿制學校管理如何提升？上述問題構成了評價學校布局調整政策效果的一面鏡子，對上述問題的研究既是關注學校布局調整遺留問題，也是著眼長遠、推進農村教育可持續發展的重要議題。作為一種學校發展形態，學界還缺乏對寄宿制學校運行機制與效果的科學評價，這顯然是一個空白點。

（四）閑置校產處置問題

在義務教育學校布局調整過程中，學校的閑置校產引發了人們極大的關注。從理論上講，閑置校產處置應當是學校布局規劃的重要組成部分，但新一輪學校布局調整因過于追求速度和效率，許多地方“先撤后建”的結果導致閑置校產的基線統計、產權歸屬和資產利用等問題依然懸而未決。如何明晰閑置校產的產權屬性？如何有效利用閑置校產以推進教育和公共事業發展？這是一個涉及教育、土地、規劃、建設、財政等部門的綜合性問題，需要多學科協同研究。尤其是考慮到新型城鎮化發展、戶籍改革新政及適齡人口回升的趨勢，如何恢復、保護和利用閑置校產更顯得十分迫切。

（五）布局調整與教育治理

探討義務教育學校布局的標準，思考標準產生的決策程序，這是學校布局調整政策分析和政策研究的重要問題。人們應反思“效率至上”的價值觀，探索如何建立一個包含公平、質量、均衡、效率等多元目標的學校布局標準；同時，在學校撤并或恢復過程中，如何以公正的程序保障結果公平。這是學校布局調整研究必然要面對的問題。從教育治理視角審視學校布局調整問題，構建平等、參與、互動式學校布局調整決策機制，讓多元主體有更暢通的利益表達渠道，這是一個重大的研究議題。

（六）地方政府教育決策機制

無論是盲目地“撤點并校”還是盲目地恢復教學點，無論是“等、靠、要”還是教育支出的“擠出效應”，這些現象都暴露出地方政府教育決策中的扭曲行為。是什么機制導致地方政府教育決策的持續扭曲？什么樣的制度安排有助于矯正地方政府在學校布局調整政策實施中的偏差行為？這顯然需要對地方政府績效考核制度以及中國特色的教育集權與分權制度進行深入探討，尤其是要深入思考加大省級政府統籌力度與“以縣為主”教育管理體制改革的關系問題。

注釋

①T．胡森、T．N．波斯爾斯韋特：《教育政策與規劃》，見《教育大百科全書》，郭華譯，重慶：西南師范大學出版社，2011年，第65頁。

②雷萬鵬、謝瑤：《學校規模經濟效應及其政策反思》，《全球教育展望》2013年第5期；石人炳：《用科學發展觀指導中小學校布局調整》，《中國教育學刊》2004年第7期。

③中西部地區農村中小學合理布局結構研究課題組：《我國農村中小學布局調整的背景、目的和成效——基于中西部地區6省區38個縣市177個鄉鎮的調查與分析》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2008年第4期。

④龐麗娟：《當前我國農村中小學布局調整的問題、原因與對策》，《教育發展研究》2006年第4期。

⑤Cohn，Elchanan．“Economies of Scale in Iowa High School Operations．”TheJournalofHumanResources3，no．4（1968）．

⑥Cohn，Elchanan，and Teh－Wei Hu．“Economies of Scale by Program in Secondary Schools．”JournalofEducationalAdministration11，no．2（1973）．

⑦Chakraborty，Kalyan，Basudeb Biswas，and W．Cris Lewis．“Economies of Scales in Public Education：An Econometric Analysis．”ContemporaryEconomicPolicy18，no．2（2000）．

⑧Holland，David W．，and John L．Baritelle．“School Consolidation in Sparsely Populated Rural Areas：A Separable Programming Approach．”AmericanJournalofAgriculturalEconomics57，no．4（1975）．

⑨Tao，Hung－Lin，and Ming－Ching Yuan．“Optimal Scale of a Public Elementary School with Commuting Costs—A Case Study of Taipei County．”Economicsof EducationReview24，Issue 4（2005）．

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