中招考試制度改革若干政策問題分析*

沈玉順

(華東師范大學公共管理學院，上海200062)

一、中招考試制度的多重價值維度及其優先順序

從中招考試的設計功能來看，它是一種旨在通過對初中畢業生學業成就和發展潛力的系統鑒定，為不同類型和層次的中等學校錄取新生提供依據的選拔性考試。但這種看似功能單一的評價活動，事實上蘊含著義務教育的育人方向、學生的教育選擇、人力資源開發和教育公平等多重價值。首先，中招考試制度直接影響義務教育的方向，考試的目標、內容和評分標準直接決定著義務教育階段學校尤其是初中學校教育教學和學校管理的重點，從而影響育人的方向。可以說，中招考試的內容和標準，事實上確立了義務教育的價值標桿，在很大程度上決定著義務教育的質量水平。其次，中招考試制度通過選拔性考試評價，規定不同的學生進入不同類型和層次的中等學校繼續學習，限制了學生的教育選擇權，會對學生的后續教育生涯乃至整個人生產生重大影響。第三，中招考試制度將學生分配到不同類型和層次的學校接受后續教育，將其導入不同的職業領域，對教育系統人力資源初級開發的效能、進而對后續人才選拔培養質量產生重大影響。在我國，由于重視普通教育、輕視職業教育的社會價值偏好強烈，中招考試制度在這方面的影響尤為重大。現實中，處于學業水平低端的學生幾乎毫無例外地被分流到職業教育領域，更助長了上述傾向。這不僅對職業教育的發展非常不利，對于普通教育的發展也會產生消極影響。第四，錄取是中招考試制度不可分離的內容，這一制度通過對評價標準和錄取規則的設置，直接影響教育公平乃至社會公平。

鑒于中招考試具有上述多重價值，中招考試制度變革必然會涉及到對這些價值優先順序的確定以及實現這些價值的體制、機制和方法技術的設計。從我國的歷史傳統、經濟社會發展水平、義務教育特點和當前教育政策的走向來看，育人方向是最重要的價值維度，其基本目標是實現全體學生的全面發展，確保接受義務教育的全體學生達到國家規定的質量標準。人力資源開發是中招考試制度中第二位的價值，也是中招考試制度改革需要解決的重點問題，其中涉及到兩個方面，一是學生分流，它決定了進入職業教育和普通教育系統的人力資源的初始質量，二是戰略人力資源開發即資優學生的選拔問題。選擇接受什么樣的后續教育是學生個體的權利，中招考試制度應尊重學生的教育選擇權，為學生自主決定接受什么樣的后續教育創造必要的條件。維護教育公平是我國的基本國策，也是當前國家教育政策的重點，中招考試制度應該保障所有學生平等的受教育權。

二、中招考試度改革的核心問題與處理原則

中招考試制度改革面對的核心問題，就是合理確定蘊含在中招考試制度中的上述四個方面價值的順序及其實現方式。質言之，中招考試制度改革的核心，是如何合理處理教育質量、效率、個人選擇與公平的關系。要回答這一問題，需要闡明中招考試制度蘊含的上述價值是如何形成的。

首先，以學生的知識技能掌握、認知發展和情感發展為主要內容的教育質量，是在教育過程中逐步形成的。中招考試制度需要處理的，是評估學生在上述各方面的發展水平及其發展潛力，進而以此為依據將學生分配到不同類型和層次的中等學校。正是中招考試制度的這一選拔性功能，對學生的發展方向和發展水平起著直接引導作用，決定著教育的質量水平，因而應該是優先考慮解決的問題。其次，中招考試制度對作為人力資源開發系統的教育系統效能的影響，主要表現在它能否為后續普通教育和職業教育機構分別提供優質人力資源。這一問題與前一問題既有聯系又有區別。聯系在于，教育過程同時也是人力資源開發過程，教育質量就是教育系統人力資源開發效果的呈現;區別在于，前者引導育人方向，后者則鑒定育人效果并據此決定學生流向。由此也可以看出，學生完成初中學業的時候，實際上已經在義務教育過程中逐步完成了畢業后接受何種類型、何種水平教育的選擇。在中招考試這個環節，學生的后續教育選擇權主要表現為他們對鑒定選拔結果的態度而非實質性權利。

在中招考試制度中，教育公平問題主要表現為學生在后續教育階段獲取優質教育資源的機會問題。如何處理這一問題，首先取決于如何認識“教育公平”，其次取決于如何確定質量、效率和公平的關系。筆者認為，在后義務教育階段，教育系統開發人力資源的功能占據主導地位，按照學生的學業成就水平、職業適應性和發展潛力配置相應的教育資源，可以使教育系統開發人力資源的效能最大化，有利于教育質量的提升，進而有利于在更大程度上實現公平。如果中招考試制度簡單地將教育公平定義為所有學生擁有獲取優質教育資源的平等機會，對于部分學業優異的學生來說將是不公平的，對義務教育質量的影響也將是消極的。

綜上所述，中招考試制度改革，應以質量和效率為導向，將保障育人質量和人力資源開發效能作為核心制度設計。由于影響學生教育選擇權的因素主要存在于義務教育階段，這一問題應該考慮在義務教育過程中而不是在中招考試時解決。中招考試制度改革面臨的教育公平問題，實際上是優質教育資源分配問題，應該通過在中招考試前后的教育過程中合理配置教育資源獲得解決。

三、中招考試制度改革與初中畢業考試的關系

按照上述分析，中招考試制度改革的任務，可以描述為設計一個能夠有效保障育人質量和人力資源開發效能的評價模式，這一模式應當能夠為義務教育提供正確的價值導向，能夠為不同類型、不同層次的中等學校分配合適的生源。在我國構建這樣一個評價模式，首先需要解決兩個至關重要的問題:一個是如何引導學校全面貫徹執行國家教育方針政策，促進全體學生的全面發展。在我國，由于受傳統觀念的影響和經濟社會及教育發展水平的限制，進入普通高中系統尤其是優質普通高中，成為幾乎所有學生及其家庭不約而同的選擇，公眾的價值偏好賦予中招考試異乎尋常的重要性，從而使教育系統將教育教學和管理的重點置于為升學做準備上，不僅加重學生的學業負擔，而且影響學生的全面發展。改革后的中招考試制度應該能夠防止和克服這種不良傾向。另一個同樣重要的問題是，義務教育作為基礎教育的基礎，其質量水平不僅影響后續教育質量乃至國民素質，而且直接影響教育系統開發人力資源的效能。保證義務教育達到國家規定的基本質量標準，為各種類型和水平的中等教育機構提供合適的生源，是對中招考試制度改革的最低要求。實踐中，對義務教育質量的控制，除了常規的學校考試和教研部門組織的教學質量檢測，主要是通過初中畢業考試實現的。這樣，在我國義務教育階段，就有了兩種功能截然不同的重要考試制度，即旨在保證義務教育質量的初中畢業考試和旨在為中等學校選拔人才的中招考試。由于中招考試對義務教育質量具有明顯的導向作用，如何處理這兩種類型考試的關系，如何管理這兩種類型的考試，一直是我國基礎教育評價制度改革面臨的重大問題。

在過去的30年中，中招考試一直由教育行政部門統一組織實施，而初中畢業考試則經歷了由學校組織實施和由教育行政部門組織實施交替進行的變化過程，目前的趨勢是用學業水平考試和綜合素質評價取代傳統的學校畢業考試。由教育行政部門制定并按照初中畢業標準組織考試鑒定學生的學業成就水平，而非授權各學校自行掌握初中畢業標準，這個方向無疑是正確的。從兩種類型考試的關系上看，經歷了各自分別獨立進行和兩類考試合二為一交替進行的變化過程。當前國家的政策取向是將這兩種類型的考試合二為一，建立以學業水平考試和綜合素質評價為基礎的初中畢業生學業水平鑒定和中招考試制度。但從全國來看，一些地區目前仍然采用兩種考試各自獨立組織實施的兩考分離模式。

初中畢業考試和中招考試究竟是兩考合一還是兩考分離?這不是一個簡單的評價技術問題，而是一個復雜的教育政策問題。兩考合一和兩考分離各有利弊，對此已經有許多分析評估。兩考分離的優點和缺點都非常明顯:其優點是，兩種考試各自的目標明確，任務具體，功能單一，技術成熟，有利于實現各自的評價目標，且給學生一定的選擇權，比如學生可以選擇不參加中招考試。其缺點是，由于兩種考試的標準不同，它們對學校教學和學生學習的要求也不同。應對兩種不同類型的考試，無疑會加重教師的工作負擔和學生的學習負擔，增加學校教學管理的難度和考試成本。在當前激烈的升學競爭環境中，兩考分離還會造成學校重升學考試、輕畢業考試的不良后果，助長學校片面追求升學率，妨礙學生的全面發展和義務教育質量的提高，也不利于客觀評價學校的教育質量。兩考各自的性質及其功能特征決定了，在兩考分離的情況下，它們各自的功能越完備、越強大，相互之間的沖突就會越嚴重，對教育造成的消極影響也就越大。

兩考合一的優點和缺點則與其制度設計有關。初中畢業考試的基本功能是鑒定初中畢業生達到初中階段教育目標的情況，并以此控制義務教育質量，評價的基本依據是初中教育目標和課程標準，是一種典型的標準參照評價。中招考試的基本功能是鑒別考生適合接受哪種類型、哪個層次的中等教育，是一種性向鑒定和常模參照評價。兩種考試在目標、任務、標準和評價方法技術方面存在相當大的差異。初中畢業考試和中招考試相互獨立和合二為一，對評價技術有不同的要求。兩考合一面臨著如何將兩種不同的評價活動的目標、功能、任務和方法技術整合為一個具有內在一致性的評價系統的問題。顯然，兩考的目標和功能既不能互相替代，也不能簡單合并，只能并存，而評價標準則只能有一個，這就需要將原有的兩套互不相同的評價標準，整合為能夠有效滿足多種評價目標的統一的標準，同時找到適用的評價方法技術確保評價的質量。

兩考合一的優點是考試的成本相對較低，如果評價方案設計合理，則可以使兩考的教育導向趨于統一，在實現兩考原有目標的同時，降低教學管理難度和學生的學習負擔，促進學生全面發展和義務教育質量的提高，有利于貫徹落實國家教育政策，有利于客觀評價學生的學習和學校教育質量。其缺點是，在我國目前的教育形勢下，由于招生考試的高利害性及其與畢業考試的關聯性，對學生及其家庭來說，兩考合一后“一考定終身”的壓力增大，學生的選擇權受到限制。如果評價方案設計不當，會刺激學校片面追求升學率，導致國家教育目標不能完全落實，影響學生的全面發展;弱化畢業考試的學歷資格認定功能，降低畢業通過率，不利于客觀評價學生和學校教育質量;在教育過程中學校會以自身利益最大化配置教育資源，對教育公平產生消極影響。

由上述分析來看，兩考分離造成的教育問題和導致的不良后果，很難通過兩考自身的變化得到解決。中招考試制度改革必須同時將初中畢業考試制度改革問題考慮進去，妥善處理兩者之間的關系，以求最佳的教育和社會效果。換句話說，兩考合一代表著中招考試改革努力的方向。

四、關于中招考試制度改革方案設計的初步思考

根據前文對中招考試制度改革涉及到的若干重要問題的分析和我國現階段的國情，我們提出如下中招考試制度改革思路和初步方案供思考討論。

(一)兩考合一，統籌考慮中招考試與初中畢業考試改革

邏輯分析和實踐經驗均表明，初中畢業考試與中招考試關系密切，各自獨立設置對學校教育和學生發展的消極影響非常明顯，而且難以有效消除。中招考試制度改革應該統籌考慮兩考的關系，實行兩考合一，按照質量和效益優先的原則將其統整在一個評價體系中，統一設計評價方案及其組織實施方式。

構建兩考合一的中招考試制度的核心原則，是優先滿足國家發展對教育質量的需求，包括國家對學生發展的要求和人力資源開發的要求;其次是兼顧學生個性發展要求;第三是保障學生的教育選擇權;第四是保障教育公平。據此原則建立的制度，應該能夠為義務教育提供正確的價值導向，有利于學校貫徹執行國家教育政策，有利于促進學生全面而有個性的、可持續的發展，能夠為不同類型、不同層次的中等學校提供合適的生源。學生的個性發展和社會的價值偏好在上述前提下予以滿足。這是一個以質量和效率為導向的評價方案，既是完善中招考試制度本身的要求，也是當前國家教育政策的要求。

(二)建立國家監控和市場機制相結合的質量評估和招生選拔機制

即建立由國家管控義務教育最低質量標準，中等學校和社會在國家政策規范下管控最高質量標準相結合的制度。鑒于義務教育作為基礎教育之基礎的重要地位，應該建立確保義務教育滿足國家最低質量要求的評價機制。在新的中招考試制度中，將國家制定義務教育基本質量標準并監督其執行情況作為基本制度。而旨在分流學生、選拔人才的招生考試，則可通過競爭機制鼓勵學校追求最高標準。即由中等學校(普通高中聯盟、中職學校聯盟)或其信任的專業機構控制學生選拔標準和方法，政府從外部對其公平性、公正性和適宜性進行監督，規范、引導選拔性考試的方向。

(三)通過多樣化的評價方式方法和錄取標準設計完善招生考試制度

確保義務教育質量和為不同類型、不同層次的中等學校提供合適的新生，是中招考試改革的核心目標。這一目標的實現，主要取決于評價方案能否體現教育目標、學生發展和人才選拔的要求。由此，中招考試制度改革方案設計的核心任務，就轉換為尋求能夠辨識學生性向特征和客觀、準確評價學生發展水平和潛力的技術解決方案。

傳統的初中畢業考試和中招考試以紙筆測驗作為主要評價手段，由此造成了教育教學過程中片面追求考試分數的狹隘教育質量觀。新的評價方案需要建立涵蓋學生性向識別、成就評價和潛力評估的評價體系，對完成義務教育階段學習任務的學生進行全面、準確的評價。新的中招考試制度至少需要建立以下4 個評價子系統:

(1)鑒定初中學生學業成就的評價系統。這一系統面向全體初中學生，評價標準獨立于學生群體，反映國家對初中畢業生的最低學業要求，可按教育目標設置評價標準，在特定學習領域或相關學科學習任務完成后進行。這一系統的評價結果，除鑒定初中生的畢業資格外，為學生分流和中等學校選拔新生提供有關學生發展水平的基礎性信息。這一系統的基本功能是確保義務教育達到最低質量標準。

(2)鑒定學生職業適應性的評價系統。這一系統面向全體初中畢業生進行職業性向測試，為初中畢業生做出有關后續教育的決策提供參考性信息，為學生分流和中等學校選拔新生提供依據。這類評價可由學生自愿參加，評估結果由學生自主使用。

(3)鑒定學生發展潛力的評價系統。這一系統采用常模參照評價方法對學生的能力進行評價，旨在為做出分流決定的學生選擇哪一層次的學校和中等學校錄取什么樣的學生提供決策信息。這類評價安排在學生初中畢業時，結合延續整個初中學習階段的學科和延續到初中最后一年的學科進行。

與其他評價系統相比，這一評價系統需要從技術上解決學生在特定領域的學業成就評價和學生發展潛力評價問題。這是建立兩考合一的中招考試制度需要解決的核心技術問題。

(4)鑒定學生特殊才能的評價系統

對于具有某些特殊才能的學生，可以通過特殊才能評價系統進行鑒定，為學生和相關學校提供有關后續教育的決策信息。這類鑒定可由相關中等學校或有資質的專業教育評估機構組織實施，學生自愿參加。

(四)將保障學生選擇和維護教育公平的要求置于教育過程中

中招考試制度涉及到的學生選擇，主要體現為它是否為所有學生提供了自主選擇接受何種類型、何種層次教育的機會，而教育公平則主要體現為所有學生是否都有同樣的機會享受優質中等教育資源。筆者認為，中招考試制度首先要解決的是學生學業成就、職業適應性、發展潛力和特長鑒定問題。如何使用鑒定結果是錄取規則問題，實質上是教育資源分配問題，這是既有學術考慮又有政治考慮的決策課題，實踐中更多的表現為對社會不利群體的補償問題。中招考試制度本身只要能夠做到不妨礙學生選擇、不損害教育公平就可以了。

根據前文相關討論，本方案作為一個以質量和效率為導向的招生考試方案，它處理個人選擇和教育公平問題的基本策略，是將學生的上述權利落實在中招考試之前和之后的教育階段:政府通過對義務教育和后義務教育階段教育資源的均衡配置，保障學生的合法教育權益;學校和學生及其家庭通過教育教學努力，保障和增進學生的選擇權。如果招生考試制度刻意強調學生選擇和教育公平，反而會對學生選擇和教育公平造成損害。比如，某些地區實行的普通高中招生名額分配法，在照顧少數前期教育條件不利學生的同時，對按照鑒定結果更有理由享受優質教育資源的學生來說就是不公平的。而從名額分配法的實施情況來看，其教育效果也并不理想。事實上，在義務教育后教育階段，根據學生的情況配置相應的教育資源，使各類學生都能接受到更適合其發展的教育，無論從提高后續教育質量、開發人力資源的角度看，還是從維護教育公平的角度來說，都是更為合理的選擇。