“礦地一體”國土資源動態執法監察模式研究

尹鵬程，李 鋼，蔡先孌

(1.徐州市國土資源局，江蘇 徐州 221006；2.中國礦業大學環境與測繪學院，江蘇 徐州 221008)

國土資源管理部門一直非常重視執法監察工作，盡管采取各種措施加強執法力度，但各地違法用地仍然屢禁不止。如何創新國土資源科學執法、高效執法模式，切實將違法用地遏制在萌芽狀態，是國土資源執法監察工作要解決的一個重要課題。自2010年度起，衛片執法檢查工作從土地衛片執法檢查拓展到土地和礦產衛片執法檢查[1]。礦地一體執法監察工作的開展，需要礦地信息化建設的科技支撐。近年來，徐州市完成了江蘇省首個數字城市地理空間框架，并進一步啟動了智慧城市時空信息云平臺建設；建立了覆蓋全市的國土資源網絡系統及覆蓋全域的徐州市連續運行參考站系統(XZCORS)；在全國率先開展了“礦地一張圖”工程建設，建立了全市統一的政務系統及國土資源全過程管理系統。與國內部分市級國土資源主管部門建設的 “國土資源一張圖”和“礦政一張圖”相比[2]，徐州市建立的礦籍地籍一體化管理平臺在分析礦山開采對土地利用的影響、土地違法壓覆礦山造成礦產資源損失等礦地聯合執法問題時具有更強的優勢。本文擬基于上述測繪地理信息建設成果，構建基于“天地圖”的國土資源執法監察調度指揮平臺和基于“礦地一張圖”的國土資源執法監察業務監管系統，探索“天上看、地上查、地下控、網上管”的礦地一體國土資源動態執法監察模式，為實現礦地聯合執法提供技術支撐。

1 “礦地一體”國土資源動態執法監察系統建設框架

江蘇省徐州市國土資源局基礎測繪中心工作。“礦地一體”國土資源動態執法監察模式是以國土所為基礎，采用3S技術、執法監察車載系統、視頻技術、無線射頻技術等，建設國土資源執法監察信息化平臺，通過“天上看、地上查、地下控、網上管”的立體結合，實現礦產資源和土地資源違法違規案件的及時發現、及時報告、及時制止、及時處理。系統建設框架如圖1所示。

圖1 “礦地一體”國土資源動態執法監察系統建設框架

圖1中，“天上看”是利用數字徐州地理信息公共服務平臺中的影像地理信息數據比對系統，在全市遙感影像庫基礎上，通過影像比對分析，可直觀反映新增建設用地區域、違法用地情況，與日常執法動態巡查相結合，可最大限度地做到早發現、早制止；“地上查”是利用國土資源執法監察車載系統、XZCORS支持下高精度手持GPS設備等技術手段，通過與GIS技術的結合，實現執法現場的準確定位(位置中誤差≤5cm)、建設用地信息現場獲取、執法信息實時快速采集；“地下控”是通過構建以無線射頻技術等物聯網技術為主的礦產資源監管體系，建立礦產資源開發遠程監管系統，對違法開采、越層越界開采等問題進行監控，同時，分析礦山開采對土地利用的影響、土地違法壓覆礦山造成礦產資源損失等，改進礦產資源開發監管方式，促進監管的常態化、制度化；“網上管”是通過構建基于“天地圖”的國土資源執法監察調度指揮平臺和基于“礦地一張圖”的國土資源執法監察業務監管系統，形成“內外一體、上下聯動、遠程指揮、在線執法”的信息化體系，實現國土資源違法行為的“網上監管、網上指揮、網上查處”。

2 基于“天地圖”的國土資源執法監察調度指揮平臺建設

2.1 “天地圖·徐州”概況

“天地圖·徐州”是“數字徐州”地理信息公共服務平臺的公眾版，同時也是國家地理信息公共服務平臺公眾版——“天地圖”的徐州市市級節點。“天地圖·徐州”以徐州基礎地理空間信息資源為基礎，按照“天地圖”建設相關技術標準與規范，將市級基礎地理信息數據進行內容提取、分層細化、模型對象化重構、統計分析、符號化表現等處理改造，完成市域范圍18～20級在線數據集的生產、發布與更新，在互聯網環境下實現地理信息資源的整合與共享，并提供網絡化服務。

“天地圖·徐州”市級節點在線服務數據集的數據源主要是1∶500～1∶2000基礎測繪成果，包括數字線劃圖數據(DLG)、數字正射影像數據(DOM)、數字高程模型數據(DEM)和數字柵格地圖數據(DRG)。“天地圖·徐州”市級節點以基于OGC規范的Web Service服務對外提供數據目錄服務、網絡地圖服務、網絡要素服務、網絡覆蓋服務、地名地址服務、專題圖服務、地址匹配服務、空間分析服務和地理信息交換服務。國土資源執法監察調度指揮平臺作為支持OGC規范的GIS應用系統，通過“天地圖·徐州”市級節點提供的服務地址，直接將該服務提供的數據和功能集成到自身的GIS應用平臺中，作為執法監察工作的地理空間參考框架。

2.2 基于“天地圖”的國土資源執法監察調度指揮平臺

國土資源執法監察調度指揮平臺通過調用“天地圖·徐州”發布的OGC服務，可以在電子地圖上對12336舉報信息實時定位，對違法用地動態監察、礦產資源動態監察反饋的信息進行及時調度。

2.2.1 違法用地動態監察

國土資源動態巡查系統基于越野車、轎車等車型，集成高速視頻攝像機、話務臺、3G無線視頻服務器以及高精度GPS導航定位等主要硬件設備，實現野外巡查核查人員的遠程會商和調度指揮。對于明確核查位置的實地核查工作(衛片執法檢查、建設用地批后監管、信訪舉報、12336電話舉報、媒體曝光等)，可通過導航功能快速到達目的地，利用高精度手持GPS設備等，進行拐點坐標采集，將采集數據與土地利用現狀數據、規劃數據、建設用地報批數據等進行比對分析，現場快速判斷用地性質。對于合法地塊，可將現場核查情況和地塊坐標直接用于土地變更調查業務；違法的迅速上報批準立案，依法進行查處。對于動態巡查業務，當發現可疑違法項目時，進行拐點坐標采集、疊加比對分析、填寫巡查日志等相關工作。同時，實地采集系統與局內指揮中心協同配合，可將采集的圖形、屬性、照片等用地信息實時上報，提高執法監管效率。

2.2.2 礦產資源動態監察

露采礦山通過布設在礦山的視頻設備及安裝在開采設備上的監測裝置，結合礦業權邊界，對越界開采行為及時報警。具體的，在礦山工程車輛上安裝GPS定位裝置，進行動態監控，及時、準確、全面地掌握礦山企業采掘活動信息，判定是否越界開采；安裝視頻攝像頭，實時、遠程監管礦山生產情況，可第一時間發現越界開采等違法行為，及時制止查處，緩解日常監管壓力，降低執法取證難度。

井工開采礦山則通過構建以無線射頻技術等物聯網技術為主的礦產資源監管體系，對違法開采、越層越界開采等問題進行監控，通過與礦山指揮調度系統對接，及時掌握礦山人員活動情況及開采情況。在地下礦山井下工作面、主要巷道、邊界等處，安裝攝像頭，通過礦山光纜寬帶與監控中心聯網，實時監控井下生產情況；在礦端部署人員、設備定位信息轉發裝置，采集人員定位信息，及時發現越界開采、私采濫挖等違法行為。

礦產資源動態監管系統工作原理如圖2所示。

圖2 礦產資源動態監管系統原理示意圖

3 基于“礦地一張圖”的國土資源執法監察業務監管系統建設

3.1 “礦地一張圖”數據庫建設

徐州市礦山空間數據來源主要包括地下開采礦山資源開發利用現狀總圖、礦山采掘工程圖、開采設計圖、儲量損失量計算圖、井上下對照圖等，屬性數據主要包括地下開采礦山總體情況登記表、礦山企業采礦權登記簿、礦山基本情況登記表、礦山儲量損失量計算臺帳(儲量動態表、儲量損失量表及基礎表)、礦山土地塌陷與環境破壞情況統計表等。根據上述數據來源和數據格式，按“行政區—礦山—要素層”的分類原則[3]，將要素分類為資源貯存層、地質條件層、開采現狀層、開發規劃層等，然后根據需要再劃分子圖層。各層包含的具體信息為：開發規劃層(采空區、計劃開采區域、保護煤柱、符號與注記等)，開采現狀層(采掘面、所在礦層、煤巷、巖巷、礦柱寬度與回收計劃、擬注銷儲量塊段、符號與注記等)，資源貯存與儲量層(儲量塊段、儲量、基礎儲量、保有量、損失量、鉆孔，以及要素符號和注記等)，地質條件層(煤層、巖層、斷層、陷落柱、井田邊界、符號與注記等)。在“礦地一張圖”數據建庫過程中，制定了統一的技術框架(圖3)，數據建庫過程中的數據處理主要包括數據采集、數據清理、數據整合三種方式。

圖3 “礦地一張圖”數據建庫總體技術框架

同時，以“礦地一張圖”信息分類編碼及數據表設計規范為指導，徐州市在已建成城鄉一體化地籍數據庫(含土地利用數據、土地權屬數據、基礎地理數據及遙感、航測影像數據庫)的基礎上，開展了土地利用規劃修編成果數據庫、基本農田數據庫、基準地價數據庫、開發復墾整理項目數據庫(2001～2011年度檔案數據)、建設用地報批數據庫(2002～2011年度數據，596卷檔案)、土地征收數據庫(2003～2011年度數據，1203卷檔案)、土地儲備管理數據庫(2001～2011年度數據，197卷檔案)、土地市場交易數據庫(2005～2011年度數據，540卷檔案)、土地供應數據庫(2003～2011年度數據，1824卷檔案)和土地執法監察數據庫(2005～2011年度數據，229卷檔案)等的建設工作，涉及土地基礎數據及“批、供、用、補、查”等環節的業務數據，構建了“礦地一張圖”，為國土資源執法監察信息化提供了現勢性較好的數據基礎。“礦地一張圖”數據分類及關系如圖4所示。

3.2 國土資源執法監察業務監管系統

以“礦地一張圖”為基礎，以國土資源專網為依托，應用GIS技術，基于基礎地理數據、礦政、地政相關數據，建立國土資源執法監察綜合數據庫，構建全市統一的執法監管系統，對經外業巡查和指揮調度中心聯合確認的違法案件，轉入內網國土資源綜合監管平臺進行立案查處。

國土資源執法監察綜合監管系統涵蓋衛片執法、信訪舉報、立案查處、統計匯總等執法監察核心業務功能，實現對國土資源各類違法違規線索的發現、核實和查處的全過程管理，將繁瑣復雜的執法監察工作變得簡單、快速、高效、準確。系統通過年度衛片執法檢查、信訪舉報、日常巡查、批后監管等各種途徑，進行違法違規線索的收集，經內、外業核實后，符合立案查處條件的，直接啟動立案查處程序。系統基于工作流引擎和智能表單技術，將案件的受理、立案呈批、調查取證、處理意見、移送、聽證、處罰決定、執行、結案備案、歸檔等環節流程化。如立案呈批環節，可填寫立案呈批表；處罰決定和執行環節，可自動生成固定格式的法律文書。整個案件查處完成后，可進行結案備案和歸檔。同時，系統采用報表、圖表等多種形式對執法監察相關信息進行統計分析，以減輕業務人員工作量，為領導和決策人員的全面把握和決策提供技術支撐。

圖4 “礦地一張圖”數據分類及關系

4 結束語

綜上所述，徐州市國土資源局遵循“科學、高效、規范、適用”的原則，利用已有測繪地理信息成果，在“天地圖”和“礦地一張圖”的基礎上，建成了“內外一體、上下聯動、遠程指揮、在線執法”的信息化體系，實現了國土資源違法行為的“網上監管、網上指揮、網上查處”，形成了“早發現、早報告、早制止、早解決”工作方式，通過礦地聯合執法，有效預防和制止了各類違法違規用地現象的發生，在保護耕地、保障糧食安全的同時，減少了因違法違規建設拆除帶來的社會浪費，提升了國土資源管理與服務水平。“礦地一體”國土資源動態執法監察模式是國土資源信息化成果在執法監察工作中的應用和探索，隨著國土資源部國土資源執法監察信息化示范基地(徐州市)建設的深入推進，執法監察信息化工作將會進一步的規范和完善。

[1] 劉振國.衛片執法檢查方式的一場改革創新[J].國土資源通訊，2011(9)：30-33.

[2] 宋瑩.礦區礦地一體化審批與監管模式及其信息系統[D].北京：中國礦業大學(北京)，2011.

[3] 喻存國，李鋼，尹鵬程.徐州市礦地一體化管理信息系統建設實踐[J].中國礦業，2011，20(5)：87-89.