我國礦產儲量評估師制度現狀分析與政策建議

孟 剛，趙亞利，卜小平，王升輝，吳韞婧

(國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

礦產資源是社會經濟發展的物資基礎，是工業的血液和糧食。礦產資源儲量是地質礦產勘查的最終成果，是國家的重要資產。礦產資源儲量的總量，結構、分布、利用狀況是國家制定經濟社會發展規劃、確定工業布局的重要基礎，是國家制定宏觀經濟政策，甚至是國家制定軍事外交政策的重要依據。因此摸清礦產資源儲量情況，掌控資源家底是一項重要政府職能。只有經過評審備案的資源儲量，才能納入國家家底，儲量評審制度是掌控國家資源家底的關鍵環節。

礦產資源儲量評審是儲量評估師基于地質勘查報告、開發利用方案、可行性研究報告和礦井初步設計等對礦產資源儲量的數量、質量、空間分布、開采方式、選冶流程指標和經濟意義進行審查評價的一項綜合性技術工作，是礦產資源儲量管理的一項重要基礎工作。

1 我國礦產儲量管理制度改革回顧

1953年，我國成立全國礦產儲量委員會，建立了礦產儲量審查批準制度，實行礦產儲量審查專家制度(評論員制度)，為礦山建設設計使用的礦產地質勘探儲量報告的審批及相關技術標準、規范和規程的制修訂提供了有力的制度保障。1986年頒布實施，1996年修改的《中華人民共和國礦產資源法》確立了礦產儲量審查批準制度的法律地位，但未涉及礦產儲量評審專家的有關事項。

1996年，全國礦產儲量委員會更名為全國礦產資源委員會，辦事機構設在地礦部。1998年，國務院國發〔1998〕7號文“撤銷全國礦產資源委員會，工作改由國土資源部承擔”。1999年，國土資源部、國家計委、國家經貿委、中國人民銀行、中國證監會聯合發布《礦產資源儲量評審認定辦法》，以規范性文件的形式將礦產儲量審批制度改革為評審認定制度。2003年，國土資源部《關于加強礦產資源儲量評審監督管理的通知》，明確“對礦產資源儲量評審不再進行認定，設立備案管理制度”。

1999年，人事部、國土資源部頒布了《礦產儲量評估師執業資格制度暫行規定》，建立了礦產儲量評估師執業資格制度。2000年，國土資源部《關于印發〈礦產儲量評估師管理辦法〉的通知》，規定礦產儲量評估師執業資格實行注冊登記制度。

2002年，國務院印發《關于取消第一批行政審批項目的決定》，取消了“礦產勘探報告審批”、“礦產儲量評估師執業資格認定”等行政審批項目。2004年，國務院印發《關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》，明確礦產儲量評估師執業資格注冊不再作為行政審批項目，實行自律管理。

2006年，《國務院關于加強地質工作的決定》明確要求健全礦產儲量評估師制度，國土資源部印發《關于向中國礦業權評估師協會移交有關管理事項的函》，將礦產儲量評估師執業資格的管理、考試、后續教育、培訓等事項移交中國礦業權評估師協會。2008年，《國務院辦公廳關于印發國土資源部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》規定，“將礦產資源儲量評審機構和人員資質認定職責交給行業協會”。中國礦業權評估師協會出臺《關于印發〈中國礦業權評估師協會礦產儲量評估師注冊暫行辦法〉的通知》，明確礦產儲量評估師執業實行注冊制度，就已取得礦產儲量評估師執業資格的評估師執業做了具體規定。

2 我國礦產儲量評估師制度執行情況分析

1999年礦產儲量評估師制度的建立，保證了礦產資源儲量評審的工作質量，加強和規范了評審人員管理，提高了評審人員的素質和執業水平，充分發揮了專業人員在礦產資源儲量評審工作中的作用，制度總體執行情況良好。據統計，自2003～2011年，全國各評審機構共評審各類資源儲量報告約60000份，全國年均約6600份，高峰時達到8000多份。經評審備案的儲量報告在礦山建設中都發揮了較好作用，為社會主義市場經濟發展起到了保駕護航的作用。

自2000年礦產儲量評估師制度建立以來，已經進行了3批考核注冊，首批評估師637人，第二批評估師251人，第三批評估師290人。截止到2007年，全國共計評估師1178人。這些評估師主要分布在地質勘查、礦山企業、規劃設計、行業協會和咨詢等各個部門，專業背景為地質勘查、采選冶、經濟，法律等。主要問題如下所述。

2.1 評估師管理制度不夠完善

2002年，國務院發下發了《關于取消第一批行政審批項目的決定》，取消了礦產儲量評估師資格審批項目，要求轉變礦產儲量評估師管理方式。雖然國土資源部按照國務院的要求，對礦產儲量評估師管理制度進行了改革，并于2006年關于向中國礦業權評估師協會移交有關管理事項，但由于后續儲量評估師管理制度無法出臺，管理出現空檔，隊伍建設缺乏制度保障，礦產儲量評估師的地位不明確，準入退出機制尚未建立，直接影響了礦產資源儲量管理工作深化改革。

2.2 礦產儲量評估師總體規模偏小

據統計，自2003～2011年全國年均約6600份，高峰時達到8000多份，其中勘探報告和資源儲量核實報告占三分之二左右。與之不相適應的是礦產儲量評估師隊伍總體規模偏小，人員老化。截至目前，按礦產儲量評估師年齡統計：70歲(含70歲)以上的占25.9%，70～60歲的占19.2%，60～50歲的占37.7%，50～42歲占17.1%(表1)；目前實際從事評審工作的礦產儲量評估師僅占總人數的三分之一左右，且多為兼職。按照每份報告平均需要4名評估師，每名評估師每年評審10份估算，我國至少需3000人的評估師隊伍。由于現有評估師基數小，加之部分評估師年事已高或工作崗位變換等原因，評審工作中回避制度難以堅持，儲量報告評審周期長，礦產資源儲量管理工作受到了嚴重影響，同時也一定程度制約了礦產資源儲量管理職能向礦山開采階段的延伸。大多數省份不得不選聘大量省級評估員應急，但這在法律和制度上存在一定的問題。

2.3 礦產儲量評估師隊伍專業結構不合理

在1178名礦產儲量評估師中，按專業統計為：地質礦產專業871人，占73.9%；水工環專業146人，占12.4%；物探、化探專業59人，占5%；采礦專業45人，占3.8%；選礦專業28人，占2.3%；礦產經濟專業29人，占2.5%(表2)。礦產儲量評估師隊伍中地質礦產、水工環專業占86.3%，采礦、選礦、經濟專業僅分別占3.8%、2.3%、2.5%。專業結構已明顯不適應礦產資源儲量管理工作的需要。

表1 全國礦產儲量評估師年齡分類表

表2 全國評估師專業分類表

2.4 礦產資源儲量評審工作缺乏技術指導

多年來，由于儲量管理工作任務繁重、行政機關人員嚴重不足，部對省級礦產資源儲量評審機構的業務指導機制不健全，行業自律組織尚未建立，儲量評審機構之間也缺乏業務交流，導致對資源儲量評審技術標準、規范規程及有關管理規定的理解和執行尺度掌握不一，影響了資源儲量評審結果的統一性和資源儲量評審工作質量。

2.5 國際互認機制尚未形成

我國實行礦產資源儲量評審制度，西方發達的資本主義國家實行評估制度，區別在于機構設置的不同，而且比我國的管理更加嚴格。1997年，我國開始研究和推進礦產儲量評估師和資源儲量報告制度國際化工作，但效果不是很好，進展很慢，至今尚未實現國內礦產儲量評估師和資源儲量報告的國際互認。俄羅斯從2007年開始，歷時四年，在CRIRSCO委員會的幫助下，于2011年建立起了自己的“NAEN 2011”標準，實現了雙軌制體制下國內礦產儲量評估師和資源儲量報告的國際互認。如果國際互認這個問題不解決，將對我國礦業公司的國際化進程產生一定的影響。

3 政策建議

礦產資源國家所有和國家投資礦產資源勘查開發是我國礦業開發的一個特色。因此，建立由政府監管、行業協會自律、礦產儲量評估師終身負責的礦產儲量評審和礦產儲量評估師執業資格制度符合我國礦業發展需要。

3.1 完善礦產儲量評估師管理制度

根據《礦產資源法》關于礦產資源儲量審批的規定，加快推進《礦產資源儲量管理條例》的立法工作，準確定位礦產資源儲量評審工作性質，加快推進水平評價類礦產儲量評估師制度建設，實行礦產儲量評估師資格考核(考試)制度，加強資格準入、注冊、執業、考核、培訓和自律管理，建立常態更新補充、責任追究和退出機制。按照國家注冊職業資格考試的相關要求，盡快制訂注冊礦產儲量評估師資格考試大綱，啟動題庫建設。

3.2 開展第四批礦產儲量評估師考核遴選工作

為滿足工作需要，開展第四批全國礦產儲量評估師考核、遴選工作，充實儲量評估師隊伍，改善評估隊伍年齡結構和專業結構，合理補充采礦、選(冶)礦、經濟等專業人才。由于各省礦產資源稟賦狀況差別較大，礦產儲量評估師考核遴選工作應充分考慮各省資源實際情況區別對待。

3.3 組建行業自律組織

根據社會主義市場經濟改革的需要，組建行業自律組織—中國礦產儲量評估師協會，制訂行業協會對儲量評估師管理的具體辦法，加強儲量評估師準入、注冊、執業、考核、培訓和自律管理。

3.4 積極推進礦產儲量評估師國際互認工作

學習借鑒俄羅斯的國際化進程之路，爭取早日實現我國礦產儲量評估師的國際互認。

4 結語

礦產資源儲量管理制度是我國最早建立的制度之一，在計劃經濟時期，儲委審批儲量具有嚴格的質量控制要求，不僅地質勘查有質量控制體系，同時還要抽查原始地質資料和實物，以保證在源頭上保障礦產儲量的可靠，降低國家建設礦山的風險。隨著改革開放和礦業投資主體的多元化，原有的對國家投資和儲量管理工作仍然需要儲量評審外，新形勢下社會公眾、投資者、融資者、證券交易者、資產交易者也需要相應的儲量評審服務。礦產儲量評估師作為儲量評審制度的主要執行者，是儲量工作的質量監督員，起到至關重要的作用。市場經濟條件下，儲量管理工作非但不能削弱，還應當加強。加強儲量管理首先是要準確定位礦產資源儲量評審工作性質，進一步完善礦產儲量評估師管理制度；其次是要盡快充實儲量評估師隊伍，改善評估隊伍年齡結構和專業結構，建立常態更新補充機制；第三是要盡快建立行業自律組織，加強儲量評估師準入、注冊、執業、考核、培訓和自律管理；最后是要爭取早日實現我國礦產儲量評估師的國際互認。

[1] 地質礦產部辦公廳.地質礦產部職能機構沿革概要(1912～1998年)[R].1998.

[2] 國土資源部礦產資源儲量司.全國礦產儲量委員會四十五年(1953～1998年)[R].1998.

[3] 國土資源部油氣資源戰略研究中心.我國礦產資源儲量評審制度建設研究報告 [R].2012.

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