我國農業畜禽養殖廢棄物系統控制政策措施分析

姜 珊，許振成，吳根義

（1.湖南農業大學，湖南 長沙 410128；2.環境保護部華南環境科學研究所，廣東 廣州 510655）

隨著人們生活水平的不斷提高，農業面源污染越來越嚴重。而畜禽養殖業一直是最主要的污染源之一。如何有效地處理養殖過程中產生的廢棄物，引起了國內外相關領域的高度重視，分別制定了大量的方針、政策和法律法規來約束和指引畜禽養殖業發展的良性循環方向。因此，在此認識基礎上取長補短，制定合乎我國國情的管理辦法將是我國未來畜禽養殖業可持續發展的必然之路。

1 畜禽養殖污染問題的形成及原因

自改革開放以來，我國畜禽養殖量增長十分迅速，特別是進入90年代以后，隨著農業部“菜籃子”工程的建設，畜禽養殖業實現了連續10 a的迅速發展。據相關數據統計，1980～2009年，我國肉類、禽蛋和奶類的產量均以10%以上的速度遞增。而從1991年開始，我國肉類、禽類和蛋類的總產量連續多年保持世界第一位[1-2]。至2007年末，我國家禽出欄量為114億只/a，比2006年（101.8億只/a）增加了12.2億只。根據2012年中國畜牧業年鑒統計，全國生豬、肉牛和家禽的出欄量分別達66 170.31萬頭、4 670.68萬頭和113.27億只。

畜禽養殖業發展迅速，養殖數量可觀。2010年，全國畜禽養殖糞便產生量已達24 344萬 t，尿液產生量達16 255萬t。隨著畜禽養殖業的不斷擴大，畜禽糞便產生量的不斷增加，隨之而來的生態環境問題也變得日益突出[3-5]，畜禽養殖廢棄物的防治已刻不容緩。

我國畜禽養殖污染呈現愈演愈烈趨勢的主要原因：首先是畜禽生產集中，區域生產格局已基本形成，由此帶來的環境污染加劇、畜禽養殖分布不均造成部分地區畜禽養殖污染較為嚴重；其次是畜禽養殖廢棄物防治技術缺乏；第三是大部分養殖戶缺乏環境保護意識，畜禽糞便時常隨意堆放，隨雨水流失或通過土壤侵蝕而轉移到表面水區域；第四是國家相關政策法規還不夠完善，相關執法部門配合不當。這些問題已嚴重制約畜牧產業的持續發展。

2 國內外畜禽養殖廢棄物管理規定及執行情況

2.1 國外畜禽養殖廢棄物管理規定及執行情況

畜牧業造成的農業面源的嚴重污染已經引起許多國家和地區的重視，發達國家更是早已將畜牧污染防治法規列入國家的法律范圍之內。芬蘭是世界上首個開展畜禽養殖廢棄物污染防治立法的國家。而日本自1970年以來，先后公布了七個相關法律，是畜牧污染防治法規方面立法最多的國家。此外，美國、加拿大、德國、英國、法國、韓國、丹麥、荷蘭、比利時以及挪威等國都有這方面的法律法規。

美國等西方發達國家在畜牧業環境污染防治方面的政策可歸納為：國家總體法律條文對其進行概括性陳述，而在各州一級環境方面的立法中制度化，在郡縣一級的地方政府法律法規條文中突出并細化，使得畜牧業環境污染得到有效控制[6]。具體的法律法規有：《聯邦水污染法》、《凈水法案》、《可持續的農田和畜牧業飼養場實施法規》等。

加拿大對畜禽養殖場的申辦有著嚴格的要求，須執行《牧場審批制度》，制度規定必須注明牧場所在的地貌條件、與水源的距離、可消化糞便的土地面積、土壤養分平衡條件、化糞池容積、死亡畜禽的管理情況等內容。通過加強對畜禽養殖場建設的管理，嚴格核發生產許可證；強化對畜禽養殖場環境污染的技術指導，以《畜禽養殖業環境管理技術規范》作為對畜禽養殖場在污染防治管理方面的強制性技術文件[7]。

近20 a以來，歐盟的各成員國相繼通過并制定新的環境法律、法規及相關條文規定，規定：每公頃土地動物單位（載畜量）標準、畜禽養殖廢水農用的限量標準以及與此相關的動物福利（圈養家畜和家禽密度標準），鼓勵農戶進行粗放式的畜牧養殖，限制養殖規模的不斷擴大。另外，還規定：凡是遵守該規定的牧民及養殖戶均可獲相應的養殖補貼。其中，水框架指令（2000/60/EC）要求所有的內陸水和海濱水在2015年之前都達到“良好的生態狀況”。此外，荷蘭為了防止畜禽糞便污染，早在1971年就立法規定，直接將糞便排到地表水中的行為屬于非法行為，必須接受相應處罰[8]。歐洲各國在養殖業廢物管理方面有很多類似的地方，如禁止在秋冬季節施灑畜禽糞便、規定畜禽糞便的貯存時間、限定糞肥施用量等。例如：英國、意大利、芬蘭在秋季允許糞水入田，但在荷蘭、法國、丹麥、德國就禁止糞水在秋季入田[9]；除此之外，英國、荷蘭、法國、德國最多容納畜禽或糞便N含量相似，大約在150～250 kg/（hm2·a）左右，而丹麥、芬蘭、挪威、瑞典則每公頃最多容納2.3～2.5只牛產生糞便量[10]。

20世紀70年代，日本曾因畜禽養殖業造成十分嚴重的環境污染，這引起了日本政府的高度重視。為此，日本政府制定了《防止水污染法》、《惡臭防止法》和《廢棄物處理與消除法》等七部相關法律，這七部法律對畜禽污染防治、管理做了十分明確的規定。除此之外，為進一步防治畜禽養殖業造成的污染，日本政府還制定了鼓勵養殖企業保護農田生態環境的相關政策，即畜禽養殖場的建設環保處理設施費用的50%由國家財政補貼，25%由都道府縣補貼，而農戶只需負擔25%的建設費及其運行費用。同時還設立了專門的監察機構，確保政策的實施[11]。

2.2 我國畜禽養殖廢棄物管理現狀分析

畜禽養殖廢棄物的污染涉及面廣，問題復雜，控制起來難度非常大。對于目前我國的污染情況來看，問題的關鍵在于缺少政策框架及相應的配套制度。同時缺乏相應的政府機構向廣大農民宣傳畜禽養殖廢棄物污染的原因、防治方法以及鼓勵和推動農民采用有效的相關技術及管理經驗。

我國歷年來畜禽養殖業環境管理的相關政策法規如下。

2001年，《畜禽養殖污染防治管理辦法》規定：畜禽養殖場應保持環境整潔，采取清污分流和糞尿的干濕分離等措施，實現清潔養殖。《畜禽養殖業污染防治技術規范》規定：集約化畜禽養殖場指存欄數為300頭以上的養豬場、50頭以上的奶牛場、100頭以上的肉牛場、4 000羽以上的養雞場、2 000羽以上養鴨和養鵝場；新、改、擴建的畜禽養殖場應采取干法清糞工藝；采用水沖糞、水泡糞濕法清糞工藝的養殖場，應逐步改為干法清糞工藝；畜禽糞污應日產日清。

2002年，《農業法》規定：從事畜禽規模養殖的單位和個人應當對糞便、廢水及廢棄物進行無害化處理或者綜合利用。

2004年，《固體廢物污染環境防治法》規定：從事畜禽規模養殖應當按照國家有關規定收集、貯存、利用或者處理養殖過程中產生的糞便，防止污染環境。

2005年，《畜牧法》規定：畜禽養殖場、養殖小區應保證畜禽糞便、廢水及其他固體廢棄物綜合利用或無害化處理設施的正常運轉，保證污染物達標排放，防止污染環境；禁止在生活飲用水的水源保護區、風景名勝區及自然保護區的核心區和緩沖區，城鎮居民區、文化教育科學研究區等人口集中區域，法律法規規定的其他禁養區域內建設畜禽養殖場、養殖小區；省級人民政府根據本行政區域畜牧業發展狀況制定畜禽養殖場、養殖小區的規模標準和備案程序。

2008年，《中華人民共和國水污染防治法》規定：國家支持畜禽養殖場、養殖小區建設畜禽糞便、廢水的綜合利用或無害化處理設施；畜禽養殖場、養殖小區應當保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施正常運轉，保證污水達標排放，防止污染水環境。

2009年，《畜禽養殖業污染物治理工程技術規范》規定同2001年的《畜禽養殖業污染防治技術規范》。

2010年，《畜禽糞便還田技術標準》規定：畜禽糞便作為肥料使用，應對農產品產量、質量和周邊環境沒有危險；畜禽糞肥施于農田，其衛生學指標、重金屬含量、施肥用量應符合標準要求。

從以上我國畜禽養殖管理的現狀分析來看，我國在畜禽養殖污染防治方面主要側重在畜禽養殖污染的概括性描述、畜禽養殖污染管控的工程技術措施、農戶行為與畜禽養殖的污染相互關系以及應該采取的相關經濟政策調控這幾個方面。根據我國目前大部分相關研究證明，隨著我國畜禽養殖業的日益發展給我國水體帶來了嚴重的污染[12]。為解決畜禽養殖業的污染問題，環保部門及相關領域的專家做了許多工作。但其大多數是從水文模型數據的相關分析、技術條件及工程性措施等方面來探討對應之策。在政策方面，一部分文獻從經濟學角度出發，探討與畜禽養殖污染防治相關的財政調控及補償機制，但也都是針對某具體地區的具體情況來分析的，而不是從我國宏觀普適性的角度研究制度應對。并且目前對我國畜禽養殖污染防治的法律法規的深入探討的報道不多見，特別是從水體污染防治的相關政策及法律法規制度建設角度的分析還非常少見。直到近幾年，農村環境的污染問題逐漸惡化，畜禽養殖污染的法制調控才越來越受到關注。

畜禽養殖業的可持續發展離不開我國相關政策及法律法規的支持。完備的政策及法律制度是國家實行依法治國的前提和基礎，而農業面源污染防治的相關政策及法律法規的出臺將直接影響到相應工作的開展力度及成效，因此，這方面的研究尤為迫切，急需探索。

3 我國畜禽養殖廢棄物系統控制政策的不足及創新

3.1 農業環境保護的法律法規體系不完善

我國法律、法規在農業環境保護方面起步較晚，且對畜禽養殖業基礎性的法制管理相對較為薄弱。雖然我國已制定并更新《環境保護法》，但在畜禽養殖污染和防控方面的相關條例還過于籠統，并且不具備健全完整及針對性的相關法規條例。因此，我國現階段相關的法律法規沒能有效的將農業環境保護與當前環境的可持續發展及農業資源有效地結合起來。而在《基本農田保護條例》、《農業法》等其他相關的法律法規中，僅僅只對農田環境保護和農業環境有一些基礎性保護條例，雖然這也能對農業環境保護起到一定的促進作用，對畜禽養殖污染起到一定的控制作用，但在實際應用中卻無法從根本上對污染行為進行約束。除此之外，我國現有的相關法律法規在畜禽養殖污染控制方面還存在很多盲點，在很多重要的環節上得不到相關法律法規的支持及保護，同時也缺乏解決問題的關鍵因素，以及系統的相關法律及法規體制。因此，無法將農業環境保護、畜禽污染控制以及農田保護與其相關法律法規有效的結合起來。

3.2 缺乏有效的政策激勵機制

我國現有的關于畜禽養殖的政策缺乏有效的激勵機制。目前，在畜禽污染控制以及畜禽廢棄物處理上的激勵政策無論是從補償資金方面還是補償標準方面都無法令農戶滿意。在執行政策或者接受養殖廢物處理技術及建設相關防治措施時，如何提高自身的收益是農民首要考慮的問題。而我國激勵農民減排畜禽污染的措施明顯不足，在建設治污設施方面也沒有給予農民經濟上和政策上的有效支持。農民在建設防雨防滲、排污管道等環保設施時，必須耗費一部分資金，而這耗費的資金并不能給其帶來效益。雖然我國目前已出臺相關的政策補償機制，但是其補償標準及補償資金在實施過程中并不能滿足農民實際的需求。例如對農民的經濟補償相對較低，不能彌補因實施畜禽養殖污染防控而帶來的經濟效益損失。同時，對農田種植及畜禽養殖的農民缺乏政策上的傾斜與引導。因此，在政策方面和經濟手段都無法給與農民相應保障的情況下，我國現階段的政策無法完全調動農民對畜禽養殖污染防控的積極性，也導致了我國農業環境保護工作進展的相對緩慢。

3.3 缺乏畜禽污染防控的教育政策

隨著畜禽養殖業的不斷發展，我國缺乏對畜禽養殖污染防控及危害的教育政策弊端逐漸顯露出來，已落后歐美、日本等國的相關教育體系。我國對畜禽養殖污染防控教育政策的嚴重缺乏，導致我國人民普遍欠缺農業環保意識，對畜禽養殖造成的污染認識度不高，無法演變成自身的生態意識。因此，缺乏對畜禽養殖污染及防控的教育政策也是造成我國生態環境污染的主要因素之一。

4 完善我國畜禽養殖污染政策的建議

近30 a來，我國畜禽養殖業蓬勃發展，其規模化、集約化程度不斷提高，但隨之而來的污染問題也日益凸顯。造成這一狀況的主因一方面是由于畜禽養殖污染防治工作起步較晚，起點低，管理基礎較為薄弱，沒有跟上其快速發展步伐；另一方面則是因為畜禽養殖相關的法律法規及標準體系不完善，畜禽養殖污染防治缺少有效技術、政策和資金的支持，難以建立市場化機制。要想從根本上解決畜禽養殖污染，需要以國外畜禽養殖的相關法律法規制度建設為鏡鑒，從宏觀整體規劃至具體制度、實施機制層面，要從源頭消減、過程控制至末端治理，綜合運用命令控制型、經濟激勵型及自主參與型手段，提出完善我國畜禽養殖廢棄物污染防治制度的思路及建議。

4.1 完善法律法規，建立激勵措施，加大宣傳力度

政府需要盡快修改并完善其相關法律，在《環境保護法》中對環境保護的基礎法律法規進行補充，增加關于對畜禽養殖針對性的相關法規、條例，對于水資源、土地及大氣污染等環境問題及破壞農業生態環境的行為制定詳細的措施和規定；給予國家大力提倡的污染防控工程建設補貼，對綠色生產及種植方式給予補貼；加強對畜禽養殖污染防控及危害的教育和宣傳，提高公民環保意識；協調農業環境和畜禽養殖發展的關系。

4.2 創新畜禽養殖業污染減排制度

4.2.1 畜禽養殖污染減排立法創新 分析我國現行法律法規、部門規章、地方法規和其他規范性文件針對畜禽養殖環境管理的立法內容，以及法律法規的規范對象、規范措施和作用途徑，評估其執行效果和存在的主要問題，從立法層面上提出具有可操作性、針對性和創新性的修訂建議。

4.2.2 畜禽養殖污染減排監管體制創新 分析目前國內畜禽養殖管理制度安排對污染減排 的作用及其影響因素與制約條件。針對我國現行畜禽環境管理中政府部門分工、職能設置和職責履行等現狀，研究畜禽養殖業相關行政管理職業部門之間的責、權、利、效關系，提出畜禽養殖污染減排監管機構設置建議及績效考評方案，以及國家和地方層面統籌協調的責任權限與協作機制。

5 結論和建議

目前政府對環境管理政策措施處于不斷完善和加強階段，其通過法律法規的約束，方針政策的引導，指引著畜禽養殖行業發展的良好發展。而對畜禽養殖行業從業者來說，環境污染治理將從一個外部的社會問題變成本行業必須解決的問題；對畜禽養殖業的經營者來說，必須轉變觀念，不能將農業環境污染治理的問題推給政府推給社會，應當將它作為企業經營管理的問題之一并加以解決。只有兩者完備結合之后，才能真正意義上做到畜禽養殖業的良性循環。

畜禽養殖污染防治采用工廠化治理思路控制畜禽養殖污染受到養殖企業利潤波動性和高風險的制約，根本出路是要通過系統方法建立種、養、林、菌平衡體系，而種養平衡的關鍵點在于合理規劃，根據土地營養需求確定地區合理的養殖規模和養殖場合理的養殖量。但一方面，農業種植對畜禽養殖污染物的承納能力缺乏足夠的研究，各地自然條件、氣候條件、種植結構不同，承納能力不一樣。另一方面，我國現有土地承包分散，經營方式靈活，種植時間和品種不統一，導致施肥時間不統一，從而造成規模化養殖場畜禽廢棄物的農業利用受到阻礙。因此，必須加強對各地農業種植承納能力的研究，合理規劃，選取同步的種植品種，做到種養的完美結合。

畜禽養殖分布不均、布局不合理是引起個別地區污染嚴重的重要原因。因此，在實際治理過程中應有針對性的采用不同的治理模式，因地制宜才能達到最佳的資源化效果。

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