陜西潼關縣城鄉統籌規劃探析*

李曙升，石會娟

(1.渭南市城鄉規劃管理局，陜西渭南714000;2.陜西省城鄉規劃設計研究院，陜西西安710032)

長期以來，我國始終實施著農業支持工業，農村支持城市的發展思路，城市和工業的發展始終是國家發展的重點，農村及小城鎮長期未受到重視，形成城鄉“二元經濟”，農村與城市的差距越來越大。近幾年來，隨著國家經濟的發展，國家發展思路的調整，對“三農”問題高度重視，提出城鄉統籌的發展戰略，以城市反哺農村，工業反哺農業，積極推動城鎮化來縮小城鄉差距，加快經濟建設和城鎮建設。目前已進入城鄉統籌發展的關鍵時期。筆者認為城鄉統籌是一項系統性的工作，是一項探索性的工作。城鄉統籌的實現更多需要通過多領域的公共政策綜合作用。因時因地的制定適宜性的政策引導，才能使城鄉經濟共同繁榮、城鄉公共服務設施共建共享、城鄉環境共榮共生。文章以陜西潼關縣為例，介紹潼關縣城鄉統籌規劃編制中遇到的問題，規劃的思路以及解決問題的措施，探索在規劃中推動城鄉統籌發展的方法。

1 潼關縣城鄉發展概況

潼關縣位于陜西關中平原東端，居秦、晉、豫三省交界，是陜西及中西部的東大門。潼關縣西距省會西安市144 km，距渭南市82 km。南北長約28.4 km，東西寬約24.6 km，總面積526 km2，如圖 1。潼關歷史悠久，聞名遐爾。古潼關居中華十大名關第二位，歷史文化源遠流長。

圖1 潼關區位圖

潼關縣轄5鎮1鄉，83個行政村，8個社區，2010年全縣常住人口約16.4萬人，全縣總面積526 km2。其中南部小秦嶺山區223 km2，中部臺塬區220 km2，北部黃、渭川道 83 km2，被譽為“華夏金城”。2011年被國家確定為第三批“資源枯節轉型城市”之一。2011年的城鎮化水平為40%。

2 問題與思考

2.1 如何在農民不遠離故土的前提下實現城鎮化，實現公共服務設施的均等化

潼關縣與中國很多縣城一樣，是一個以農業經濟為主的縣城，農民世代生活在這片土地上;耕作的土地、居住的村落、區域的水系河流、丘陵、山林以及長期建立的親友朋友關系使得這里的農民都有著深厚的地域情節，長期的生活習慣，思想觀念已深深根植于心靈深處。中國人講究“安土重遷”，農民尤甚。為什么農民不喜歡變動，因為變動意味著風險——未來的生活很難預知。因而，中國的城市化發展應當是城鎮，農民絕對不應該遠離故土，擠入城市，而應該讓農村的生活逐步向城鎮靠攏，他們在農村就得到城市較為相似的教育、醫療和就業機會。城鄉統籌規劃要構建新型的城鄉空間格局，城鄉居民點的重構是其首要問題，如何不僅讓農民留在原來的土地上，在自己熟知的空間繼續生活，又能使農村居民和城鎮居民擁有同樣的生活水平、設施服務水平等是城鄉統籌規劃要思考的首要問題。

2.2 如何保障城鎮化后的農民生活問題

中國正在向工業化、城市化和現代化大步邁進。工業化和城市化離不開農業的大力支持，農業現代化也必須以集約化、規模化、產業化經營為前提。在這個過程中，以土地為主的生產要素被重新優化配置，利益格局被重新調整，部分農業用地、居住用地轉變為工業用地和城市建設用地，大量農民離開土地變為城市居民，形成農地非農化、農民市民化趨勢。若干年來，部分失地農民的利益得不到有效保障，一些失地農民生活十分困難，不僅沒有從經濟社會發展中受益，反而變相地作出了犧牲，承擔了發展的成本，成為征地過程中的利益受損者。這些農民普遍面臨三大難題:一是住房問題導致部分失地農民返貧;二是就業率低;三是失地農民社會保障制度基本是空白。多數失地農民成為城鎮居民后，沒有被納入“三條保障線”范疇，就業、社保等方面未與城鎮居民一視同仁。

解決失地農民生存問題，是保障城鎮化持續穩定推進的根本問題，其根本出路在于統籌城鄉發展，積極構建城市化、工業化、現代化與農村發展、農村勞動力轉移相互促進的良性循環機制，給失地農民平等的市場經濟主體地位，千方百計保障他們的合法利益和長遠生計，讓他們居住有房、保險有份、就業有門、生活水平不斷提高，真正成為經濟社會發展的受益者、參與者和擁護者。

2.3 如何提高土地效益，實現農業產業化

土地作為一種資源，有著一定的經濟性，城市地緊，農村地閑，城市居住緊湊、農村居住松散，農村土地利用效率低下、農村資產大量閑置。城鄉用地集約化是城鄉統籌規劃的目標之一。在實施這一目標的過程中農民搬遷建新居、耕地保護、社會保障及醫療衛生教育等公共服務，都需要大量的資金投入，農民進城后，生活成本必然增加。要提高農民收益，保障農民生活，只有從提高土地收益和社會保障上下工夫。因此，如何在現有農村土地承包制度下，通過城鄉統籌規劃，建立起土地收益城鄉共享的收益分配機制，實現農業產業化，也是推進城鎮化的難題之一。

2.4 如何通過城鄉統籌改善區域生態環境，轉變經濟結構

城鄉統籌發展，左手要做好“鄉”的文章，右手要抓好“城”里的發展。潼關因水得名，境內南有秦嶺，北瀕黃河、渭河，東有牛頭原，中有禁溝縱貫南北。縣城位于中部黃土臺塬之上，南依山，北臨水，中部溝塬相間，自然地貌起伏多變，加之外圍林地、農田，山、水、城自然相融，景色宜人。區域生態環境是城鄉發展的基礎，也是城鄉統籌規劃中重點保護的戰略資源，潼關地處秦嶺北麓，黃金資源豐富，以黃金產業和農業為支柱產業，但是由于金礦長期無序開發，不但對環境造成一定的影響和破壞，而且黃金儲量也日趨下降，2012年被國家定為“資源枯節型城市”，面臨產業轉型和經濟結構調整的重大問題，因此如何通過城鄉統籌規劃，實現良好的可持續發展的經濟結構和生態環境，打造陜西東大門的良好形象，也是本次規劃的重要目標。

3 規劃思路與方法

3.1 采用自下而上的城鎮化模式，在農村建社區，將農村人口就地轉化

在城鎮化建設中，不可避免地要打破原有的行政架構，讓不同的村莊合并在一起。而對于每一個人而言，其最基本的保障體系是自己的社會關系網絡，很多生活困境，都可以通過之前的人際網絡得以解決。對于農民而言，親屬網絡之外，最重要的就是社區鄰里之間構成的關系網，甚至有“遠親不如近鄰”一說。因此，盡量不打破這一關系網，保持之前的鄰里格局，對于城鎮化以后的農民來說，無論是在未來發展還是日常生活中都將提供很大的便利和保障。潼關縣2011年底，總人口16萬人，預測2020年底總人口將達18萬人，其中縣城人口將達到10萬人，其余城鎮約8萬人口。本次城鄉統籌規劃采取自下而上就地城鎮化的方式，就地居住，就近安置，在原有居民保持生活圈和關系網不變的情況下，更大程度地尊重了村民的自由。規劃在四個鄉鎮建4個社區，將全鄉鎮人口集中到一個社區，每個社區約2萬人。規劃由政府配套各種公共服務設施，提高公共服務設施的使用率，使農村社區成為農民享受教育、醫療等公共服務設施，解決農民生產、生活問題的綜合區，迅速推動城鎮化進程。

3.2 規劃將農民承包的土地作為資本入股，進行公司運作集中經營

規劃考慮到土地是農民最重要的生產資料和最大的資產，如何盤活這一資產為農民創收，保障城鎮化后的農民生活。因此，規劃提出將農民的耕地和復耕的宅基地進行評估作為資產入股，使土地使用權、承包權作為股份自由流動，進行集中經營，公司化運作。并且，對積極參加土地使用權流轉的農民在城鎮中購房、就業等給予一定的優惠政策，在自愿的前提下積極進城、進社區，加快城鎮化進程。

3.3 積極推動農業產業化，提高土地收益，延長農業產業鏈，提供就業保障

農業產業化經營是實現城鄉統籌發展的重要渠道。隨著土地的公司化運作，集約化經營，將有效的推動農業和規模化生產，延長農業產業鏈條，提高農產品附加值。這樣，既能帶動二、三產業的發展，實現三產聯動，又能為部分農民提供就業崗位，解決生活問題，更有利于農業新技術和農業機械化的推動應用，提高土地收益，保障城鎮化的穩步推進。

3.4 加快社區建設和居民點遷并，積極改善生態環境

在城鎮化加速的大背景下，隨著農村人口大量向城鎮集中，原有分散化的農村居民點缺乏長久的生命力，“空心村”的現象將加劇。城鄉統籌規劃通過居民點的遷并，強調空間集聚，規劃通過資源的優化配置，功能的合理分配，基礎設施和公共服務設施共建共享、合理配置以及農業產業化運作，有效地推動新型農村社區的建設，提高生活和生態質量，創造良好的生活和生產環境。

規劃通過產業結構調查，改善了經濟增長方式，減小了礦產資源開發對環境的危害。隨著居民點的遷并和能源結構的調整這兩項措施的實施，城鄉生態環境將會得到有效地保護，城鄉生態環境向凈化、綠化、活化、美化的可持續的生態系統演變，形成生態經濟體系、生態環境體系、循環經濟型社會體系。

4 結語

城鄉統籌規劃存在一定的共性，例如規劃應重點研究中心鎮、農業產業化、城鄉聯系、城鎮體系、城鎮化道路、城鄉發展模式、空間管制、公共服務均等化和新農村建設等九大影響因素。規劃編制應側重于城鄉空間發展等宏觀指引性內容，不涉及具體用地規劃布局。城鄉聯系是城鄉統籌規劃的主線，中心鎮是城鄉統籌規劃的著力點，農業產業化是城鄉產業聯系的途徑。

城鄉統籌規劃雖然是推動城鄉統籌發展的有效途徑，但由于我國幅員遼闊，地區發展水平不平衡，富裕程度的差異性大，地區的發展階段、發展條件不同，導致了不同經濟水平下城鄉互動的重點是不一樣的。因而實現城鄉統籌發展的方法也各不相同。城鄉統籌規劃必須從城鄉發展所處階段著手;因地制宜地選擇發展模式、制定發展對策，選擇合適的城鄉發展模式，走具有地方特色的城鎮化道路。

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